농업진흥지역고시처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 농업진흥지역의 효율적 보존ㆍ관리를 위하여 2000. 5. 12. 청구인의 토지인 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 1051번지 답 등 4필지 2,299㎡를 포함한 주변일대 토지에 대하여 기존 축척 1/25,000로 작성된 지정도면을 축척 1/5,000인 ‘지번도’로 재정비하여 청구인의 위 토지를 농업진흥지역으로 고시(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 숙박시설과 단독주택을 건설하여 숙박업을 영위하기 위하여 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 1051번지 등에 소재한 토지(980평)를 1997. 6. 18. 147만원에 매수하여 1998. 8. 10. 소유권이전등기를 경료하였는데, 청구인은 토지를 매수하기 전에 토지이용계획확인서를 발부받아 위 토지들이 준농림지역이고 농업진흥지역 바깥에 소재하고 있음을 확인하였다. 나. 청구인은 1051의2 토지에 숙박시설을 건축하기 위하여 1997. 9. 5. ○○군수에게 농지전용허가신청을 하였고, ○○군수가 동 토지는 준농림지역으로서 농업진흥지역밖에 소재한 토지로서 농지전용허가가 가능한 진입로를 먼저 확보한 후 재신청하도록 권유하여 청구인이 1997. 9. 23. 신청을 취하하였다. 다. 그후 청구인은 진입로를 확보하기 위하여 1051, 1051-4 및 1036-6 등 3필지에 대하여 농지전용허가를 신청하여 1997. 10. 15. ○○군수로부터 진입로설치 및 창고시설을 위한 농지전용허가를 받았다. 라. 1997. 9. 11. 국토이용관리법시행령의 개정으로 준농림지역안에서의 행위제한에 관한 사항이 시ㆍ군ㆍ구의 조례에 위임되어, 2000. 1. 19. ‘준농림지역내숙박업및식품접객업설치조례’가 제정됨에 따라 도로경계로부터 100m이내 거리에 있는 준농림지역은 숙박업행위가 금지되었으나, 2000. 7. 28. 그 경계거리가 50m이내로 개정되어 청구인의 토지는 도로경계로부터 50m이상 떨어져 있어 숙박시설의 설치가 가능한 것으로 보고 청구인은 2000. 11. 13. 숙박시설 건축을 위한 농지전용허가를 신청하였으며, ○○군수는 2000. 11. 21. 청구인의 토지가 ‘농림지역, 농업진흥지역내 토지’로서 농지법령에 의한 행위제한대상에 해당된다는 이유로 농지전용불허가처분을 하였다. 마. 청구인이 나중에 확인한 바에 의하면, ○○군수는 이 건 토지에 대하여 민원인들에게 ‘준농림지역, 농업진흥지역밖의 토지’로 국토이용계획확인서 등 민원서류를 발급해왔는데, 피청구인이 2000. 5. 12. 이 건 토지들을 ‘농업진흥지역내의 토지’라고 고시하자, ○○군수가 이 건 토지들은 상세도 및 현지여건상 농업진흥지역밖의 토지로 판단된다는 사유로 피청구인에게 농업진흥지역밖의 토지로 정정하여 줄 것을 건의하였고 피청구인은 정정을 불허하였다. 바. 이 건 토지들은 경지정리가 안된 토지로서 지형도 및 현지여건으로 보더라도 도로 또는 수로에 의하여 1981년 경지정리된 인근지역과 뚜렷이 경계를 이루어 고저차가 뚜렷함은 물론 이미 농지전용허가(형질변경)로 3～4m 높이의 석축옹벽을 시설하여 건출물이 축조되어 있는 등 우량농지보존을 목적으로 하는 농업진흥지역 지정목적과 상치되고, 2000. 5. 12. 농업진흥지역고시의 목적은 당초 축척 1/25,000의 지정고시도면을 축척 1/5,000의 상세도로 현실에 맞게 작성ㆍ정비하는 것인데 상세도면작성 및 검색소홀로 인해 잘못 고시된 것이므로 이 건 토지들을 현실에 맞게 농업진흥지역밖으로 수정시켜 주는 것이 타당하다. 사. 따라서, 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈한 위법행위이고, 농업진흥지역편입여부는 토지소유자에게 중대한 이해관계가 있으므로 주민설명회 등을 통하여 최대한 의견을 수렴하여야 함에도 피청구인은 이러한 설명회를 개최하지 않아 위법하고, 또한, 청구인은 ○○군수로부터 발급받은 토지이용계획확인서 등 민원서류에 의하여 이 건 토지들을 준농림지역, 농업진흥지역밖의 토지라고 신뢰하였는데 피청구인의 이 건 처분은 청구인의 신뢰를 위반한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 이 건 토지는, 구 농어촌진흥공사와 해당 시ㆍ군에서 현장조사한 내용을 토대로 작성된 지정구상도면을 인계받아 도면을 포함한 지정계획서를 작성한 후 주민동의와 농어촌발전심의회의 심의를 거쳐 농림부장관의 승인을 거쳐 1992. 