농업생산 기반시설 사용허가 불가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지(전) 토지의 소유자로서, 2017. 7. 7. 위 토지에 대한 진·출입로 확보를 위해 ○○리 ○○○-○번지(도로, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 농지 진출입로 설치를 위한 농업생산 기반시설 사용허가 신청을 하였다. 이에 피청구인은 2017. 7. 13. 현장을 확인한 후, 2017. 7. 14.「국유재산법」제30조제1항 및「농어촌정비법」제23조 규정에 의하여 사용허가 기준에 부적합 등을 이유로 청구인에게 농업생산 기반시설 사용허가 신청 불가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 1. 5. 1,000mm 흄관을 설치하여 도로개설을 할 수 있도록 신청하였으나 유선으로 개거식으로 설치하라고 통보하였다. 2017. 3. 17. 개거식과 기술적으로 할 것을 요구하여 다시 개거식과 기술적(강수량 30년 대비 등) 보완을 하여 다시 신청하였으나 불가 처분을 하였다. 따라서 본 신청과 다른 복개식으로 결정을 하여 행정심판을 청구하는 바이다. 이 사건 토지는 국가가 농로 개설을 해주어야 한다. 따라서 도로를 개설할 수 있도록 행정심판을 청구한다. 2) ○○리 ○○○번지는 도로가 없어 ○○○평을 밭으로써 제대로 경작을 못하고 있다. 옛날에는 ○○리 ○○○번지 내에 약수터가 있는 관계로 물이 시작되어 현재는 조그마한 구거형태로 되어 있다. 현 장소는 옛날에 밭과 밭 사이에 약수터가 있어 비가 많이 와도 그리 많은 양의물이 흐르지 않아 자연재해는 없다. 전문가가 30년간 강수량 대비(참고자료 참조)연구 검토를 한 결과 흄관을 설치하여 도로 개설을 하면 좋을 것 같다고 하여 자료를 작성하여 피청구인에게 신청을 하였으나 피청구인은 유선으로 개거식과 기술적으로 다시 보완할 것을 요구하였고, 이에 피청구인의 요구대로 하였으나 불가 처분을 하였다. 1000mm 흄관이나 개거식으로 하여 도로를 개설하면 깨끗하고 물흐름도 더 좋아질 뿐더러 도로 주변 밭 경작자들이 사용하면서 보수하기 때문에 좋을 것이라고 생각한다. 현재 도로를 개설하지 않으면 계속 이대로 농지를 방치해야 되고 매년 비가 올 때 흙이 유실되어 밭으로 이용할 수가 없고 현 농지는 농지로서의 기능을 상실할 것이다. 따라서 개거식과 기술적 보완을 하여 다시 신청하였으나 본 신청과 다른 이유로 불가 처분을 하였기에 행정심판을 청구하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 「농어촌정비법」제23조제1항, 제2항에서 ‘농업생산 기반시설 관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인에게 사용하게 할 때에는 시장ㆍ군수의 승인을 받아야 하고, 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다’고 규정하고 있고, 또한「국유재산법」제30조제1항은 ‘중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다’고 규정하고 있다. 2) 청구인이 신청한 이 사건 토지는 국유재산으로서 지목은 도로이나 현황은 ‘구거’로서 오랜 기간 이전부터 자연발생적으로 형성되어 인근 농경지 및 임야의 배수로 기능을 하고 있다. 청구인이 계획하는 대체시설은 배수로구조물로 안지름이 1,000mm이고 길이는 104m 계획으로 배수로 구조물 등을 설치할 경우, 구거 본래의 기능이 상실되어 자연재해로 인한 범람 등의 수해피해 위험이 상존할 우려가 있고, 관리자로서의 유지관리에 어려움이 있는 점 등 주변 여건을 종합적으로 고려하여 적법하게 불가 처분한 것이다. 3) 피청구인 2017. 7. 13. 현지확인 시, 청구인 소유 토지인 ○○읍 ○○리 ○○○번지는 인접한 ○○리 ○○○-○번지 토지를 통과하는 현황도로가 있음을 확인하였고, ○○리 ○○○-○번지의 현황도로 부분 토지 소유자에게 현장에서 들은 바에 의하면 ‘현황 도로를 사용함에 있어서 과거부터 사용하고 있었고 도로로 이용함에 있어 향후에도 이의를 제기하지 않겠다’고 함에 비추어, 청구인이 위 도로를 이용하여 농지이용행위를 하는데 있어 지장이 없다고 판단하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국유재산법】 제30조(사용허가) ① 중앙관서의 장은 다음 각 호의 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다. <개정 2011.3.30.> 1. 공용·공공용·기업용 재산: 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 2. 보존용재산: 보존목적의 수행에 필요한 범위 ② 제1항에 따라 사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하여서는 아니 된다. 다만, 기부를 받은 재산에 대하여 사용허가를 받은 자가 그 재산의 기부자이거나 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인인 경우에는 중앙관서의 장의 승인을 받아 다른 사람에게 사용·수익하게 할 수 있다. <개정 2011.3.30.> ③ 중앙관서의 장은 제2항 단서에 따른 사용·수익이 그 용도나 목적에 장애가 되거나 원상회복이 어렵다고 인정되면 승인하여서는 아니 된다. <개정 2011.3.30.> 【농어촌정비법】 제18조(농업생산기반시설의 관리) ① 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업생산기반시설의 안전관리계획을 수립하여야 한다. ② 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설의 정비, 시설물의 개수·보수 등의 조치를 하여야 하고, 제1항의 안전관리계획에 따라 안전점검과 정밀안전진단을 하여야 한다. ③ 누구든지 자연재해로 인한 피해의 방지 및 인명 구조를 위하여 긴급한 조치가 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 농업생산기반시설의 구조상 주요 부분을 손괴(損壞)하여 그 본래의 목적 또는 사용에 지장을 주는 행위 2. 