농지경작차량 출입도로 신설 등 이행청구

1. 사건개요 청구인들은 ○○시 ○○구 ○○동 10○○-○번지(답 833㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라도 한다) 일원에서 밭을 경작하는 자인데, 이 사건 토지의 차량출입 구간이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 도시계획시설 중 공공공지로 결정되어, 2016. 5. 13. 피청구인은 주민 보행안전을 위해 무분별한 차량진입을 통제하고자 진입방지시설과 안내문을 설치하였다. 청구인들은 2018. 8. 22. 국민신문고를 통해 피청구인에게 국민권익위원회의 권고사항 불이행에 대한 농지 경작차량 출입허가 민원을 제출하였는데, 피청구인은 2018. 9. 10. 청구인들에게 ○○파크○○더○○○ 입주민과의 합의가 선행되어야 함을 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 과거 60년 전부터 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 10○○번지 일원에서 살아오다가 ○○신도시 공사로 고향을 등지고 ○○구로 이사 와서 살고 있는 실정이다. ○○구 ○○동 11○○번지 일원이 도시계획으로 지정이 되었고, 그 일대를 벗어난 위 지역에 본인 소유의 땅이 11○○-○번지에 2○○평이 있다. 과거에도 우마차가 다녔고 이곳이 빌라들이 들어선다고 하여 농지도로는 그대로 두는 줄로 알았는데 공사가 끝나고 보니 농지도로는 없어지고 하천변으로 3미터의 도로가 나 있는 상태로 되어 있고 아파트 후문 쪽에서 다시 과거 우마차가 다니던 도로와 연결을 해 놓은 상태이며 그곳을 통하여 산소 일이나 경작인들 차량이 들어가서 일을 하고 나왔는데 2017년 5월 31일부터는 아예 출입을 금지하고 볼라드를 세워 차량 출입을 못하도록 만들어 농사를 짓지 못하도록 만들어 놓았다. 그래서 ○○시와 ○○구청에 공문을 보내 차량 출입이 되도록 해 달라고 하였지만 입주자들이 반대한다면 ○○구청 공무원은 입주자의 민원은 들어주면서 농민의 민원은 아랑곳하지 않고 국민권익위원회에서 결정되면 그대로 시행하겠다고 하여 국민권익위원회에 만원을 제기하고 현장 답사 후 내린 결정이 과거 도시개발에서부터 문제가 시작된 것으로 이는 농민의 잘못이 아니고 ○○시와 ○○구청의 행정적인 문제로 인하여 농민이 고통을 겪고 있으니 입주자들과 ○○구청이 원만하게 협의하여 농민들과 차량만큼은 출입하도록 하라고 결론을 내 주였으나 ○○구청 담당 공무원은 입주자들이 몸으로 막는다고 열어주지 않고 자신들의 책임을 다하지 않고 1년의 세월이 흘러가 버렸다. 2) ○○구청의 부당성 국민권익위원회에서 결정되는 대로 따르겠다고 한 공무원들은 책임을 피하여 다른 부서로 가거나 모르쇠로 일관하는 것이 과연 대한민국의 행정법인지? ○○구청장은 입주자 대표나 입주민들을 설득하고 농지 경작인을 만나 진행사항에 대해 통보해주고 대책을 강구해야 하는데 농지 경작인들에게는 일언지하의 말도 없으면서 ○○파크 더 ○○○ 입주자 대표에게 전화를 걸어 사과의 전화를 하였다고 하니 과연 입주민들을 설득할 수 있을까? 3) 결론 청구인 외 4인은 농사용 차량이 들어가 과거 우마차가 다니던 곳에다 주차를 하고 농사를 짓도록 해 달라고 하는 것이다. 주차를 해 놓은 곳부터 청구인의 경작지까지는 약 6백미터를 등짐을 지고 올라가야 하는 상황이다. 현재 공공공지 도로에 볼라드가 설치되어 있는 것을 농지 경작인 차량이 들어가서 일을 하고 나오도록 스티커 부착과 열쇠를 제공하게 되면 간단한데 그것을 이행하지 않아 부득이 경기도 행정심판위원회의 판결을 구하려고 한다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장 피청구인은 근무한지 얼마 되지도 않고 이 내용도 잘 모르고 아파트 입주자에게 전화를 걸어 심려를 끼쳐 죄송하다고 사과를 하였다는 분과 무슨 말을 하겠는가? 