농업생산기반시설 사용허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 농업생산기반시설인 ‘○○남도 ○○시 ○○면 ○○리 965(도로), 968(구거), 971(도로) 번지 중 총 295㎡ 부분’(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)을 청구인이 신축하려는 태양광발전시설의 진출입로와 우수관으로 사용하기 위하여 2018년 6월경과 2018. 8. 3. 피청구인에게 농업생산기반시설 목적 외 사용신청을 하였으나, 피청구인은 「농업생산기반시설 사용허가지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제6조제1항제7호에 따라 인근 농업인의 권리나 재산권 침해, 분쟁유발 또는 민원발생 우려가 현저하다는 이유로 2018. 10. 10. 청구인의 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 이 사건 신청지(295㎡)는 농로가 258㎡, 구거는 37㎡인데, 구거의 사용승인 신청은 태양광발전시설의 빗물을 배출하기 위해 짧은 거리(17m)에 우수관을 매설하려는 것이므로 하천이나 농업용수를 오염시킬 염려가 없고, 현대적 공법으로 설치하기 때문에 지반침하의 우려도 없다. 농로의 사용승인 신청은 현재 포장상태 그대로 통행에 사용하려는 것이고 태양광발전시설이 신축되더라도 통행량이 거의 없을 것이며, 진출입로에 설치되는 콘크리트 덮개 1개소도 폭 4m, 길이 50cm에 불과하여 이 사건 신청지의 본래의 목적 또는 사용에 전혀 방해가 되지 아니하므로 사용허가 요건을 충족한다. 나. 피청구인은 일부 주민의 반대민원만을 이유로 이 사건 지침 제6조제1항제7호에 근거하여 이 사건 처분을 하였으나, 위 규정은 모법인 「농어촌정비법」의 목적과 취지에 위배되고, 법령의 위임 없이 모호하고 광범위하게 허가제한사항을 정하고 있으므로 적법·유효한 규정이라고 볼 수 없다. 다. 설령 위 규정을 공익을 보호하기 위해 사용허가를 제한할 수 있다는 의미로 선해하더라도, 일부 주민들의 반대 이유는 태양광발전시설을 혐오시설로 오해하여 설치를 반대하는 것이므로 이 사건 신청지의 사용 자체와는 관련이 없고, 청구인이 이 사건 신청지를 사용하더라도 인근 주민이나 경작자들이 농업생산기반시설의 정당한 사용에 방해를 받을 우려가 전혀 없다. 따라서 오로지 일부 주민의 반대민원만을 이유로 이 사건 지침 제6조제1항제7호를 무분별하게 적용하여 이루어진 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법·부당하다. 라. 한편, 피청구인은 행정심판청구 답변서에서 이 사건 처분사유로 농업기반시설의 유지관리 및 농업인의 영농활동에 지장을 줄 수 있다는 이유를 추가하였으나, 이는 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하지 않으므로 위법한 주장이다. 3. 피청구인 주장 가. 농업생산기반시설 사용허가는 신청인에게 행정자산을 사용할 수 있는 권리를 설정해주는 강학상 특허로서 피청구인의 재량사항이다. 1) 청구인이 태양광발전시설의 진출입로로 사용하기 위해 신청한 기존 농로는 농기계 등의 통행을 위해 설치된 것으로 폭이 3m에 불과하여 차량 통행이 어렵고 안전사고의 위험도 있으며, 기존 용배수로 위에 콘크리크 덮개를 설치하는 것도 농로 상단과 용배수로 상단의 높이가 비슷하여 통행 차량의 하중에 견딜만한 두께로 설치하기 어렵다. 2) 청구인은 우수관을 기존 용수로 및 농로 하단에 매설하여 자연 배제되던 빗물을 모아 배수로로 흘려보내기 위해 사용 신청을 하였으나, 농업생산기반시설인 용배수로에 오수·우수관을 매설하는 것은 원칙적으로 불허하고 있고, 기존 용수로와 농로의 하단을 굴착할 경우 지반 침하 등으로 시설의 훼손이 발생할 우려도 있으며, 집중 호우 시 다량의 빗물과 토사가 배수로로 유입된다면 배수로가 망실되거나 주변 농경지에 피해를 줄 수 있다. 