농업기반시설목적외사용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 4. 25. 피청구인에게 충청남도 ○○시 △△면 △△리 소재 ○○저수지에 대한 농업기반시설 목적외 사용신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2002. 4. 29. 위 ○○저수지 수면을 목적외 용도로 사용할 경우의 사용자의 선정방법은 공개경쟁 입찰을 원칙으로 하고 있고, 이미 ○○저수지가 유료낚시장과 인명구조훈련장의 용도로 사용되고 있으며, 저수지를 수상 레저사업에 이용할 경우 환경오염을 초래할 수 있다는 이유로 청구인의 신청을 받아들이기 불가능하다는 내용을 회신(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 수상 레저 스포츠 시설을 확보하고 지역사회 발전에 도움을 주기 위해 ○○저수지를 수상 레저 스포츠 시설로 이용하기 위한 사업계획을 세워 피청구인에게 ○○저수지에 대한 목적외사용허가신청을 하였으나 피청구인이 이를 거부하였다. 나. ○○저수지는 규모와 면적이 수상 스포츠 시설로 사용하기에 충분하고 일년 내내 일정 수량이 확보되는 등 수상 스포츠 시설을 설치하기 위한 지리적․자연적 조건을 구비하고 있고, 최근 ○○시는 10년 전부터 ○○저수지 주변을 관광지로 육성하고자 저수지 일주도로를 개설하는 등의 노력을 기울이고 있으므로, ○○저수지를 수상스포츠 레저단지로 육성하는 것은 ○○시의 시정방향과도 일치하는 것이다. 또한 ○○저수지에 유선장을 개설할 경우 민방위 인명 구조대의 훈련장으로 사용할 수 있고, 수상 스포츠 레저 시설이 들어선다 해도 무동력 레저 스포츠가 대부분이어서 수질 오염의 위험이 없으며, 청구인이 ○○저수지에 대한 사용료를 납부함으로 인해 피청구인의 수익확대에도 도움이 될 것이다. 다. 따라서, ○○저수지를 유료낚시업과 인명구조훈련장으로는 사용하게 하면서도 수상 레저 스포츠 시설로 사용하는 것을 승인하지 아니한 피청구인의 이 건 처분은 위법․부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 농업기반시설의 목적외 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 지장이 없는 범위 안에서 사용하여야 하는 것이므로, 목적외 사용신청을 받은 피청구인은 신청내역과 농업기반시설의 여건을 비교하여 시설 고유의 목적 수행에 지장이 예견되거나 환경오염 또는 민원야기 등의 문제가 발생될 우려가 있을 경우 및 농업기반시설의 유지관리비의 충당을 위해 피청구인이 스스로 사업계획을 수립하여 추진 중에 있는 경우에는 농업기반시설의 목적외 사용을 허가하지 않고 있다. 나. ○○저수지는 이미 ○○시 인명구조훈련장으로 사용되고 있는 점, 수상 스포스 시설이 들어설 경우 모터 보터의 운행에 의한 수질오염과 이용객의 오물투기에 의한 환경오염을 무시할 수 없고 안전사고의 우려도 있어 시설관리자인 피청구인의 책임이 막중해지는 점, ○○저수지는 이미 낚시업, 주낙․자망어업 등으로 사용되고 있는 상황인데 청구인의 신청을 받아들인다면 동 저수지의 수면 전체를 농업 등 본래 목적 외로 사용하게 되는 결과가 초래되어 농업기반시설의 목적에 어긋나게 되는 점 등 ○○저수지에 대한 현재의 목적외 사용현황, 환경보전문제 및 유지관리상 문제를 종합적으로 고려하여 볼 때 청구인의 신청을 거부한 피청구인의 이 건 처분은 적법하다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 농어촌정비법 제18조, 제20조 동법시행령 제23조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 허가신청서, 농업기반시설 목적외사용 신청에 대한 회신, 농업기반시설 목적외 사용승인서(○○시 인명구조훈련장, 유료낚시, 주낚 및 자망어업), ○○저수지 수명사용현황도, ○○저수지 준설사업 계약서 사본 등의 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 농업기반시설인 충청남도 ○○시 ○○저수지의 관리자이다. (나) 청구인이 2002. 4. 15. 피청구인에게 ○○저수지 수면에 대하여 수상 레저 스포츠 시설을 위한 농업기반시설 목적외 사용신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인이 2002. 4. 29. 저수지 수면을 목적외 용도로 사용할 경우의 사용자의 선정방법은 공개경쟁 입찰을 원칙으로 하고 있고, 이미 ○○저수지는 유료낚시장과 인명구조훈련장의 용도로 사용되고 있으며, 저수지를 수상 레저사업에 이용할 경우 환경오염을 초래할 수 있다는 이유로 청구인의 신청을 받아들이기 불가능하다고 회신하였다. (다) 위 ○○저수지(수면 636ha)는 수면 100ha에 대하여 청구외 ○○환경보존회가 2001. 2. 16. 유료낚시장의 용도로 2001. 2. 16.부터 2004. 2. 15.까지 목적외 사용승인을 받았고, 수면 12ha에 대하여 청구외 ○○시장이 1999. 9. 7. 인명구조훈련장의 용도로 1999. 9. 7.부터 2002. 8. 6.까지 목적외 사용승인을 받았으며, 수면 400ha에 대하여 청구외 ○○지수질보존회가 주낚 및 자망어업장의 용도로 2000. 9. 1.부터 2003. 8. 31.까지 목적외 사용승인을 받았고, 피청구인은 2002. 1. 1.부터 2002. 12. 30.까지 ○○저수지 준설사업 및 부산물 매각사업을 추진하였다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 농어촌정비법 제18조의 규정에 의하면, 농업기반시설관리자는 농업기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 할 의무가 있다고 되어 있고, 동법 제20조제1항 및 동법시행령 제23조제1항의 규정에 의하면, 농업기반시설관리자가 농업기반시설을 농업 등 본래 이외의 목적으로 사용하고자 하거나 다른 자에게 사용하게 할 때에는 시․도시자의 승인을 얻어야 하며, 동법 제20조제2항의 규정에 의하면, 목적외 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위안에서 하여야 한다고 되어 있다. (나) 위 규정에 의하면, 농업기반시설의 목적외 사용허가는 원칙적으로 금지되고 다만 구체적인 경우에 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 경우에 예외적으로 그러한 행위를 할 수 있음이 인정된다 할 것이고, 이러한 농업기반시설에 대한 예외적인 허가는 그 상대방에게 수익적인 것에 해당하므로 이는 그 법률적 성질이 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이어서 그 위법․부당여부는 재량의 일탈․남용의 유무를 그 대상으로 한다할 것이다. 따라서 목적외 사용허가가 농업기반시설의 목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정되는 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이고 또 그에 대한 행정청의 판단이 사실오인, 비례․평등의 원칙위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하면 이를 재량권의 일탈․남용이라고 하여 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 그런데 청구인의 이 건 신청에 대하여 피청구인은 청구인이 신청한 해당 저수지가 이미 유료낚시업과 인명구조훈련장으로 사용되고 있으며 저수지를 수상 레저사업에 이용할 경우 환경오염을 초래할 수 있다는 이유로 농업기반시설의 목적외 사용을 불허가하는 처분을 하였고, 달리 이 처분에 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 만한 사정도 없으므로 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.