과거부터 존재한 농지도로에 대한 내용은 전혀 살펴보지 않았고 그곳에 농민들이 어떻게 농사를 짓는지에 대해 전혀 언급하지 않고 있다. ○○구청장이 그곳에서 농사를 짓는다면 어떻게 농사를 지을 건지 답변 바란다. 5) 이에 대한 청구인의 답변 청구인들의 목적은 농사를 짓도록 차량출입을 해 달라는 것이며 농사를 짓기 위해서는 사람만 들어가면 해결될 일이 아니고 밭을 일구고 가꾸고 하려면 모든 농자재가 필요하고 거기에 부속되는 모는 것이 필요하며 공공공지에 차를 주차하는 것도 아닌데 왜 출입이 안된다고 하는지 납득이 안 되고, 공공공지로 차량출입이 되도록 ○○구청이 아파트 입주민들과 상의하여 4대의 차량만 이곳을 지나가도록 해 달라는 것이다. 재산세는 매년 증가하고 있다. 국민 모두가 공공공지 도로나 공원을 조건 없이 활용하고 다니게 된다. 그런데 하천변에 나 있는 공공공지 도로를 이용하여 농사를 짓도록 해 달라는 것이다. 귀 청의 녹지팀에서는 경운기는 들어가도록 허락을 하지만 차량은 출입이 안 된다는 논리는 어디서 나왔는지 답변을 듣고 싶고, 경운기는 누가 운전하고 사고 발생시 누가 책임지며 차량은 어디에 둘 건지 답변 듣고 싶다. 【보충서면 2】 6) 피청구인이 보내온 보충답변을 보면 보행자의 안전을 위하여 차량을 통제한다고 명시되어 있다. ○○구청 용역업체 차량들은 차량이 출입하지 못하도록 한 곳에 진입하여 주차하고 공사를 하고 공사가 끝나면 나오는 경우는 보행자의 안전과는 연관성이 없어서 몇 시간씩 차를 세워 놓고 있으면서 그 도로를 이용하여 1∼2분 안에 올라가는 농지경작차량은 출입을 금한다는 것이 법치주의 국가에서 할 일인가? 답변 바란다. 보행자의 안전으로 출입을 금한다라고 하였는데 얼마나 많은 보행자가 그 길을 이용하며 올라가는지 그에 대한 자료를 제출하여 주기 바란다. 이 자료를 받는 날로 부터 지난 1개월간의 자료 CCTV를 요청한다. 농사 차량이 아침 7시경 올라갔다가 저녁 3∼5시에 내려오는 농지경작 차량이 보행자에게 어떤 위험을 주는지 알고 싶다. 피청구인은 아파트 입주자에게는 전화를 걸어 사과의 말을 전하면서도 농지경작인들과는 아예 면담이나 대화를 안하는 이유가 과연 합당한지? 1년이 넘도록 입주자와 무슨 이야기를 하고 그 내용을 경작인들과 대화를 한 적이 있는지? 즉 피청구인은 처음부터 그럴 생각도 없었다고 판단된다. 답변 내용을 보면 입주자들과 합의를 계속한다고 하면서도 결론에서는 청구인들의 요청을 기각해 달라는 것은 앞뒤가 맞지 않는 절차를 진행하고 있음을 여실히 보여주고 있다. 국가의 수장인 ○대통령께서 강조하는 것이 억울함이 없는 국민 ! 눈물을 흘리지 않는 국민들이 잘 사는 나라를 만들겠다고 하였다. 청구인들이 원하는 것은 농사를 짓는데 차량이 들어가서 농기구를 가지고 농사를 짓고 수확물을 차에 싣고 나오도록 하려면 공공공지 도로를 출입하여 들어가도록 해 달라는데 그게 무슨 기각 운운하는 것이 공무원이 할 기본자세인지 묻고 싶다. 민의를 올바르게 헤아리지 못하고 강자의 편에서 일을 하거나 억울함이 없는 농민들이 되 도록 살펴주고 억울함을 해결해주기 바란다. 【보충서면 3】 7) 위 피청구인이 보내온 보충답변을 보면 논리에 맞지도 않는 내용을 보내며 기각하여 달라는 것은 이치에 맞지 않으므로 행정심판에서 청구인들의 주장대로 농지 경작 차량이 과거 우마차가 진입한 곳까지 차량이 출입토록 조치하여 주기 바란다. 사건명에 녹지라고 표기된 것은 잘못 표기 되었다. 