농업생산기반시설 용도폐지 의무이행청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 1983년 이전부터 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지(유지 1,577㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 소재한 ○○저수지를 「농촌근대화촉진법」에 따라 농지개량시설로 등록 및 관리하여 오다가 1995년 「농어촌정비법」이 시행됨에 따라 농업생산기반시설로 명칭을 변경하여 농업생산기반등록부를 재작성하여 관리하고 있다. 나. 청구외 김ㅇㅇ외 16명이 피청구인을 상대로 제기한 ‘토지인도소송’에서 승소하여 이 사건 토지에 대한 소유권을 취득하고 1991. 9. 12. 소유권이전 등기를 경료하였고, 이 사건 토지 중 청구외 이ㅇㅇ의 지분(384분의 24)이 강제경매 개시되어 2008. 11. 25. 강제경매로 청구인에게 매각되어 2008. 12. 4. 소유권이전 등기가 경료되었다. 다. 청구인은 이 사건 ○○저수지가 「농어촌정비법」에 따라 농업생산기반시설로 등재는 되었으나, 그 용도를 상실한 폐저수지이므로 피청구인은 「농어촌정비법」제24조 제1항 제2호에 따라 농업생산기반시설로서의 용도를 폐지하여야 한다고 주장하며 2013. 1. 3. 의무이행심판을 제기하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 1983년경 이 사건 ○○저수지를 「농촌근대화촉진법」에 따라 농지개량시설로 등록한 사실이 있는지는 모르겠지만, 2007년 「농어촌정비법」에 의해 등록된 등록부의 시설부지 면적은 12,665㎡로 ○○저수지 축조 당시에 편입된 면적과 동일하게 기재되어 있으나, 2005년도에 피청구인이 이 사건 ○○저수지에 설치한 ‘야생 동·식물 보호를 위한 게시판’에 기재한 1983년경의 농지개량 시설부지 면적은 14,993㎡로 서로 상이하므로 2007년도에 기존 등록부를 재작성하였다는 주장은 이해가 되지 않는다. 또한, 동쪽에 소재한 사유지 일부가 2005년도 이전에 이 사건 ○○저수지에 포함되어 현재와 같은 저수지의 형태를 갖추게 되었음을 누구보다도 잘 알고 있는 청구인이 「농어촌정비법」이 시행 된지 10년 후에 갑자기 시설부지에 대한 지적등본, 등기부등본, 토지대장 등의 첨부행위 없이 사실과 다른 지구평면도를 첨부하고 면적을 기재하였다면 과연 정상적인 등록행위가 있었는지도 의심된다. 위와 같이 피청구인은 이 사건 ○○저수지를 농업기반시설로 관리할 의사가 전혀 없고, 향후 목적 외 시설로 사용하기 위한 보전관리 비용을 확보하는 수단으로 위장 등록행위를 한 것이 분명하다. 2) 피청구인은 “이 사건 ○○저수지 하단부가 1982년 조성된 경지정리지구 ○○신도시 개발에서도 우량농지로서 편입에서 제외되었다.”라고 주장하지만 우량농지 중 일부는 이미 오래전에 농지로 전용되어 음식점 등으로 이용되고 있으므로 현재까지 우량농지에 대한 농지전용이 없었다는 주장은 사실이 아니다. 또한, 우량농지 중 새마을로 건너편에 소재한 농지들은 토지대장상 농지로 되어있으나 이 사건 ○○저수지로부터 농업용수를 공급받을 수 있는 상태에서 약 1.5~2m 정도 높아짐으로 인해 이 사건 ○○저수지로부터 농업용수를 받을 수 있는 상태의 농지는 전혀 없다. 따라서 이 사건 ○○저수지는 저장한 농업용수를 공급할 방법도 없고 농업용수를 원하는 농민도 없으므로 이 사건 ○○저수지는 사실상 폐저수지로 「농어촌정비법」제24조제1항제2호 규정에 따라 폐지되어야 한다. 3) 농업용 저수지를 조성함에 있어 그 하상 및 제방에 편입되는 토지에 대하여 소유자의 동의 또는 매수청구는 당연한 절차에 해당하나, 이 사건 ○○저수지와 같은 경우에는 편입토지에 대한 복구가 이루어지기 이전에 축조 및 등록행위를 한 것이므로 소송 등을 통하여 이 사건 토지들의 소유자가 확정된 후에도 편입토지에 대하여 피청구인이 매수청구나 사용동의를 구하지 아니 하였다면 그 시점부터 이 사건 ○○저수지는 불법저수지에 해당되고, 피청구인이 토지소유자의 동의 없이 농업생산기반시설로 등록하였다면 이 또한 불법행위에 해당한다. 「농어촌정비법」에서 규정하는 농업생산기반시설은 정당한 절차에 의해 조성된 시설로서 피청구인이 불법 조성한 이 사건 ○○저수지와는 다르다. 