농업진흥지역용도구역변경신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 LPG충전소 설치를 위하여 1999. 12. 13. 전라북도 ○○군수에게 전라북도 ○○군 ○○읍 ○○리 794-3번지외 5필지(답, 1,433㎡. 이하 “신청지”라 한다)에 대하여 농업진흥지역내 용도구역을 농업진흥구역에서 농업보호구역으로 변경해달라는 신청서를 제출하여 ○○군수가 이를 피청구인에게 진달하자, 피청구인은 2000. 1. 8. 권역별 농지보전방식인 농업진흥지역제도의 도입취지와 농지법상 농업보호구역지정요건에 적합하지 않다는 이유로 청구인의 위 신청서를 ○○군수에게 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 농업진흥지역용도구역을 변경신청할 권리가 있으므로 청구인적격이 있고 이 건 피청구인 등의 반려행위는 행정처분에 해당한다고 보아야 하므로 이 건 심판청구는 행정심판적격이 있다. 나. 청구인의 토지중 공공사업으로 수용당하고 남은 이 건 신청지는 자투리 부지로 변하여 땅의 지면이 6～7m 정도 낮아 농기계의 출입이 절대 불가능하여 농업생산을 할 수 없는 잡종지인 바, 농업생산활동의 가치가 없는 토지를 농업진흥지역제도라는 이유만으로 방치한다면 동 제도의 본래목적에 반하는 것으로서 이 건 신청지의 용도구역은 국가산업활동과 고용창출에 이바지하도록 조속히 변경되어야 한다. 다. 이 건 신청지에 있던 콘크리트 관 배수시설은 국도 27호선 도로확ㆍ포장사업이전에 정비가 된 것으로서 도로건설이후 배수를 전혀 할 수 없게 되었고, 신청지에서 1999년도에 벼경작을 한 것은 위 도로건설을 위한 성토작업이전에 파종을 하였기 때문에 어쩔 수 없이 경작을 한 것이며 향후 경작은 절대 불가능하다. 라. 농업진흥구역이라 함은 “농지가 집단화되어 농업목적으로 이용하는 것이 필요한 지역”이라 할 것인데, 신청지는 경지정리가 되어있지 않고 하천과 도로로 3면이 둘러싸여 단일화된 지역으로서 농업목적에는 이용이 불가능하므로 농업진흥지역으로서의 요건을 갖추지 못하고 있으며, 신청지는 도로 등 공공시설의 설치로 인해 농로와 용ㆍ배수로가 차단되어 영농이 곤란하게 된 경우이므로 용도구역을 농업보호구역으로 변경할 수 있는 요건에 해당된다. 마. 청구인은 그 동안 국도1번 도로의 확장, 수해조절하천 건설 및 국도27번 도로의 신설공사로 인해 청구인의 농지를 공공복리를 위해 충분히 제공했으며, 또한 향후 청구인이 신청지에 LPG충전소를 설치하여 지역주민과 통행차량에 편의를 도모하는 것이 농업진흥구역으로 지정만 해놓는 것보다 생산성향상 및 공공복리증진에 기여하는 것이므로 피청구인이 청구인의 용도구역변경신청을 반려한 것은 합당하지 아니한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 항변 농지법 제30조 내지 제33조의 규정에 의하면, 주민에게 농업진흥지역의 변경요구권을 인정하고 있지 않으며 공익성ㆍ장기성ㆍ종합성이 요구되는 농업진흥지역의 성질상 주민에게 일일이 그 변경을 청구할 권리를 인정해줄 수 없으므로 피청구인의 위 용도구역변경신청반려처분은 행정심판의 대상이 되는 처분이라 볼 수 없고, 피청구인이 ○○군수에게 용도구역변경신청서를 반려한 행위는 행정기관 상호간의 내부적 의사표시에 불과하므로 행정심판의 대상이 되지 아니하므로 청구인의 청구는 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 (1) 이 건 신청지는 1999년도까지 벼농사를 지은 답으로서 도로보다 3～4m 정도 저지대일지라도 콘크리트관이 설치되어 양ㆍ배수가 용이하고 농기계출입이 두곳으로부터 가능하여 벼농사를 하는데 큰 어려움이 없으므로 농업생산의 가치가 없는 잡종지가 절대 아니다. (2) 이 건 신청지는 하류지역으로서 용수원확보ㆍ수질보전 등과 무관한 지역이므로 농업보호구역으로의 지정요건에 맞지 않고, 또한 농업진흥구역은 권역별 지정방식에 따라 동일권역내의 답작지대 뿐만 아니라 전작지대ㆍ대지ㆍ도로ㆍ잡종지 등도 지정될 수 있는 바 신청지는 개발제한구역내 농지 및 농업진흥구역의 우량농지가 집단화된 지구내에 위치해 있어 농업진흥구역 지정요건에 적합하므로, 이 건 신청지는 경작이 절대 불가능하여 용도구역이 변경되어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 농지법 제30조 및 제33조 농지법시행령 제33조 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 농업진흥지역변경요청서반려(전라북도), 농업진흥지역변경요청서반려(○○군), 농업진흥지역변경요청서진달(○○군), 용도구역변경신청서, 서해LPG충전소신축부지 지반조사보고서 등 각 사본의 기재에 의하면, 피청구인이 1999. 12. 13. 피청구인 산하 ○○군수에게 이 건 신청지에 대해 농업보호구역으로 변경하도록 용도구역변경신청서를 제출한 사실, ○○군수는 1999. 12. 31. 청구인의 신청지에 대해 당해 지역의 여건변화를 이유로 용도구역을 변경하기 위하여 위 신청서를 피청구인에게 진달한 사실, 피청구인은 2000. 1. 8. ○○군수에게 권역별 보전방식의 농업진흥지역제도 도입취지와 농업보호구역 지정요건에 적합하지 않다는 이유로 위 신청서를 반려하고 ○○군수는 2000. 1. 12. ○○읍장에게 위 신청서를 청구인에게 돌려주도록 한 사실, 청구인의 의뢰로 (주)○○엔지니어링이 2000. 2. 이 건 신청지에 대해 LPG충전소 신축부지를 위한 지반조사를 실시한 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 것인 바, 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부 내지 반려행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부 내지 반려한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없을 것이다. 농지법 제30조 및 제33조의 규정에 의하면, 시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전하기 위하여 용도구역을 농업진흥구역 또는 농업보호구역으로 구분하여 농업진흥지역을 지정할 수 있으며 대통령령이 정하는 사유가 있을 때에는 농업진흥지역 또는 용도구역을 변경할 수 있다고 되어있는 바, 농업진흥지역의 지정 및 변경은 시ㆍ도지사가 직권으로 소정의 절차를 거쳐 하도록 되어 있을 뿐 주민이 농업진흥지역 또는 용도구역의 변경을 신청할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 농업진흥지역의 지정과 같이 장기성ㆍ종합성이 요구되는 행정청의 행위에 있어서는 그 지정이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다 하여 지역주민에게 일일이 그 지정의 변경을 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없다 할 것이므로 청구인이 이 건 신청지에 대해 농업진흥지역내 용도구역을 변경해달라는 신청은 단순한 민원에 불과하다고 할 것이고, 따라서 청구인의 신청을 반려한 피청구인의 이 건 처분으로 인하여 청구인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향이 초래된 것은 아니어서 피청구인의 이 건 반려행위를 행정처분이라고 할 수 없으므로 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항을 그 대상으로 한 것으로서 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.