농업생산기반시설관리자의 허락 없이 수문을 조작하거나 용수를 인수함으로써 농어촌용수의 이용·관리에 지장을 주는 행위 3. 농업생산기반시설을 불법으로 점용하거나 사용하는 행위 제23조(농업생산기반시설의 사용허가) ① 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 사용허가를 받아야 한다. 다만, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2016.12.27.> ② 제1항에 따른 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다. <개정 2016.12.27.> ③ 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설이나 용수를 사용허가 받아 사용하는 사용자로부터 농업생산기반시설을 유지하거나 보수하는 데에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 사용료로 징수할 수 있다. <개정 2016.12.27.> ④ 제3항에 따라 사용자로부터 사용료를 징수하는 경우에는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. <개정 2016.12.27.> ⑤ 사용허가에 관한 절차·기간 및 범위, 사용료 징수 범위와 징수된 사용료의 사용 범위, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2016.12.27.> 【농어촌정비법 시행령】 제31조(농업생산기반시설이나 용수의 사용허가) ① 한국농어촌공사를 제외한 농업생산기반시설관리자는 법 제23조제1항 본문에 따라 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 하기 위하여 사용허가를 받으려면 다음 각 호의 사항이 포함된 농림축산식품부령으로 정하는 사용허가신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 경쟁입찰로 사용자를 결정하려면 제5호의 사항을 생략할 수 있다. <개정 2011.12.6, 2017.5.8> 1. 목적 외 사용의 사유 2. 목적 외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설 또는 용수의 양 3. 목적 외 사용의 내용·방법 및 기간 4. 제32조에 따른 사용료 부과 예정액 및 산출 근거 5. 목적 외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭 ② 법 제23조제1항 단서에 따라 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 제1항 각 호의 사항(제4호는 제외한다)이 포함된 농림축산식품부령으로 정하는 사용신청서를 한국농어촌공사에 제출하여야 하며, 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수의 사용에 관한 사항은 한국농어촌공사 정관으로 정한다. <개정 2011.12.6, 2012.5.7, 2017.5.8> ③ 법 제23조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2011.12.6, 2017.5.8> 1. 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 농업생산기반시설의 면적이 300제곱미터 이하인 경우 2. 당초 사용허가 된 사용 이유와 규모 등의 변경 없이 사용기간을 갱신하는 경우 ④ 제3항제2호에 따라 사용기간을 갱신하는 경우에 관하여는 제5항을 준용한다. ⑤ 법 제23조제1항에 따른 농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 기간은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 한다. 다만, 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신·재생에너지 설비(이하 "신·재생에너지 설비"라 한다)의 설치·운영을 목적으로 농업생산기반시설이나 용수를 사용하는 경우에 그 사용 기간은 10년 이내로 한다. <개정 2016.6.8> 1. 토지를 사용하는 경우 가. 진·출입로, 수도관·배수관·도시가스관·송유관, 가로등·전주 및 철도·도로 등의 설치 등 장기간 사용이 필요한 경우: 10년 나. 영농 목적인 경우와 가목에 해당되지 아니하는 경우: 3년 2. 수면 및 이에 딸린 토지를 사용하는 경우: 5년 3. 용수를 사용하는 경우: 3년 [제목개정 2017.5.8.] 제32조(농업생산기반시설이나 용수의 사용허가에 따른 사용료의 징수) ① 국가가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외로 사용하는 경우 법 제23조제3항에 따른 사용료 징수의 범위는 다음 각 호와 같다. 다만, 제1호부터 제4호까지의 규정에 따른 적용 대상이라도 경쟁입찰로 사용자를 결정하는 경우에는 그 낙찰금액으로 할 수 있다. <개정 2011.12.6, 2013.3.23, 2016.6.8, 2016.8.31, 2017.5.8> 1. 농업생산기반시설을 사용하여 수입금이 발생하는 경우: 총수입금의 100분의 10에 해당하는 금액. 다만, 신·재생에너지 설비의 설치·운영을 목적으로 농업생산기반시설을 사용하여 수입금이 발생하는 경우에는 총수입금의 100분의 5에 해당하는 금액으로 한다. 2. 농업생산기반시설을 사용하여 영농·포획·채취 등을 함으로써 생산물이 발생하는 경우: 생산물 시가(時價)의 100분의 10에 해당하는 금액 3. 