농업생산기반시설 목적외 사용신청 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 3. 31. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지(○○-○○번지선) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 농업생산기반시설 목적 외 사용 승인을 신청하였다. 피청구인은 이 사건 토지에 대한 인접한 토지소유주의 사용 동의서를 제출하지 않아 보완요구 하였으나 보완되지 않아 2016. 6. 8. 청구인의 청구를 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1986. 2. 21. ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○ 및 동 ○○번지(매입 당시 ○○-○번지에서 분할)를 취득하여 경작하여 오던 중 이 사건 토지가 농림축산식품부 소관 구거의 굴곡부가 수해로 직선화 되면서 수몰되어 장기간 국유재산(농업생산기반시설)로 사용되고 있어 막대한 피해를 받고 있다. 1999. 10. 14. 청구인이 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○○번지 토지 매도 시에 수몰된 지역이 제외되어 손해를 보았고, 2010. 4. 원상복구공사를 위해 농업기반시설 목적외 사용승인 신청을 하였으나 인근 토지주 청구외 김OO의 동의서를 받지 못하여 현재까지 복구공사도 하지 못하고 있다. 2) 2011. 4. 청구인은 폐천으로 방치된 이 사건 부지에 묘목을 식재하여 관리하던 중 피청구인에게 점용·환지 승인신청을 하였으나 인접 토지주 청구외 김OO에게 점용승인이 되어 청구인의 신청을 받아들일 수 없다는 통보를 받았다. 수몰 피해자의 요청을 외면하고 묘목식재 등 3년 간 실경작한 연고권도 무시한 채 원상복구공사를 방해한 청구외 김OO에게 피청구인이 점용 승인한 것에 대하여 시정 요청을 하였다. 국민권익위원회의 민원을 제기하여 청구외 김OO의 불법 점용은 취소되었으나 피청구인은 잘못된 점용의 취소 및 환지는 국유지로 보전해야 한다는 내용과 함께 이 사건 부지의 점용은 농업경작용의 특정 용도로, 인접 토지주의 동의서를 첨부하여 신청하면 검토처리 할 수 있다고 하여 동의서를 받고자 백방으로 노력하였으나 불가능하였다. 3) 이와 관련 구거 점용 소관 부처인 농식품부에 질의한 바 “농업생산기반시설인 국유재산을 점용하고자 할 때에는 「농어촌정비법」제23조에 따라 농업생산기반시설 목적외사용 승인을 받아야 하며, 이때 해당 법에서 인접 토지주의 동의 요구는 규정하고 있지 않다”고 하였고,“농업생산기반시설로 이용되지 않는 국유재산은「국유재산법」제30조에 따른 사용허가 또는 제40조에 따른 용도폐지대상”이라고 하여 이를 근거로 피청구인에게 환지·점용승인 요청을 하였으나 동일한 내용의 민원을 3회 제출하였다는 이유로 기각·종결처리 되었다. 4) 감사원의 민원처리사항 통보에서 “○○시에서 「국유재산법」제31조 및 같은 법 시행령 제27조의 규정에 따라 (동의서 없이) 경쟁입찰 등의 방법으로 사용승인 받을 자를 결정할 계획”이라고 하여, 청구인은 피청구인에게「국유재산법」제31조 및 같은 법 시행령 제27조제3항의 “수몰로 인한 재해구호 목적에 부합하고, 구거 기반시설(국유재산)로 사용되는 용수로(공유수면)이므로 국가와 재산을 공유하는 자”에 청구인이 해당하며, 인접 토지주는 이미 점용 승인을 받은 것은 잘못으로 확인되어 취소되고 청구인에게 점용 신청하도록 고지된 것으로 경쟁이 성립될 수 없음으로 수의의 방법으로 점용허가 하도록 요청하였다. 그러나 피청구인은 감사원 처분결과에 따른 점용 요청에 대하여는 하등의 언급도 없이 이번에는 해양수산부의 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 ‘공유수면법’이라 한다)제12조를 적용하여 인접토지주의 동의서 미비로 반려 처분하였다. 농식품부 소관 구거임으로 이 구거 부지의 점용은 당연히 인접토지주의 동의를 요하지 않는「농어촌정비법」을 적용하여야 함에도 공유수면법에 꿰맞춘 것으로, 해양수산부에도 질의한 바“농업생산기반시설로 사용되는 구거부지에 대해서는 공유수면법의 적용대상이 아님”을 회신하였다. 