다만, 불법이지만 농업용 저수지로 조성되었으므로 우량농지의 유무와 저수지의 기능에 따라 그 폐지가 결정될 뿐이고, 피청구인은 이 사건 ○○저수지를 폐지함에 있어 폐지사유만 확인되면 법에 따라 폐지하면 될 것임에도 불법 조성된 이 사건 ○○저수지의 토지 소유자들에게 또 다른 피해를 줄 목적으로 “폐지결정 시 주변환경과 제반여건 및 공익적 가치 등을 면밀히 검토해야 한다.”라고 하는 것은 근거도 없는 주관적인 사고로 주제넘는 주장에 해당한다. 4) 피청구인은 20여 년 전부터 농업용 저수지로 사용된 사실이 없는 사실상의 폐저수지를 토지소유자들에게 돌려주지 않으려고 2005년 제방에 산책로를 조성하여 벤치 등을 설치하고 주변에는 쉼터 등을 설치하여 공원화사업을 진행 중이며, 위 사업을 계속 추진하기 위하여 공원으로 결정될 때까지 보전관리 비용을 확보할 목적으로 이 사건 ○○저수지를 「농어촌정비법」상의 농업생산기반시설로 2007. 5.경 위장등록하여 토지소유자들의 소유권 행사를 제한하고, 위 사업의 사업설명회를 2008년도에 개최한 바는 있으나 토지소유자들의 심한 반발로 무산된 사실이 있다. 그 후 토지소유자들은 ‘토지인도 및 부당이득금반환청구’에 대한 민사소송을 제기하여 ‘부당이득금반환’에 대한 부분은 승소하였으나 ‘토지인도’ 부분은 이 사건 ○○저수지가 농업생산기반시설로 등재되어 있다는 이유로 취하되어 결과적으로 이 사건 ○○저수지에 대한 피청구인의 농업생산기반시설 등록행위가 토지소유자의 소유권 행사를 방해하고 있어 이 사건 심판청구를 하게 되었다. 5) 따라서 이 사건 ○○저수지는 「농어촌정비법」에 따라 농업생산기반시설로 등재는 되었으나, 위와 같이 사실상 폐저수지로 「농어촌정비법」제24조제1항제2호에서 규정한 폐지사유에 해당하므로 피청구인은 농업생산기반시설로서의 용도를 폐지하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 주장과 같이 이 사건 ○○저수지는 2007. 7. 11. 농업생산기반시설로 처음 등록된 것이 아니라 1983년 이전부터 「농촌근대화촉진법」(1970년 제정)에 따라 농지개량시설로 등록되어 관리되었으며, 1995년 「농어촌정비법」이 시행됨에 따라 농업생산기반시설(명칭 변경)로 등록되어 피청구인이 관리하여 온 저수지로 2007년도의 농업생산기반등록부는 기존 등록부를 재작성한 것이다. 2) 청구인은 2000년도에 이르러 이익을 얻고 있는 농경지 모두가 다른 목적으로 전용되어 「농어촌정비법」제24조 제1항 제1호에서 규정한 폐지사유에 해당되므로 피청구인이 당연히 폐지하여야 한다고 주장하나, 농지의 전용은 농지를 농작물과의 경작, 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량외의 목적으로 사용하는 행위로써 이 사건 ○○저수지 하단부는 1982년 조성된 경지정리지구로 ○○신도시 개발에서도 우량농지로서 편입에서 제외되었고, 현재까지 어떠한 농지전용 행위도 허가된 적이 없으며, 단지 농작물 재배에서 밭작물 및 시설채소 등으로 재배작목을 단순 전환한 것으로 청구인이 주장하는 바와 같이 「농어촌정비법」에서 정하고 있는 폐지사유에 해당한다고 볼 수 없다. 3) 또한, 청구인의 주장처럼 일부 폐지사유의 발생 및 농업생산기반시설로서의 기능이 감소하였다 하여도 관리자인 피청구인은 직접적 이익 당사자의 청구에 전적으로 의존하여 당연히 폐지하는 것이 아니라, 폐지사유, 주변환경과 제반여건 및 공익적 가치 등을 면밀히 검토하여 폐지여부를 결정하여야 한다. 4) 이 사건 ○○저수지의 축조시기는 양자간에 다툼이 있을 수 있으나(청구인 19○○년, 피청구인 19○○년 이전), 청구인의 주장을 인정한다 하여도 50년 이상 농업용 수리시설로 계속하여 이용하여 온 저수지를 소송 등에 의하여 소유권이 확정되었다 하여 원인 없이 조성된 불법 저수지라고 주장하는 것은 인정할 수 없으며, 농업용수를 20여 년 간 공급한 사실이 없다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, 농업인의 필요에 의하여 농업용수를 수문 개방 및 수로를 통해 공급한 것으로, 단지 수혜자를 특정할 수 없을 뿐이다. 5) 청구인은 피청구인이 벤치, 산책로 등을 설치하여 「농어촌정비법」제18조제3항제1호를 위반하고 주변 영리업소의 제방 손괴행위 등을 묵인하여 농업생산기반시설 관리를 포기하였다고 주장하나, 청구인이 주장하는 규정은 구조상 주요부분을 손괴하여 그 본래의 목적 