농업생산기반시설 사용허가 취소처분 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인으로부터 2016. 11. 9. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○○번지 구거(이하 ‘이 사건 구거’라 한다)에 대하여 농업생산기반시설 사용허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 받은 자인데, 피청구인은 청구인이 이 사건 허가를 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받았다는 사유로 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에 의거 2019. 1. 3. 이 사건 허가 취소처분을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 평생 농사를 지어 왔는데, ○○시 ○○면 ○○리 ●●●번지 약 1,000평에 포도농사를 지었으나 길이 마땅치 않아 굳이 국유지 배수로로 통행하였다. 경운기가 다닐 수 없어 포도농사에 많은 불편을 겪고 있었는데, 2015년경 동네 이장과 주민들이 청구인의 사정을 딱하게 여겨 다른 주민의 피해가 없으면 배수로에 뚜껑을 덮고 다니도록 권유하여 공사비 약 18,000천원을 들여 수로에 있는 토사를 정리하고 뚜껑을 덮어 경운기 길을 내어 사용하고 있었다. 2016년 9월경 피청구인의 담당자가 현장에 나와 국유지를 무단 사용하면 위법이라 하기에 청구인은 2016. 11. 9. 이 사건 허가를 받았고, 매년 점·사용료를 내며 다른 주민들에게 지장을 주지 않고 잘 다녔다. 그런데 ●●에 거주하는 한 민원인이 민원을 내어 2018년 4월경 피청구인 담당자가 현장에서 뚜껑에 덮은 흙을 파내고 뚜껑 3개를 뚫어 물이 흘러가는 것이 잘 보일 수 있도록 주문하기에 청구인은 시킨 대로 뚜껑 3개를 뚫었다. 2) 그런데 갑자기 2018년 12월 초순경 피청구인이 이 사건 허가 취소 공문을 보내기에, 피청구인에게 부당함을 강력히 주장하고, 청문일자에 출석하여 강력히 이의를 제기하였다. 청문 주재자는 청구인이 이 사건 허가를 받은 이후 배수로에 뚜껑을 덮은 것이 위법이라 주장하기에, 뚜껑을 덮은 것은 이 사건 허가를 받기 전이고 그 상태에서 이 사건 허가를 받았으므로 앞뒤가 맞지 않다고 항의하였다. 청문 주재자 등은 이에 대해 별다른 주장 없이 청문을 끝냈고, 그 자리에 담당부서의 담당자 등 관계자들이 함께 참석하였다. 그러나 피청구인은 청구인의 의견을 전혀 반영하지 않고 2019. 1. 3. 농어촌정비법에 의거 청구인의 이 사건 허가를 취소하였다. 3) 청구인은 농어촌정비법 제23조 규정에 따라 이 사건 허가를 받은 후 어떠한 위법을 저지른 사실이 없고, 허가 조건을 성실히 준수하며 목적대로 이행하였는데도 피청구인이 이 사건 허가를 취소하고 진·출입을 막은 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다. 청구인이 이 사건 허가를 거짓이나 그 밖의 어떠한 부정한 방법으로 받은 사실이 없는데도 피청구인이 농어촌정비법 제116조를 적용하여 허가를 취소한 것은 명백히 하자가 있다. 피청구인은 청구인이 이 사건 허가의 조건 제11조 제2항을 위반하였다고 주장하지만, 청구인은 이 사건 허가를 받기 전부터 뚜껑이 덮여 있는 상태로 허가를 받았으며 그 이후 어떠한 시설물도 축조한 사실이 없다. 이 사건 허가지에 뚜껑을 덮은 것이 다른 주민에게 피해를 전혀 주지 않고, 피청구인의 담당자가 시키는 대로 뚜껑을 뚫은 것인데 이것이 법과 허가조건을 위배하였다고 하여 이 사건 허가를 취소한 것은 재량의 일탈·남용이다. 현재는 경운기 길이 있어 포도농사를 짓고 있으나 앞으로 허가가 취소되어 농사를 지을 수 없어 청구인에게 막대한 경제적, 정신적 피해가 있을 것이므로 이 사건 허가 취소처분은 위법하고 부당하다. 【보충서면】 4) 청구인이 이 사건 허가를 받기 전 농업생산기반시설 내 시설물을 설치해 진출입로의 목적으로 사용한 적은 있지만, 피청구인은 이 시설물을 인지하고 허가를 내어 준 것이다. 피청구인은 현지확인을 하고, 제반 서류를 종합 검토하여 허가처분을 하였으므로 청구인이 불법시설물을 고의·과실로 누락시켰다는 주장은 사실이 아니다. 또한 청구인이 이 사건 시설물을 설치한 후 현재까지 수년간 인접농지의 침수나 농업용수 활용에 곤란을 초래한 적이 전혀 없고, 뚜껑에 뚫은 구멍을 통해 배수기능이 정상적으로 작동함을 확인할 수 있다. 5) 참가인은 청구인이 영농을 전혀 하고 있지 않다고 주장하고 있으나 이에 대한 입증을 전혀 하지 못하고 있다. 청구인의 포도농사 현장 사진을 제출한다. 6) 용수로는 토사 등으로 막혀 있지 않고, 물이 흐르고 있다. 피청구인도 용수로가 암거를 통하여 흐르고 있는 것으로 확인하였다. 