5) 피청구인이 인용한 공유수면법에서도 제3조제1항제3호에서는「농어촌정비법」제2조제6호에 의한 농업기반시설 안의 공유수면은 “점용 사용에 관한 이 법의 규정을 적용하지 아니한다”라고 하였는 바, 청구인의 수몰토지인 ○○-○○(도), ○○-○○(전)번지는 “농업생산에 이용되는 용수로”로 사용되고 있어, 농업생산기반시설이며 실제 국유재산으로 사용되는 공유수면임으로 동의서 없이 사용허가 하여야 하며, 같은 법 시행령 제11조제1항제4호에서 점용신청이 경합되는 경우에는 “실수요자가 신청한 것을 우선 승인하여야 한다”고 규정함에 따라 점용 받고자 하는 이 사건 토지는 청구인의 토지가 수몰되어 농업생산기반시설로 사용되는 공유수면이며, 폐천된 이 사건 토지에 3년간 묘목을 식재한 선 점유 연고권자이며, 사유재산이 장기간 국유재산으로 사용되어 피해를 당하고 있어, 청구인은 마땅히 실수요자이자 우선순위자이다. 같은 법 시행령 제12조에 청구인이 점용을 받을 시 인접 토지주에 예상되는 피해는 청구인의 점용조건으로서 “농작물경작 또는 진출입로 등 시설물 설치가 수반되지 않는 용도”로 특정된 것이므로 청구인이 인접 토지주 동의 없이 우선 점용 받아도 인접 토지주에게는 하등의 피해가 없으며, 인접 토지주는 이미 점용 취소 처분을 받은 것이므로 피청구인은 동의서 규정에도 불구하고 점용승인을 하여야 한다고 사료된다. 〈보충서면 1〉 6) 피청구인이 제출한 국민권익위원회의 처리결과에 대하여 피청구인이 2014. 12. 4.자 처리내용인 구거부지는 축대역할로 사용 시 안전상의 문제 발생 및 점용승인 시 출입로 등으로 연접농지 소유자와 분쟁 우려 등으로 농지로서 경작이 사실상 어려움으로 피청구인이 이를 인접농지 소유자와 협의를 거쳐 처리토록 한데 대하여, 피청구인이 기 인접 토지주에게 점용 승인 할 때는 구거 안전상 문제가 없고 청구인이 점용할 시에는 문제가 있다고 하는 것은 앞뒤가 맞지 않는 편파행정이며, 출입로 문제도 청구인의 수몰 토지 일부가 현 수로를 건너 지상으로 올라와 구거부지 지상에 직접 연결되어 있어 출입로 개설 시 인접농지나 구거부지에 연접되지 않으므로 하등의 문제 발생 소지가 없다. 7) 피청구인이 처분근거로 제시한 입증자료에도 이 사건 토지는 공유수면법의 적용이 배제되는 공유수면이라 적시되어 있고, 해양수산부의 유권해석으로 공유수면법 적용하는 것은 잘못되었음이 확인된 사항으로 피청구인은 마땅히 「농어촌정비법」에 정한 바에 따라 동의서 없이 이 사건 토지의 점용승인을 하여야 할 것이다. 또한 점용조건이 농업 경작용으로 시설물 설치가 금지된 조건이므로, 인접 토지주에 피해가 있을 수 없으며 감사원의 민원처리에도 동의서 없이 점용승인 하도록 하였고 피청구인이 청구외 김OO에게 점용 승인 할 때도 인접 토지주인 청구인의 동의서 없이 처분한 실례가 있으므로 「농어촌정비법」에 따라 동의서 없이 마땅히 점용승인 하여야 할 것이다. 청구인의 토지가 장기간 농업생산기반시설(국유재산)로 사용되어 피해를 받고 있음에도, 피청구인은 허위 근거에 따라 청구인의 적법한 점용승인 신청을 반려하고, 이 사건 토지는 국유재산으로 계속 존속 시키고, 청구인의 수몰된 사유 토지는 국유재산으로 사용하겠다는 것은 국가가 국민을 착취하여 부당이득을 취하겠다는 위법 행위이므로 피청구인의 처분은 취소하고 청구인의 토지 대용으로 이 사건 토지를 점용 받을 수 있는 재결을 구한다. 〈보충서면 2〉 8) 청구인이 수몰 토지의 대용으로 폐천 방치된 구거부지에 묘목을 식재하여 관리한데 대하여 피청구인은 「농어촌정비법」제23조제1항에 의한 농업생산기반시설 목적 외 사용 승인을 받지 아니하고 점용·사용하고 있다하여 무단점용료 69,280원을 부과하였고, 이 사건 처분 시에도 “농업생산기반시설 목적 외 사용 신청 반려처리”라고 하여 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 일관되게「농어촌 정비법」을 적용하여 농업생산기반시설의 목적 외 사용신청을 받도록 한 것임에도 구거의 물이 흐르지 않고 기능을 상실하여 농업생산기반시설에 해당 되지 않는다고 하는 것은 자체 행정 처리를 스스로 부정하는 억지 주장이다. 