농지 경작 차량 가) 피청구인이 보내온 보충 답변 가항에 대한 내용은 입장을 바꾸어 당사자가 그곳에 농사를 짓고 있을 때 차량이나 농기구 등 어떻게 운반하고 농사를 지은 수확물은 무엇으로 운반할 건지 입장을 바꾸어 판단하라고 한 내용에 대해 회답 대상이 아니라는 것이 과연 공무원으로서 구청의 일을 책임지고 있는 피청구인이 답변해야 할 내용인지? 이것이 사람 중심의 정책인지? 나항에 언급되었듯이 경운기는 입주자들과 협의하여 허락을 하겠다고 하였고 차량 진입이 안 된다고 하였다가 이번 보충답변서에는 보행자의 안전을 위하여 통제한다고 하는데 과연 피청구인이 그곳에 설치되어 있는 CCTV로 일일 출입하는 보행 인원에 대해 분석한 자료가 있는지? 또한 ○○파크○○ 더 ○○○에는 정문 및 후문까지 설치되어 있다. 그리고 보행자의 안전을 위하여 농지 경작차량 4대는 안전 운행과 보행자가 보행시 정지를 하였다가 보행자가 산책로를 갈 경우 법정 속도로 운행하는 것으로 각서를 써서 제출까지 하였는데 피청구인은 인원이 많은 쪽의 민원은 들어주고 인원이 적은 민원은 아예 쳐다보지도 않는다는 것인지 반문하지 않을 수 없다. 나항에 대해 1년이 넘도록 입주민들과 원만한 합의가 필요하다고 하면서 무엇을 합의하였는지? 그리고 청구인들에게 어떤 대책을 세우고 농사를 짓도록 권고한 것이 있는지? 청구인들은 위의 제반 사항에 비추어 볼 때, 국민권익위원회에서 답변을 보내온 이후로 1 년이 넘도록 청구인들이 원활하게 농사를 짓도록 조치를 취하거나 입주민들과 협의하여 차량 출입이 되도록 했어야 하나 전혀 조치를 취하지 않았기에 청구인들의 주장대로 이행 촉구를 해 주시기 바란다. 만약 농사 차량이 출입하지 못할 경우 청구인들의 소유지 땅을 매입하여 주기 바라며 2019년부터는 재산세는 납부하지 않는 것으로 해 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 청구인들이 차량통행을 요구하는 사건지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 따라 사업시행자인 ○○도시공사 ○○택지개발 당시 도시계획시설로 결정되어「도시·군 계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」제59조에 따라 시·군내의 주요시설물 또는 환경의 보호, 경관의 유지, 재해대책, 보행자의 통행과 주민의 일시적 휴식공간의 확보를 위하여 설치한 공공공지로서 인근 아파트 입주 이후 산책로 이용 주민보행안전을 위하여 무분별한 차량통행을 제한하고자 진입방지시설을 설치하여 차량출입을 통제하고 있는 실정이다. 청구인들의 고충민원 신청에 따른 국민권익위원회 실지방문조사 권고사항인 인근 입주민과의 합의 하에 경작에 필요한 자재 보급 목적 등 제한된 차량의 공공공지 통행이 가능하도록 입주민에게 협조요청, ○○구청장과 입주민과의 간담회 개최, 청구인들과 입주민간 의견 중재를 위한 ○○시 갈등조정관 입회 청구자와의 면담 등을 실시하여 청구인들과 입주민과의 합의를 위해 노력하였으나 청구인들은 입주자를 현안문제 해결을 위한 이해당사자로 인정하지 않았고, 이후 수차례 민원 답변을 통해 입주민과의 합의가 선행되어야 함을 청구인들에게 안내하였다. 2) 결론 이상과 같이 피청구인은 국민권익위원회 권고사항 이행을 위한 선행조건인 청구인들과 입주민 양자 간 원활한 합의를 위해 노력하였고, 청구인들은 입주민과의 협의를 간과 한 채 일방적 주장을 하고 있으므로 이 사건 청구를 기각하여 주시기 바란다. 【보충서면 1】 3) 청구인들은 피청구인이 사건지인 ○○동 11○○-○번지 주변 경작지에서 농사를 짓는다면 어떻게 농사를 지을 것인지에 대한 답변과 경운기 운행은 가능하지만 차량 출입이 안 되는 이유와 경운기 운용에 따른 사고 발생 시 책임소재와 보관방법 등에 대한 답변을 요구한다. 