또는 사용에 지장을 주는 행위로 피청구인이 설치한 벤치 등은 본래의 목적 및 사용을 훼손하지 않는 범위 내에서 최소한의 시민 편의시설을 제공한 것이고, 주변 업소의 제방 손괴 등 행위는 적발된 사항이 없으며, 이는 시설물의 안전을 위하여도 적발될 경우 즉시 관련법에 따라 조치하여야 할 피청구인의 의무로 묵인하고 있다는 주장은 터무니없는 주장이다. 6) 농업생산시설 등록 및 공원화사업 추진으로 토지 소유자의 소유권 행사를 고의적으로 방해하고 있다는 주장은 억측이며, 위와 같이 청구인이 소유하기 전부터 계속하여 저수지로 사용되어 왔고 청구인도 이를 충분히 인지하고 있었다고 봐야 한다. 또한, 공원화사업은 농업생산기반시설과 별개의 추진사항으로 시민들의 요구에 따라 시민들을 위한 생태공원화 사업을 위한 용역을 2005년부터 추진한바 있으며, 현재는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 공원시설로 도시계획시설결정을 검토하고 있으나 구체적인 계획은 결정된바 없다. 따라서 위와 같이 청구인의 주장은 이유가 없으니 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【농어촌정비법】 제1조(목적) 이 법은 농업생산기반, 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양자원 및 한계농지 등을 종합적·체계적으로 정비·개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이고 농어촌 생활환경 개선을 촉진함으로써 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제16조(국가 등이 시행한 농업생산기반시설의 관리와 이관) ① 농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업이 끝나면 그 사업으로 설치된 농업생산기반시설을 관리한다. ② 농림축산식품부장관은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업생산기반시설을 한국농어촌공사가 인수하여 관리하도록 결정할 수 있다. 이 경우 농림축산식품부장관은 미리 한국농어촌공사의 의견을 들어야 한다. <개정 2013.3.23> 1. 국가가 시행한 농업생산기반 정비사업으로 설치된 농업생산기반시설 2. 지방자치단체나 토지 소유자가 관리하는 농업생산기반시설 중 그 지방자치단체 또는 토지 소유자가 농림축산식품부장관에게 한국농어촌공사가 인수하여 관리하게 하여 줄 것을 요청하는 농업생산기반시설 ③ 제2항에 따라 농업생산기반시설을 인수한 한국농어촌공사는 그 농업생산기반시설에 관하여 발생한 국가·지방자치단체 또는 토지 소유자의 권리·의무를 포괄적으로 승계한다. ④ 농림축산식품부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 제1항에도 불구하고 농업생산기반 정비사업으로 설치되는 농업생산기반시설을 한국농어촌공사가 인수하여 관리하도록 미리 결정할 수 있다. 이 경우 농림축산식품부장관은 결정에 앞서 한국농어촌공사의 의견을 들어야 하고, 한국농어촌공사는 그 농업생산기반시설을 설치하기 위하여 국가·지방자치단체 또는 토지 소유자가 매수한 용지를 미리 한국농어촌공사의 소유로 등기할 수 있다. <개정 2013.3.23> 1. 국가가 농업생산기반 정비사업을 시행할 때 2. 지방자치단체나 토지 소유자가 농업생산기반 정비사업을 시행하는 경우로서 그 지방자치단체나 토지 소유자가 요청할 때 ⑤ 제4항의 결정에 따라 농업생산기반시설을 인수한 한국농어촌공사의 권리·의무 승계에 관하여는 제3항을 준용한다. 제17조(농업생산기반시설의 등록) 제16조에 따라 농업생산기반시설을 관리하는 자(이하 "농업생산기반시설관리자"라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그가 관리하는 농업생산기반시설을 다음 각 호의 구분에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. <개정 2012.2.17> 1. 시·도지사: 다음 각 목의 농업생산기반시설 가. 농업생산기반시설 중 저수지, 양수장, 배수장, 방조제 및 제방 나. 2개 이상의 시, 군, 광역시 자치구에 걸쳐 있는 농업생산기반시설 2. 