따라서 이 사건 신청은 농업생산기반시설의 유지관리 및 농업인의 영농활동에 지장을 줄 수 있으므로 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다. 나. 또한 농업생산기반시설이 본래 목적의 사용에 지장을 받으면 인근 경작자들의 민원 발생으로 귀결되고, 현지 조사 결과 인근 주민들이 사용허가를 반대하고 있으므로 「농어촌정비법 시행령」 제31조제2항 후단 및 이 사건 지침에 따라 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 등 농어촌정비법 제10조, 제18조, 제23조 농어촌정비법 시행령 제31조 한국농어촌공사 정관 제50조 농업생산기반시설 사용허가지침 제4조, 제6조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 전기사업(태양광발전) 허가, 농업생산기반시설 사용허가 신청서, 사업계획평면도, 구적도, 현장사진, 회의록, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○남도 ○○시 ○○면 ○○리 516-1번지(임) 토지 소유자의 아들이고, ○○시장은 「전기사업법」 제7조 등에 따라 2017. 12. 7. 청구인에게 위 토지에 대한 전기사업(태양광발전) 허가를 다음과 같이 하였다. - 다 음 - ㅇ 사업규모 - 원동력 : 태양광, 설비용량 : 499.2KW - 공급전압 : 380V, 주파수 : 60Hz ㅇ 사업준비기간 : 2017. 12. 7. ~ 2020. 12. 6. ㅇ 대상 토지명세(대지 위 설치) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158778447"> ┌───┬──┬────┬──────┬──────┬───┬─────┐ │지번 │지목│총면적 │설치신청면적│설치적정면적│소유자│사용승낙일│ ├───┼──┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤ │516-1 │임야│29,619㎡│7,895㎡ │8,223㎡ │정○○│2017. 9. │ └───┴──┴────┴──────┴──────┴───┴─────┘ </img> ㅇ 허가조건 - 사업시행으로 민원이 발생하지 않도록 사전 사업설명 등 민원 예방 및 해소에 만전을 기하고, 주변 토지주 등 이해관계인(지역주민 등)의 민원에 대하여는 민원을 해소한 후 사업을 시행하여야 하며, 발전소 설치 후 발생되는 민원에 대해서도 책임 처리하여야 함(제4호) - 개별법령에 따른 인·허가 및 준수사항이 완료되어 공사를 착공할 경우 「전기사업법」 제61조제3항에 의거 공사착공 전에 공사계획신고(개발행위 등 허가서 사본 첨부)를 하여야 함(제6호) 나. 청구인은 위 토지에 태양광발전시설을 신축하기 위하여 2018년 6월경 피청구인에게 다음과 같이 농업생산기반시설 사용허가 신청을 하였다. - 다 음 - ㅇ 사용목적 : 태양광발전시설 진출입로 및 우수관 매설 ㅇ 사용시설(목적 외 사용대상이 될 농업기반시설) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158778459"> ┌──────┬────┬──┬──────┬─────┬──────────┐ │사용목적 │지번 │지목│지적면적(㎡)│사용신청면│농업기반시설의 용도 │ │ │(○○리)│ │ │적(㎡) │ │ ├──────┼────┼──┼──────┼─────┼──────────┤ │진출입로 │965 │구거│ 2,099 │ 30 │용배수로 │ │ ├────┼──┼──────┼─────┼──────────┤ │ │971 │도로│ 4,186 │256 │농로 │ ├──────┼────┼──┼──────┼─────┼──────────┤ │우수관 매설 │965 │구거│ 2,099 │ 3 │용수로 │ │ ├────┼──┼──────┼─────┼──────────┤ │ │968 │구거│ 272 │ 4 │배수로 │ │ ├────┼──┼──────┼─────┼──────────┤ │ │971 │도로│ 4,186 │ 2 │농로 │ ├──────┼────┼──┼──────┼─────┼──────────┤ │계 │ │ │35,429 │295 │ │ └──────┴────┴──┴──────┴─────┴──────────┘ </img> ㅇ 사용방법 : 콘크리트 덮개 설치 및 우수관(D500mm) 매설 후 사용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158778465"> ┌───────┬──────────────┬───────────────────┐ │공종 │규격 │설치 위치 및 방법 │ ├───────┼──────────────┼───────────────────┤ │콘크리트 덮개 │폭 4m, 길이 50cm, 두께 20cm │965(구거) 상부 포장 │ ├───────┼──────────────┼───────────────────┤ │우수관 매설 │직경 50cm, 길이 17m │956(구거), 968(구거), 971(도로) 하부 │ │ │ │굴착 │ └───────┴──────────────┴───────────────────┘ </img> ㅇ 사용기간 : 계약일로부터 10년간 ㅇ 신청지의 지역여건 및 기능 - 토지이용계획상 ‘농림지역’이고, 주변은 농경지로 형성되어 있음 다. 위 나목의 신청서에 첨부된 사업계획평면도, 구적도, 현장사진 등에 따르면, 청구인의 구체적인 이 사건 신청지의 사용방법은 다음과 같다. - 다 음 - ㅇ ○○리 971번지 농로(폭 약 3m) 256㎡와 965번지 구거 9㎡를 현재 상태 그대로 태양광발전시설의 차량 통행에 사용하고, 971번지 농로와 청구인의 태양광발전시설 부지를 연결하기 위하여 965번지 구거 21㎡(용배수로 상부)에 차량 진출입용 콘크리트 덮개를 설치함 ㅇ 청구인의 태양광발전시설 부지는 현재 인삼밭으로 자연 배수되고 있는데, 청구인은 이곳에 집수정 7개소를 설치하고, 모아진 빗물을 태양광발전시설 부지 북쪽 모서리 지점에서 968번지 구거(배수로)로 배수하기 위하여 965번지 구거(용수로) 3㎡, 971번지 도로 2㎡, 968번지 구거(배수로) 4㎡ 하부를 굴착하여 우수관(직경 50cm, 길이 17m)을 매설함 라. 이 사건 신청지 인근의 ○○리 1~3반 주민 10명(개발위원 12명 중 10명 참석)이 2018. 7. 11. 마을회관에서 회의한 후 기록한 회의록에 따르면, ○○리 1반 주민의 대다수가 반대하고 있는데도 청구인이 사업설명회도 개최하지 않고 태양광발전소 설치를 강행하는 것은 받아들일 수 없고, 2018년 3월 회의에서 1반이 반대하면 부락(○○리) 전체가 반대해야 한다고 하였으며, 참석자들이 2018년 3월의 결정을 일관되게 찬성하고 있으므로 회의를 종결한다고 되어 있고, 개발위원 10명 및 ○○이장의 서명이 되어 있다. 마. 피청구인이 2018. 7. 11. 청구인의 농업생산기반시설 사용허가 신청서를 반려하자, 청구인은 2018. 8. 3. 다시 피청구인에게 위 나목과 동일한 내용으로 농업생산기반시설 사용허가 신청을 하였다. 바. 피청구인은 2018. 8. 8. 청구인에게 태양광발전시설을 설치하고자 하는 마을의 반대의견이 있어 사용허가는 불가능하니 사용허가를 받으려면 마을의견을 재수렴하여 요청하도록 회신하였다. 사. 청구인은 2018. 8. 29. 피청구인에게 ○○리 1~3반 중 2, 3반은 태양광발전소 부지 인근에 있는 1반의 의견에 따라간다는 입장이고, 1반에서는 반대가 심한 4명 때문에 찬성하기 어렵다는 입장인데, 반대가 심한 4명은 연락과 접촉을 피하는 실정이고, 사업부지(516-1번지) 내 사도개설 허락, 마을 발전기금 기부, 사업설명회 개최 등을 통해 주민들이 찬성할 수 있도록 노력하겠으니 이 사건 신청지의 사용허가를 해줄 것을 요청하였다. 아. 피청구인은 2018. 10. 10. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는데, 불허가 사유는 ‘이 사건 지침 제6조제1항제7호에 따라 청구인의 목적 외 사용으로 인근 농업인의 권리나 재산권 침해, 분쟁유발 또는 민원발생 우려가 현저하다고 판단되어 사용허가가 곤란하다’고 기재되어 있다. 자. 이 사건 심판청구에 대한 피청구인의 답변서에 따르면, 청구인의 목적 외 사용신청은 농업생산기반시설의 유지관리 및 농업인의 영농활동에 지장을 주므로 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다는 내용이 기재되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 「농어촌정비법」 제18조제1항, 제23조제1항·제2항에 따르면, 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 하여야 하고, 농업생산기반시설을 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 사용허가를 받아야 하되, 다만, 농업생산기반시설관리자가 피청구인 공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하며, 목적 외의 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제31조제2항에 따르면, 법 제23조제1항 단서에 따라 피청구인 공사가 관리하는 농업생산기반시설을 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 목적외 사용의 사유, 대상, 방법 및 기간 등이 포함된 사용신청서를 피청구인 공사에 제출하여야 하고, 피청구인 공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수의 사용에 관한 사항은 ‘한국농어촌공사 정관’으로 정한다고 되어 있다. 2) ‘한국농어촌공사 정관’ 제50조에 따르면, 피청구인 공사는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 타인에게 사용하게 할 수 있고, 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하게 하려면 사용자로부터 목적 외 사용의 사유, 대상이 될 농업기반시설 또는 용수의 양, 내용·방법 및 기간 등이 포함된 사용신청서를 받아 목적 외 사용여부를 결정하여야 하며, 사용허가와 관련하여 필요한 사항 등 세부 기준은 사장이 정한다고 되어 있고, 피청구인의 이 사건 지침 제6조제1항제7호에 따르면 신청자의 목적 외 사용으로 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 시설관리자가 판단하는 경우에는 사용허가를 할 수 없다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 이 사건 심판의 대상이 되는 처분사유 피청구인은 이 사건 지침 제6조제1항제7호를 근거로 인근 농업인의 권리나 재산권 침해, 분쟁유발 또는 민원발생 우려가 현저하다는 이유(이하 ‘당초 처분사유’라고 한다)로 이 사건 처분을 하였다가, 행정심판 답변서에서 이 사건 신청이 농업생산기반시설의 유지관리 및 농업인의 영농활동에 지장을 줄 우려가 있다는 이유(이하 ‘추가 사유’라 한다)를 추가하였는데, 청구인은 추가 사유가 당초 처분사유와 기본적 사실관계를 달리하여 처분사유의 추가를 허용할 수 없다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다. 이 사건 처분의 경위를 보면, 피청구인은 2018. 8. 8. 청구인이 태양광발전시설을 설치하고자 하는 마을의 반대의견이 있다는 이유로 청구인의 사용허가 신청을 반대하였다가, 2018. 10. 10. 