피청구인이 처분 근거로 제시한 「공유수면의 이해」에도 공유수면법 제2조에서 정한 바와 같이「농어촌정비법」의 규정에 의한 농업생산기반시설 안의 공유수면은 공유수면법의 적용을 배제한다고 하였으며 등기부상 소유자가 국(농림축산식품부)으로 표기된 공유수면은 최신 발간된 공유수면 업무 길라잡이에 농업생산기반시설임이 명확하게 기재되어 있음에도 이 사건 토지가 농업생산기반시설에 해당되지 않는다고 주장하는 것은 근거 없는 허위주장이다 따라서 피청구인의 이 사건 처분을 취소하고 청구인이 제출한 근거에 따라 동의서 없이 점용승인 되도록 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1)「농어촌정비법」제2조에서 정의한 “농업생산기반시설”이란 농업생산기반 정비 사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보, 용수로, 배수로, 유지(웅덩이), 도로, 방조제, 제방 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산·가공·저장·유통시설을 말하며, 청구인도 언급하였듯이 농업생산기반시설로 이용되지 않는 폐천부지인 이 사건 토지는 지목이 구거로써, 지적공부에 등재되어 있는 국유재산 중 지목이 하천, 유지, 구거로 물이 흐르지 않고 사실상 그 기능이 상실된 경우라 할지라도 용도폐지 후 지목이 변경되기 이전까지는 공유수면 관련법령 적용대상이다. 따라서 이 사건 토지의 점용 신청에 따른 승인 시 공유수면법 제12조에 따라 공유수면 점용·사용 관련 권리자의 동의를 요구하는 것이 타당하다고 판단되며, 청구인이 피청구인을 상대로 한 이 사건 처분의 취소청구는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【공유수면 관리 및 매립에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2014.6.3.> 1. "공유수면"이란 다음 각 목의 것을 말한다. 다. 하천·호소(湖沼)·구거(溝渠), 그 밖에 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)로서 국유인 것 제3조(적용배제 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공유수면의 점용·사용 에 관한 이 법의 규정을 적용하지 아니한다. 3. 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따른 농업생산기반시설 안의 공유수면 제8조(공유수면의 점용ㆍ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용·사용"이라 한다)의 허가(이하 "점용·사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용·사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.3.23.> 11. 제1호부터 제10호까지에서 규정한 사항 외에 공유수면을 점용·사용하는 행위 ⑦ 공유수면관리청은 점용·사용허가를 하는 경우 해양환경·생태계·수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리·운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용·사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. 제12조(점용ㆍ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용·사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용·사용하려는 경우 【농어촌정비법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2011.7.14., 2012.2.17., 2015.1.6., 2015.6.22.> 5. "농업생산기반 정비사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농어촌용수 개발사업 나. 경지 정리, 배수(排水) 개선, 농업생산기반시설의 개수·보수와 준설(浚渫) 등 농업생산기반 개량사업 다. 농수산업을 주목적으로 간척, 매립, 개간 등을 하는 농지확대 개발사업 라. 농업 주산단지(主産團地) 조성과 영농시설 확충사업 마. 