또한 구거에 양수기가 있어 참가인도 물을 사용할 수 있으며 참가인의 수목이 고사한 것은 관리의 문제이지 구거의 용수로 기능이 상실되었기 때문이 아니다. 참가인은 분묘가 무너졌다고 주장하지만, 구거와 접한 부분에 분묘는 존재하지 않으며 참가인도 이를 입증하지 못하고 있다. 토사가 무너져 내린 곳도 없을뿐더러, 비포장 농로길에 자갈이 쌓인 것을 단순히 오인한 것이다. 7) 참가인은 자신의 토지 가치를 높여 매매하기 위해 청구인의 포도밭을 깎아 평탄화 작업을 하거나 자신의 토지를 매입하라고 요구해 왔고, 청구인이 이를 받아들이지 않자 지속적으로 피청구인에게 민원을 제기하였다. 또한 마을 주민들의 탄원서를 제출할 당시 문서 전체를 보여주지 않고 서명을 받은 정황을 확인하였으므로 이에 관련된 녹취록을 제출한다. 8) 피청구인은 처분 당시에도 이 사건 구거 사용허가에 문제가 없었음을 인정하였고, 사용허가 이후에도 현장 확인 및 서류 검토 결과 문제가 없었다고 확인하였다. 사용허가를 받을 당시와 상황이 변한 것이 없는데 이제 와서 사용허가를 취소하겠다는 것은 납득하기 어렵다. 청구인은 고의로 거짓 기타 부정한 방법으로 사용허가를 받고자 하였던 것이 아니고, 피청구인이 현장 조사를 하여 검토를 마쳤기에 청구인이 일부 기재를 누락하였다 하더라도 피청구인을 기만하거나 사실을 은폐하려 했던 것이 아니다. 9) 이 사건 사용허가는 피청구인이 현장 확인 및 서류 검토를 한 후 뚜껑이 불법시설물이니 원상복구 되어야 할 사항이라는 언동 없이 내어 준 것으로서, 이제 와서 허가 당시부터 있었던 뚜껑이 불법시설물이라는 사유로 허가를 취소한다면 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이다. 또한 수익적 행정행위의 취소는 매우 신중해야 하는 것인데, 피청구인은 민원이 제기된다는 이유로 이 사건 처분을 하며 청구인의 포도농사의 규모, 이 사건 구거 진입로의 용도, 그로 인한 손해 등을 고려하지 않았으므로 이 사건 처분에는 재량의 일탈·남용이 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2013년경 △△△지구 농업생산기반시설인 이 사건 구거에 무단으로 불법시설물을 설치하여 도로를 무단 개설하였다. 2016년 청구인은 무단 점유 시설물에 대해 명시하지 않고 단순 포장이라 신청하여 이 사건 허가를 받았으나, 인접 경작지 침수, 농업용수 사용 곤란 등의 민원이 지속적으로 발생하고 있다. 또한 이 사건 구거에 대한 불법사항을 명기하지 않고 이 사건 허가를 받은 것은 농업생산기반시설의 원래 목적에 대한 지장을 초래하므로 피청구인은 농어촌정비법 제116조 제1항, 제128조에 의거 사용허가 취소 통보 및 원상복구 명령 조치를 한 것이다. 2) 국유재산법 제7조 규정에 의하면, 국유재산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 않고는 국유재산을 사용·수익할 수 없다. 그러나 청구인은 농어촌정비법 제23조 규정에 따른 사용허가를 득하기 전에 농업생산기반시설인 이 사건 구거에 무단으로 불법 시설물을 설치하였다. 청구인은 사업계획서, 계획평면서에 시설물을 무단으로 설치한다는 기재 없이 이 사건 허가를 신청하였고, 이에 따라 농업생산기반시설 내 기설U형관의 5~60m 복개에 따른 주변 우수 침입, 농업용수 활용 등에 대해 충분히 검토가 이루어지지 않고 사용허가가 처리되었다. 청구인은 이 사건 허가 신청서 상 설치시설물을 콘크리트포장 T=20㎝, A=129㎡이라고 신청함으로써 불법 시설물 부분을 고의·과실로 누락시켜 거짓이나 부정한 방법으로 사용허가를 득한 것이다. 결과적으로 농업생산기반시설의 원래 목적에 지장을 주고 있으므로 청구인이 거짓으로 이 사건 허가를 신청하였다고 판단되어 농어촌정비법 제116조 규정에 따라 허가를 취소하였다. 청구인이 설치한 시설물로 인해 관로가 막히는 등 배수기능이 정상적으로 작동하지 않을 경우 인접 농지 침수 피해가 우려되고, 인접지에서 농업용수를 활용할 수 없게 되는 등 농업생산기반시설의 유지 및 관리가 어려워지고 농업생산기반시설의 당초 목적 활용에 지장이 생긴다. 이 사건 구거에 불법으로 설치한 시설물의 종류나 구조 등이 불확실하여 통수 능력 검증이 불가능하므로 원상회복이 필요하다. 3) 향후 농업기반시설 내 불법시설물을 무단으로 설치하여 사용허가를 받는 등 비슷한 사례가 발생할 경우 공익을 현저히 저해할 우려가 있으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 다. 참가인 주장 1) 참가인은 이 사건 구거에 연접한 ○○시 ○○면 ○○리 □□□-1 임야 3,211㎡의 소유자이다. 참가인은 2000년경까지 청구인과 ○○시 ○○면 ○○리 □□□ 지상 토지를 공유하였고, 이후 2000. 6. 16. 