이 사건 처분을 하면서는 이 사건 신청이 태양광발전시설의 진출입로 확보와 우수관 매설을 위한 것임을 전제로 인근 농업인의 권리나 재산권 침해, 분쟁유발 또는 민원발생 우려가 현저하여 사용허가를 거부한다고 밝혔으므로, 그 근거가 단순히 이 사건 처분 당시 인근 주민들의 반대 민원만을 이유로 한 것이 아니라 향후 이 사건 신청지가 태양광발전시설의 진출입로와 우수관 매설 용도로 사용될 경우 농로와 용배수로의 유지관리 및 영농활동, 본래 목적의 사용에 지장을 주어 인근 주민들과 분쟁이 발생할 우려도 함께 고려된 것으로 보이므로, 피청구인이 행정심판 과정에서 밝힌 추가 사유는 당초 처분사유와 기본적 사실관계가 동일한 것으로서 새로운 처분 사유의 추가·변경에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분의 위법·부당 여부는 당초 처분사유와 함께 추가사유를 포함하여 판단하기로 한다. 2) 이 사건 처분의 법적 성격 청구인은 농업생산기반시설의 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 않는다면 사용허가를 반드시 해주어야 한다는 취지로 주장하나, 위 관계법령 등의 내용을 종합해보면, 농업생산기반시설은 농지보전 또는 농업생산 등 본래 목적에 이용되도록 관리되어야 하고, 그 본래 목적 이외의 사용은 원칙적으로 금지되는 것으로 보아야 하므로, 「농어촌정비법」 제23조제1항이 정한 목적 외 사용허가는 원칙적으로 금지되는 행위를 예외적으로 할 수 있도록 해주는 강학상 ‘특허’에 해당한다고 보아야 하고, 농어촌정비법령이 목적 외 사용허가 신청서에 기재할 사항만을 규정하고 있는 것은 그 허가권자로 하여금 목적 외 사용허가 신청의 구체적 내용과 당해 농업생산기반시설의 현황, 허가 시 본래 목적의 사용이 제한되는 정도 등을 고려하여 허가 여부를 결정하도록 하기 위한 것으로 보이며, 「농어촌정비법」 제23조제2항이 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 하도록 규정한 것도 그 허가권자에게 목적 외 사용허가로 인하여 농업생산기반시설의 본래 목적의 사용이 방해받아서는 아니 된다는 제한을 부과한 것으로 해석될 뿐, 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 경우 언제나 허가를 하도록 한 규정으로 해석하기 어려우므로, 「농어촌정비법」 제23조제1항이 정한 농업생산기반시설의 목적 외 사용허가는 그 법적 성격이 재량행위라고 보아야 한다. 따라서 피청구인이 신청인의 사용허가 목적, 사용기간 등 신청 내용과 당해 농업생산기반시설의 목적과 용도, 그 신청을 허가할 경우 장래 당해 농업생산기반시설의 사용에 미칠 영향 등을 종합하여 당해 농업생산기반시설의 본래 목적의 사용에 지장을 초래할 우려가 있다면 그 허가를 거부할 수 있다고 보아야 하고, 본래의 목적 또는 사용에 현실적인 방해가 초래되지 아니한다는 사정만으로 당연히 허가를 해야 한다고 볼 수 없다. 3) 이 사건 처분의 재량권 일탈·남용 여부 위 인정사실에 따르면, 이 사건 신청지 중 ○○리 971번지 농로는 폭이 약 3m에 불과하여 차량의 교행이 불가한 상태이므로 향후 태양광발전시설 공사 등에 이용될 차량이 통행할 경우 인근 경작민의 영농활동에 지장을 줄 수 있고, 용배수로로 사용되는 965번지 구거 상부에 콘크리트를 설치하여 차량 진출입로로 이용하거나 용배수로 및 농로로 사용되는 965번지 구거, 971번지 도로, 968번지 구거의 하부를 굴착하여 우수관을 매설하여 기존에 자연적으로 배수되던 빗물을 모아 한꺼번에 배수할 경우 그 설치 과정이나 설치 후에 주변 농경지의 용배수로 또는 농기계의 통행로라는 본래 목적의 사용에 장애를 초래하여 인근 농업인의 영농활동이나 피청구인의 농업생산기반시설 유지관리에 지장을 줄 우려가 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이를 이유로 한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다거나 부당한 처분이라 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.