저수지[농어촌용수를 확보할 목적으로 하천, 하천구역 또는 연안구역 등에 물을 가두어 두거나 관리하기 위한 시설과 홍수위(洪水位: 하천의 최고 수위) 이하의 수면 및 토지를 말한다. 이하 같다], 담수호 등 호수와 늪의 수질오염 방지사업과 수질개선 사업 바. 농지의 토양개선사업 사. 그 밖에 농지를 개발하거나 이용하는 데에 필요한 사업 6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(管井: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(溜池: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(堤防: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산·가공·저장·유통시설 등 영농시설을 말한다. 제23조(농업생산기반시설의 목적 외 사용) ① 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다. 다만, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따른 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 지적도, 민원답변서, 이 사건 신청서 및 처분서 등의 기록을 종합하여 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 청구인은 이 사건 토지(186㎡)를 농경지로 이용하는 목적으로 농업생산기반시설 목적외사용 승인 신청을 하였으나 피청구인은 인접 토지주의 동의서를 제출하지 않아 서류가 미비하다는 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 「농어촌정비법」제23조제1항은 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 청구인 소유의 토지가 수몰되어 국유재산(농업생산기반시설)으로 이용되고 있어 막대한 피해를 입고 있으며 청구인은 이 사건 토지의 선 연고권자이므로 점용의 우선권이 있으며, 청구인이 이 사건 토지를 점용하여도 인접 토지주에게 영향을 주지 않으며 이 사건 토지는 「농어촌정비법」적용을 하여야하는 토지인데 피청구인이 공유수면법을 적용하여 인접 토지주의 동의서를 제출하지 않았다는 사유로 이 사건 처분을 한 것은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 농업생산기반시설을 목적 외로 사용하는 것은 특정인에게 예외적으로 수익적 효과를 부여하는 행정작용이며, 농업생산기반시설의 기능과 효용을 유지할 필요가 매우 큰 점을 고려할 때 그 목적 외 사용의 승인은 재량행위라 할 것이다. 따라서 행정청은 재량의 일탈·남용에 해당하지 않는 범위 내에서 제반 요건을 고려하여 승인여부를 자유롭게 판단할 수 있다고 할 것이다. 나아가 위 승인이 수익적 행정처분임을 고려하면 여기에는 특별한 근거가 없어도 부관을 붙일 수 있다(대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500판결 참조). 청구인의 주장대로 「농어촌정비법」에 의한 농업생산기반시설 안의 공유수면에는 공유수면법의 적용이 배제되어 이 사건 토지가 「농어촌정비법」의 적용을 받는다 하더라도 이는 전체적인 법령 적용의 선후 문제일 뿐이고, 제출된 증거와 자료만으로는 청구인의 주장과 같이 「농어촌정비법」의 적용대상 토지 등에 관하여 어떠한 부관도 붙일 수 없다고 해석하기는 어려운 바 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 이 사건에서 피청구인은 청구인의 이 사건 토지에 대한 목적 외 사용 승인신청에 대하여 주변 이해관계인의 동의를 받을 것을 부관으로 제시한 바 이 부관은 앞서 본 법리에 의할 때 적법·타당하다고 할 것이다. 따라서 청구인이 인접 토지주의 동의서를 제출하지 않아 부관을 미이행 하였음으로 이유로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 보이지 않고 청구인의 청구는 이유 없다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 판단되므로 주문과 같이 재결한다.