피청구인을 통한 해당지의 농사짓는 방법 자문은 회답 대상이 아닌 것으로 판단하고 경운기를 포함한 모든 차량의 주차, 통행 등의 운용은 보행자 안전을 위하여 통제하고 있으며 필요 시 제한적인 차량 운용을 위해서는 청구인들과 인접 아파트 입주민과의 원만한 합의가 필요한 사안이다. 【보충서면 2】 4) 이 사건 처분의 적법성(청구인 새로운 주장에 대한 답변) 가) 청구인들의 고충민원 신청에 따른 국민권익위원회 실지방문조사 권고사항인 인근 입주민과의 합의 하에 경작에 필요한 자재 보급 목적 등 제한된 차량의 공공공지 통행이 가능하도록 입주민에게 협조요청, ○○구청장과 입주민과의 간담회 개최, 청구인들과 입주민간 의견 중재를 위한 ○○시 갈동조정관 입회 청구자와의 면담 등을 실시하여 청구인들과 입주민과의 합의를 위해 노력하였으나 청구인들은 입주자를 현안문제 해결을 위한 이해당사자로 인정하지 않았고, 이후 수차례 민원 답변을 통해 입주민과의 합의가 선행되어야 함을 청구인들에게 안내하였다. 나) 농경지 보상은 도시계획사업 등 사업지구에 편입 시 시행자가 추진할 사항으로 현재는 청구인들의 농경지에 대한 보상계획은 없으며, 청구인들 소유의 경작지에 대한 재산세는「지방세법」에 따라 매년 6월 1일 현재 재산 소유자에게 과세되는 사항으로 2019년부터 비과세 요청은 수용 불가함을 알린다. 다) 피청구인은 사건지 이용 주민 보행안전을 위해 무분별한 차량진입을 통제하고 있으며 하천교량 정비, 보행로 수선 등 보행자 안전 확보를 위하여 불가피한 공사 수요 발생 시 차량진입을 허용한다. 라) 사건지를 포함한 공공공지 통행현황은 별도로 기록하지 않고 있으며, 사건지 내 CCTV는 생활방범 목적이며 통행현황 파악을 위한 개인열람은 어려움을 알린다. 마) 피청구인은 청구인들과의 면담이나 대화를 회피하거나 거부한 사실이 없으며, 피청구인이 참석한 ○○시 갈등조정관 입회 청구인들과 면담 시 그간 ○○파크○○더○○○ 입주자와의 협의내용을 충분히 전달하였다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 【민원 처리에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다. 가. 일반민원 1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 "관계법령등"이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원 2) 질의민원: 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원 3) 건의민원: 행정제도 및 운영의 개선을 요구하는 민원 4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원 나. 고충민원: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 고충민원 【부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. "고충민원”이란 행정기관등의 위법ㆍ부당하거나 소극적인 처분(사실행위 및 부작위를 포함한다) 및 불합리한 행정제도로 인하여 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항에 관한 민원(현역장병 및 군 관련 의무복무자의 고충민원을 포함한다)을 말한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 국민권익위원회의 고충민원 처리결과 통보서, 국민신문고 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들은 2018. 8. 22. 국민신문고를 통해 피청구인에게 이 사건 토지에 농지경작 차량이 출입할 수 있도록 하는 내용의 민원을 제출하였으나, 피청구인은 2018. 