제1호와 제2호 외의 경우로서 농업생산기반시설의 토지를 사용하는 경우: 그 토지의 공시지가(공시지가가 정해지지 아니한 경우에는 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제3조제7항에 따른 토지가격비준표에 따른 평가액 또는 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」 제3조에 따라 감정평가업자가 감정한 평가액으로 하되, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 감정평가 비용이 연간 예상 사용료 징수액에 비추어 과다하다고 인정되면 유사한 이용 가치를 가진 인근 토지의 공시지가로 한다)의 100분의 5에 해당하는 금액. 이 경우 해당 연도 연간 사용료가 전년도에 비하여 100분의 5 이상 증가하면 그 증가분은 「국유재산법」 제33조에 따른 사용료 조정 계산식을 적용하여 산출한 금액으로 한다. 가. 용수로·배수로, 농로 등을 통행로·진입로 또는 이와 유사한 용도로 사용하는 경우 나. 그 밖에 가로등을 설치하는 용도로 사용하는 경우 등 농림축산식품부령으로 정하는 경우 4. 용수를 사용하는 경우: 사용량 1세제곱미터마다 해당 시설 수혜농지 1천제곱미터를 기준으로 하여 해당 농업생산기반시설의 유지·관리를 위한 농업생산기반시설관리자의 전년도 사용 경비의 600분의 1에 해당하는 금액 ② 국가가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 철도·도로 등의 건설·관리나 그 밖에 공공목적으로 사용하는 경우에는 제1항 본문에도 불구하고 그 사용료를 줄일 수 있다. <개정 2017.5.8> ③ 지방자치단체나 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 목적 외로 사용하는 경우의 사용료 징수의 범위는 제1항 및 제2항의 사용료 징수 범위에 준하여 조례 또는 정관으로 정한다. <개정 2017.5.8> ④ 법 제23조제3항에 따라 징수한 사용료의 사용 범위는 다음 각 호와 같다. <개정 2017.5.8> 1. 농업생산기반시설의 유지·관리비 2. 농업생산기반시설의 개수·보수를 위한 비용 3. 농업생산기반시설의 손괴에 대비한 적립금 [제목개정 2017.5.8.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○번지(전) 토지의 소유자로서, 2017. 7. 7. 위 토지에 대한 진·출입로 확보를 위해 ○○리 ○○○-○번지(도로)에 대하여 농지 진출입로 설치를 위한 농업생산 기반시설 사용허가 신청을 하였다. 나) 피청구인은 2017. 7. 13. 현장을 확인한 후, 2017. 7. 14.「국유재산법」제30조제1항 및「농어촌정비법」제23조 규정에 의하여 신청지에 종단 복개할 경우 농업기반시설인 구거 본래의 기능이 상실되어 자연재해로 인한 범람 등의 위험이 상존할 우려가 있어 사용허가 기준에 부적합 함 등을 이유로 청구인에게 농업생산 기반시설 사용허가 신청 불가처분을 하였다. 다) 청구인이 신청한 농업기반시설 사용허가 신청서 내역은 다음과 같다. ○ 소재지 : ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 (지목: 도로) ○ 소유자 : 국유지 ○ 신청면적 : 2,354㎡ 중 663㎡ ○ 사용목적 : 농지 진출입로 설치 ○ 사용방법 : 개거식 및 복개식 설치 후 농지의 진출입로로 이용 - 콘크리트(표층:t=10cm) 3.1㎡ - 무개배수로(1,000×1,000×2,000) 80m - 유개배수로(1000×1000×2000) 24m - 맨홀 (1500×1500) 2EA, 날개벽(1식) 2EA 라) 청구인 소유 토지인 ○○읍 ○○리 ○○○번지는 인접한 ○○리 ○○○-○번지 토지를 통과하는 현황도로가 있다. 2) 「국유재산법」제30조제1항에 의하면 중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산은 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서 행정재산의 사용허가를 할 수 있고,「농어촌정비법」제23조에 의하면 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 사용허가를 받아야 하고, 제1항에 따른 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 시행령 제31조제1항에 의하면 한국농어촌공사를 제외한 농업생산기반시설관리자는 법 제23조제1항 본문에 따라 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 하기 위하여 사용허가를 받으려면 목적 외 사용의 사유 등이 포함된 농림축산식품부령으로 정하는 사용허가신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 자신 소유의 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지를 경작하기 위해서는 이 사건 토지에 대하여 농지 진출입로 설치를 위한 농로 개설이 필요함에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 살피건대, 이 사건 토지는 국유재산으로서 지목은 도로이나 현황은 구거로서 오랜기간 이전부터 자연발생적으로 형성되어 인근 농경지 및 임야의 배수로 기능을 하고 있고, 이 사건 토지에 종단 복개할 경우 농업기반시설인 구거 본래의 기능이 상실되어 자연재해로 인한 범람 등의 위험이 상존할 우려가 있으며, 한편 청구인 소유 위 토지는 인접한 ○○리 ○○○-○번지 토지를 통과하는 현황도로가 있어 청구인이 위 도로를 이용하여 농지이용행위를 하는데 지장이 없는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 적법하고 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.