공유물분할을 원인으로 하여 □□□-1 임야에 대한 소유권이전등기를 경료하였다. 2) 청구인은 2016년경 피청구인으로부터 국유지인 이 사건 구거에 대한 이 사건 허가를 받은 후, 마을 주민들의 반대에도 불구하고 무단으로 구거 주변을 평탄화하고 콘크리트 포장하여 도로로 이용하였다. 청구인의 이런 행위로 인해 참가인은 국유지 용수로를 이용할 수 없게 되어 참가인 소유 토지 지상의 수목이 고사하고 토사가 흘러내리는 등의 피해를 입었다. 3) 피청구인의 담당공무원은 현장 확인 후 용수로가 암거를 통해 흐르고 있으므로 청구인이 만든 도로 배수구에 호스를 연결하여 용수할 수 있을 것이라 하였지만, 대략 70m 길이의 용수로 내에는 전체적으로 30~40㎝ 높이의 토사가 쌓여 있어 용수로로서의 기능을 상실한 상태이다. 만일 청구인의 이 사건 심판청구가 인용된다면 참가인은 현재와 같이 소유지 수목이 고사하는 등의 피해를 계속 입을 것이다. 청구인의 이 사건 구거 주변 평탄화로 참가인 소유지의 토사가 흘러내리자 청구인은 임시방편으로 부직포를 덮고 옹벽을 세웠다. 그러나 토사와 부석은 계속 유실되었고, 참가인 토지에 있던 분묘도 무너졌다. 또한 신청인 소유지인 ○○리 □□□-1 임야와 같은 리 ■■■■-3 답 사이에 이 사건 구거가 있었는데, 이를 메웠으므로 높은 지대에 있는 청구인 토지 임야의 우수가 낮은 지대에 있는 ■■■■-3 답으로 유입될 수 있어 참가인에게 손해배상책임이 발생할 위험이 있다. 청구인 소유 ○○리 □□□ 임야와 같은 리 □□□-3 임야는 공유물 분할로 인한 맹지여서, 공로인 같은 리 ◎◎◎◎ 도로로 출입하기 위해서는 참가인과 통행 협의를 하였어야 하지만 청구인은 협의 없이 무단으로 참가인 소유 토지 지상과 공로를 잇는 폭 3m 정도의 도로를 개설해 수년간 진출입로로 이용하였다. 이에 대해 참가인이 항의하자 청구인은 개설한 도로를 폐쇄하고 이 사건 구거에 사용허가를 받아 청구인만을 위한 사로로 이용해 왔다. 또한 청구인은 2017년경 이◎◎에게 ○○리 □□□, □□□-2 임야를 5억 원에 매각하였는데 판례에 따르면 무상주위통행권에 관한 민법 제220조의 규정은 맹지의 특정승계인에게는 적용되지 않는바 이◎◎는 참가인과 통행에 관한 협의를 하여야 하지만 청구인이 이 사건 사용허가를 악용해 사로를 개설함으로써 참가인은 통행협의권을 침해당하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농어촌정비법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(管井: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(溜池: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(堤防: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다. 제23조(농업생산기반시설의 사용허가) ① 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 사용허가를 받아야 한다. 다만, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지ㆍ관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 제1항에 따른 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다. ⑤ 사용허가에 관한 절차ㆍ기간 및 범위, 사용료 징수 범위와 징수된 사용료의 사용 범위, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제116조(허가 취소 등) ① 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관과 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 농어촌정비사업의 시행자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 이 법에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 지정을 취소하거나 공사의 중지, 물건의 개축ㆍ변경ㆍ이전ㆍ제거ㆍ원상회복의 조치를 명하거나 그 밖에 필요한 처분을 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우에는 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 지정을 취소하여야 한다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 지정을 받은 경우 나. 