12. 24. 농업진흥지역으로 지정ㆍ고시된 지역으로서 현재까지 변동이 없는 지역이다. 나. 이 건 토지가 소재한 지역은 주변지역이 대부분 경지정리가 된 경작지이며 경지정리가 안된 토지도 일부분 있으나 그 규모가 작고 주변경작지와 함께 집단화된 곳으로서 농림부지침의 지정기준에 적합하여 연접한 지방도를 기준으로 하여 구획선이 획정되었고, 1992. 9. 21. ○○군수가 제출한 지정도면상 농업진흥지역의 구획선은 지방도를 기준으로 작성되었으며, 이 건 토지는 지정선인 지방도로부터 25m 안쪽 경작지내에 소재해 있는 바, 1992. 12. 24. 피청구인이 최초 지정고시한 지정도면 원도와 ○○군수가 관리하고 있는 사본 도면에는 이 건 토지가 모두 농업진흥지역으로 되어 있고 2000. 5. 12. 고시한 도면과도 일치한다. 다. 피청구인의 이 건 처분은 농업진흥지역을 보다 효율적으로 관리하기 위하여 기존 축척 1/25,000 도면을 축척 1/5,000 지번도에 이기한 것으로서 이 건 토지를 농업진흥지역으로 신규 또는 정정 편입한 곳이 아니므로 주민설명이나 행정예고를 할 대상에 해당되지 않는다. 라. ○○군에서 관리하는 당초 농업진흥지역 고시도면과 1995. 9. 14.고시된 국토이용계획도면에는 이 건 토지가 농업진흥지역으로 되어 있고, 다만, ○○군에서 국토이용계획확인서 발급용으로 활용하는 축척 1/5,000 지번도(비닐포장이 되어 있음)위의 비닐포장지에 1051번지 주변토지가 ‘준농’으로 표기되어 있으나, 이는 임의로 용도지역을 표기한 것에 불과하고 변경사유와 근거 및 공무원의 날인 등 하등의 공식적인 수정흔적이 없으며 지정권자인 피청구인으로부터 대조확인 및 관인날인 등 검인을 받은 바가 없어 이를 공부로 인정할 수 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 및 제18조제3항ㆍ제6항 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 농업진흥지역고시문(1992. 12. 24. 경상남도고시 제1992-464호), 농업진흥지역고시공문, 경남공보 게재의뢰공문, 농업진흥지역고시문(2000. 5. 12. 경상남도고시 제2000-89호), 농업진흥지역고시도면 등 각 사본의 기재에 의하면, 피청구인은 1992. 12. 24. 1/25,000의 지정도면(원도)을 작성하여 청구인의 토지를 포함한 관내일대 토지를 농업진흥지역으로 지정ㆍ고시한 사실, 피청구인은 2000. 5. 12. 농업진흥지역을 효율적으로 보전ㆍ관리하기 위하여 새로 제작된 도면에 의거하여 농업진흥지역 지정선(지방도 1002호선)안의 토지조서를 재작성하여 경상남도고시 제2000-89호로 농업진흥지역으로 고시하고 관계도면 및 토지조서를 도ㆍ시ㆍ군청 및 토지소재지 읍ㆍ면사무소에 비치하여 토지소유자 및 이해관계인에게 20일이상 보이도록 하였으며, 축척 1/5,000 지번도인 농업진흥지역고시도면에 의하면 청구인의 이 건 토지는 농업진흥지역의 지정선인 지방도(1002호선)를 기준으로 볼 때 농업진흥지역에 위치하고 있는 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 바, 피청구인의 이 건 처분은 피청구인이 당초 1992. 12. 24. 축척 1/25,000의 지정도면을 작성하여 농업진흥지역으로 지정ㆍ고시한 사항을 농업진흥지역을 효율적으로 관리하기 위하여 2000. 5. 12. 축척 1/5,000의 지정도면(지번도)으로 상세하게 재작성하여 다시 농업진흥지역지정사항을 고시한 것으로서 동 고시로 인하여 청구인의 법률상 지위에 어떤 변동이 초래된다고 볼 수 없으므로 이 건 처분은 행정심판의 대상이 되는 처분이라 할 수 없을 것이다. 한편, 행정심판법 제18조제3항의 규정에 의하면 심판청구는 처분이 있은 날부터 180일을 경과하면 제기하지 못한다고 되어 있는 바, 설령 피청구인의 2000. 5. 12.자 고시를 청구인의 토지에 대한 새로운 농업진흥지역지정처분으로 보아 처분성을 인정한다 하더라도, 청구인은 이 건 처분이 있은 날(고시일)인 2000. 5. 12.부터 180일을 경과하여 2000. 12. 28. 심판청구를 제기하였고, 달리 이 건 처분이 있은 날부터 180일이내에 심판을 제기하지 못한 데에 정당한 사유가 있다고 인정되지 아니하므로 이 건 청구는 심판청구기간을 경과하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.