시장·군수·구청장: 제1호의 농업생산기반시설을 제외한 농업생산기반시설 제24조(농업생산기반시설의 폐지) ① 농업생산기반시설관리자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 시·도지사 또는 시장·군수·구청장의 승인을 받아 제17조에 따라 등록된 농업생산기반시설의 전부 또는 일부를 폐지할 수 있다. <개정 2012.2.17> 1. 폐지하려는 농업생산기반시설에서 이익을 얻고 있는 농경지 등이 다른 목적으로 전용(轉用)된 경우 2. 폐지하려는 농업생산기반시설을 대체할 시설이 완비된 경우 3. 천재지변이나 그 밖의 불가항력의 사유로 시설이 손괴(損壞)되어 농업생산기반시설 보수의 경제성이 없을 경우 ② 제1항에 따라 폐지하는 농업생산기반시설의 매각 대금은 제14조제3항의 예에 따라 사용하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 민원회신서, 정보공개청구서, 농업생산기반시설 등록부 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 1983년 이전부터 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지(유지 1,577㎡)에 소재한 ○○저수지를 「농촌근대화촉진법」에 따라 농지개량시설로 등록 및 관리하여 오다가 1995년 「농어촌정비법」이 시행됨에 따라 농업생산기반시설로 명칭을 변경 하여 농업생산기반등록부를 재작성하여 관리하고 있다. 나) 청구외 김ㅇㅇ외 16명이 피청구인을 상대로 제기한 ‘토지인도소송’에서 승소하여 이 사건 토지에 대한 소유권을 취득하고 1991. 9. 12. 소유권이전 등기를 경료하였고, 이 사건 토지 중 청구외 이ㅇㅇ의 지분(384분의 24)이 강제경매 개시되어 2008. 11. 25. 강제경매로 청구인에게 매각되어 2008. 12. 4. 소유권이전 등기가 경료되었다. 다) 청구인은 이 사건 ○○저수지가 「농어촌정비법」에 따라 농업생산기반시설로 등재는 되었으나, 그 용도를 상실한 폐저수지이므로 피청구인은 「농어촌정비법」제24조제1항제2호에 따라 농업생산기반시설로서의 용도를 폐지하여야 한다고 주장하며 2013. 1. 3. 의무이행심판을 제기하였다. 2) 「행정심판법」 제5조, 제13조에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이고, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 ○○저수지가 그 용도를 상실하였으므로 피청구인은 「농어촌정비법」제24조 제1항 제2호에 따라 농업생산기반시설로서의 용도를 폐지하여야 한다고 주장한다. 「행정심판법」 제5조제3호, 제13조제3호에 따르면 의무이행심판은 처분의 신청을 한 자로서 법률상 이익이 있는 자만이 제기할 수 있다 할 것인데, 즉, 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송이나 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이어야 하는 것이다. 행정청의 거부 또는 부작위가 여기에 해당한다 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 하는바( 대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결 참조), 살피건대, 청구이 이 사건 토지의 소유자이기는 하나, 이 사건 ○○저수지는 청구인이 이 사건 토지를 경매로 취득하기 이전인 1983년경 「농촌근대화촉진법」에 따라 농지개량시설로 등록되어 관리되다가 1995년경 「농어촌정비법」이 제정되어 농업생산기반시설로 명칭이 변경되어 피청구인 관리하여 온 점, 「농어촌정비법」제16 제1항에서 “농업생산기반 정비사업 시행자는 농업생산기반 정비사업이 끝나면 그 사업으로 설치된 농업생산기반시설을 관리한다.”라고 규정하고 있어 이 사건 농업생산기반시설관리자는 피청구인이라는 점, 같은 법 제24조에서 농업생산기반시설관리자는 제17조에 따라 등록된 농업생산기반시설의 전부 도는 일부를 폐지할 수 있다라고 규정하고 있어 그 시설의 용도를 폐지할 수 있는 권한도 피청구인에게 있다는 점 등을 고려할 때,「농어촌정비법」규정이나 조리상 어디에도 청구인에게 이 사건 농업생산기반시설의 용도폐지를 신청할 권리를 인정하고 있다는 근거가 보이지 않으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.