제23조제1항ㆍ제111조제1항에 따른 허가 제128조(불법시설물의 철거) ① 농업생산기반시설관리자는 직접 또는 지방자치단체의 장에게 요청하여 농업생산기반시설을 정당한 사유 없이 점유하거나 설치한 시설물에 대하여 원상회복을 명령할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ●●●번지 임야의 소유자로, 근처에 있는 이 사건 구거에 대하여 피청구인으로부터 2016. 11. 9. 농업생산기반시설 사용허가(구 목적외사용승인)를 받은 자이다. 청구인이 받은 이 사건 허가의 승인내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027351"></img> 나) 청구인이 받은 가)항의 이 사건 허가의 승인조건 제11조의 내용은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027353"></img> 다) 피청구인은 청구인에 대하여 2018. 12. 21. 청문을 실시한 후, 청구인이 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 허가를 받았다는 사유로 2019. 1. 3. 청구인에 대하여 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호에 따른 농업생산기반시설 사용허가 취소, 같은 법 제128조 규정에 의한 원상복구명령을 하였다. 라) 참가인은 이 사건 구거에 인접한 ○○리 □□□-1 임야의 소유자로, 청구인이 이 사건 구거에 콘크리트 타설과 토사매립을 하여 참가인 소유지의 수목이 고사하고 토사가 흘러내리는 등 피해를 보았다고 주장하는 자이다. 2) 농어촌정비법 제2조 제6호에 의하면 농업생산기반시설이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보, 용수로, 배수로, 유지, 도로, 방조제, 제방 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다. 같은 법 제23조 제1항에 따르면 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 사용허가를 받아야 하고, 같은 법 같은 조 제2항에 의하면 제1항에 따른 사용허가는 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 한다. 같은 법 제116조 제1항 제1호 나.목에 따르면 제23조 제1항에 따른 농업생산기반시설 사용허가를 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 받은 자에 대하여 허가권자는 이 법에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 지정을 취소하여야 한다. 같은 법 제128조 제1항에 의하면 농업생산기반시설관리자는 직접 또는 지방자치단체의 장에게 요청하여 농업생산기반시설을 정당한 사유 없이 점유하거나 설치한 시설물에 대하여 원상회복을 명령할 수 있다. 3) 농어촌정비법 제116조 제1항 제1호 나목에서 ‘거짓 그 밖의 부정한 방법으로 제23조 제1항에 따른 허가를 받은 경우’란 일반적으로 허가를 받을 자격 없는 자가 허가받을 자격을 가장하거나 허가받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 농업생산기반시설 사용허가에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위로 허가를 받는 것을 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조). 청구인은 이 사건 허가 신청 당시 현상 그대로를 허가 신청한 것이라고 하나 청구인이 자인하는 바와 같이 청구인은 이 사건 허가 전 농업생산기반시설물인 이 사건 구거 상에 뚜껑을 덮어 경운기 길을 내어 사용하고 있었던 바, 이는 농업생산기반시설물 내에 무단으로 불법시설물을 설치한 것인 점, 이 사건 허가를 신청할 때 위와 같은 불법 시설물을 포함하여 신청하였다면 이 사건 허가를 당연히 받을 수 있었을 것이라고는 볼 수 없는 점, 청구인은 이 사건 허가 신청 당시 위와 같은 불법시설물에 대한 부분을 생략한 채 단순히 콘크리트 포장을 하는 것이라 기재하여 신청함으로써 피청구인이 농업생산기반시설 내 기설 U형관의 복개에 따른 주변 우수 침입, 농업용수 활용 등에 대한 충분한 검토를 하지 못한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면, 이 사건 허가는 「농어촌정비법」제116조 제1항 제1호 나목 규정 상의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 득한 허가라고 판단되므로, 피청구인이 같은 법 제116조 제1항 단서 및 제128조 제1항에 따라 한 이 사건 처분이 관계법령에 위배되는 위법한 처분이라고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.