농업기반시설의목적외사용승인신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 7. 5. 피청구인과 ○○공사 ○○지사장에게 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○저수지에 대하여 목적외사용신청을 동시에 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2004. 7. 7. 농업기반시설의 목적외사용승인신청은 농어촌정비법 제20조 및 동법시행령 제23조의 규정에 의하여 농업기반시설관리자인 ○○공사가 피청구인에게 하도록 되어 있다는 이유로 반려하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 2004. 7. 5. 수상레저사업을 하기 위하여 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 농업기반시설 ○○저수지 수면 21헥타르에 대하여 피청구인에게 목적외사용승인신청을 하였는데, 피청구인은 2004. 7. 7. ○○공사 ○○지사장에게 신청할 사항이라는 이유로 반려하였는바, 감사원의 2000. 9. 30. 농업기반시설관련 통합조직 자산관리 및 운용실태 감사 당시 전국 126개(수의계약방식 114건, 경쟁입찰 12건을 조사) 저수지가 대부분 출원인의 신청에 따라 목적외로 사용되고 있었고, 그 후 2002. 12. 31. 유료낚시 248건, 유도선 24건, 수상레저 14건, 수상골프 6건으로 전국 292개 저수지로 증가되었고, 2004. 6.현재 출원인의 신청에 따른 수의계약방식 431건, 경쟁입찰 116건으로 전국 547개 저수지로 확대되어 농업기반시설이 목적 외로 사용되고 있는 상황인바, 청구인과 같은 일반 국민의 신청에 따른 431건의 목적외 사용 선례에 비추어 볼 때, 피청구인의 이 건 사용승인신청에 대한 거부처분은 비례ㆍ평등의 원칙에 위배되는 명백한 재량권 남용이어서 위법ㆍ부당하므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 이에 대하여, 청구인이 신청한 농업기반시설의 목적외사용승인신청은 농어촌정비법 제20조 및 동법시행령 제23조의 규정에 의하여 농업기반시설관리자가 시ㆍ도지사에게 신청할 사항으로 청구인의 신청을 농업기반시설 관리자에게 이송하여 민원인의 편의를 도모하고자 하였으나, 같은 신청서를 ○○공사 ○○지사장에게 신청하였기에 반려한 사항으로서 행정청이 국민으로부터 어떠한 신청을 받고서 그 신청에 따르는 내용이 행정심판의 대상이 되는 처분이 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 처분을 하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리가 있어야 할 것이나, 농어촌정비법 제20조 및 동법시행령 제23조의 규정에 의하여 농업기반시설관리자인 ○○공사 ○○지사장에게 신청해야 할 신청서를 ○○공사 ○○지사장과 피청구인에게 동시에 신청한 데 대하여 신청수리권자가 아닌 피청구인이 반려한 사항을 다투는 이 건 청구는 심판제기 요건을 결한 부적법한 청구로서 각하되어야 한다고 주장한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 및 제4조 농어촌정비법 제 16조, 제17조, 제18조 및 제20조 동법시행령 제23조 나. 판 단 (1) 제출된 자료와 기록에 의하면, 청구인이 2004. 7. 5. 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○저수지에 대하여 수상레저사업계획서를 첨부하여 목적외사용(승인)신청을 승인권자인 피청구인과 시설관리자인 ○○공사 ○○지사장에게 동시에 신청한 사실, 이에 대하여 피청구인이 2004. 7. 7. 청구인에게 농업기반시설의 목적외사용승인신청은 농어촌정비법 제20조 및 동법시행령 제23조의 규정에 의하여 농업기반시설관리자가 시ㆍ도지사에게 하도록 되어 있으며, 청구인이 피청구인에게 신청한 것은 농업기반시설관리자인 ○○공사 ○○지사장에게 신청할 사항이므로 신청서를 반려한다는 내용으로 회신한 사실, 한편 ○○공사 ○○지사장은 2004. 7. 19. 청구인의 신청에 대하여 농업기반시설의 목적외 사용 업무처리지침 제11항가호 규정에 의거 공개경쟁입찰을 실시하여 사용자를 선정할 계획인바, 입찰공고 후 입찰에 참여할 수 있다는 내용의 회신을 한 사실 등을 각각 인정할 수 있다. (2) 이 건 행정심판청구가 적법한 지에 대하여 살펴본다. (가) 농어촌정비법 제20조 및 동법시행령 제23조의 규정을 종합하면, 농업기반시설관리자가 농업기반시설 또는 용수를 농업 등 본래 이외의 목적으로 사용하고자 하거나 다른 자에게 사용하게 할 때에는 목적외 사용의 사유 등을 기재한 승인신청서를 시ㆍ도지사에게 제출하여 그 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 농업기반시설 또는 용수의 목적외 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위 안에서 하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제16조 및 제17조의 규정에 의하면, 농림부장관은 국가가 시행한 농업기반정비사업으로 설치된 농업기반시설에 대하여는 ○○공사로 하여금 관리하도록 할 수 있고, 이때에 농업기반시설의 관리자는 그가 관리하는 농업기반시설을 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다고 되어 있다. 또한, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있는바, 여기에서 행정청이 국민으로부터 어떠한 신청을 받고서 이를 거부하거나 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하지 아니한 것이 행정심판의 대상이 되는 처분이나 부작위가 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 처분을 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 한다고 할 것이다. (나) 그런데, 위 인정사실 및 관계법령의 내용을 종합하면, 농업기반시설관리자인 ○○공사가 농업기반시설 또는 용수를 농업 등 본래 이외의 목적으로 사용하고자 하거나 다른 자에게 사용하게 할 때에는 목적외 사용의 사유 등을 기재한 승인신청서를 시ㆍ도지사에게 제출하여 그 승인을 얻어야 한다고 되어 있어 청구인과 같은 일반 국민의 경우에는 농업기반시설을 본래의 목적외로 사용하게 하여 달라는 신청을 피청구인에게 직접 할 수 없다고 볼 것이고, 달리 청구인에게 이러한 신청권이 조리상 있다고도 보이지 아니하는바, 청구인이 피청구인에게 직접 이 건 ○○저수지에 대하여 목적외 사용을 신청하였다고 하더라도 피청구인이 이러한 청구인의 요구에 대하여 이를 수리하여야 할 법률상의 의무가 있다고 볼 수는 없을 것이므로, 피청구인이 청구인에 대하여 청구인의 위 신청서를 반려하였다고 하더라도 이는 청구인의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니어서 행정심판의 대상이 되는 거부처분으로 볼 수 없다고 할 것이다. 그렇다면, 청구인의 이 건 행정심판 청구는 심판제기의 요건을 결한 부적법한 청구라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.