9. 10. 청구인들에게 ○○파크○○더○○○ 입주민과의 합의가 선행되어야 함을 통지하였다. 나) 이 사건 토지의 차량출입 구간은 도시계획시설 중 공공공지로 결정되었고, 피청구인은 2016. 5. 13. 주민 보행안전을 위해 무분별한 차량진입을 통제하고자 진입방지시설을 설치하였다. 〈도시계획시설 결정 경위〉 2004. 6. 30. : ○○택지개발지구 지정(건고 제2004-156호) 2007. 6. 28. : 개발계획변경 및 실시계획승인 2011. 12. 31. : ○○택지개발지구 사업준공(1단계) 다) 국민권익위원회가 청구인들이 신청한 민원에 대해 2017. 8. 29.과 2017. 12. 5. 고충민원 처리결과를 청구인들과 피청구인에게 통지한 내용은 아래와 같다. 〈2017. 8. 29. 고충민원 처리결과〉 “피신청인이 이 민원 진입로의 차량통행을 상시 개방하지 않는 조치가 위법·부당하지는 않는 것으로 판단된다. 다만, 신청인의 민원 해소를 위해 신청인과 입주민들간 소통할 수 있는 기회를 제공하고, 원활한 합의가 이루어 질 수 있도록 수시로 중재역할을 하여 줄 것을 피신청인에게 요청” 〈2017. 12. 5. 고충민원 처리결과〉 “위원회에서 2017. 11. 30. 신청인, 피신청인, 입주민의 입주자 대표회의 회장 및 관리소장 등이 참석한 실지방문 조사 시 입주자 대표에게 ‘피신청인이 농경지 경작자들에게 발급한 출입증 부착 차량에 한하여 출입이 가능하도록 적극 협조 건의’하였고, 피신청인이 입주민 회의 시 참석하여 입주민과 적극적인 협의를 할 것을 요청” 2) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법한지 살펴본다. 「행정심판법」제2조는‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고,‘부작위’란 행정청이 당사자의 신청에 대해 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데 처분을 하지 아니하는 것이라고 정의하고 있으며, 같은 법 제3조에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 또한「행정심판법」제5조 및 제13조에 따르면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판이고, 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 청구인들의 2018. 8. 22.자 민원에 대한 피청구인의 회신(2018. 9. 10. 청구인들에게 인근 아파트 입주민과의 합의가 선행되어야 함을 내용으로 회신)을 행정심판법에서 말하는 거부처분으로 볼 수 있는지에 대하여 보면, 대법원은 “국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다. 또한 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이다(대법원 2009.9.10.선고 2007두20638판결 등 참조).”라고 판시하고 있는바, 이 사건 회신내용은 종국적 법집행으로서의 외부적 의사표현이라기보다 민원에 대한 처분청의 의사를 개진한 것에 불과한 것이어서 청구인들의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이라고 볼 수 없고, 청구인들에게 이 사건과 관련하여 민법상 주위토지통행권을 주장할 수 있음은 별론으로 하고 행정청에 대하여 차량출입이 가능하도록 일정한 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 보기도 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.