농지법위반 원상회복명령 등 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 7. 9. 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지(전 717㎡), ○○○-○○번지(전 597㎡) 토지(이하 2필지를 ‘이 사건 토지’라 한다)를 임차하여 피청구인에게 가설건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 축조 신고 수리를 득하고 임시창고로 사용하고 있는 자이다. 피청구인은 사전 통지를 거쳐 이 사건 건축물의 존치기간이 2017. 6. 12.에 만료하였음에도 청구인이 이 사건 토지에 대한 농지전용허가 또는 농지의 타 용도 일시 사용허가를 득하지 아니하고 이 사건 토지를 원상복구하지 않은 사유로 2023. 1. 12. 「농지법」 제42조 제1항에 따라 불법전용 농지 원상회복명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ②제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농지를 소유할 수 있다. 다만, 소유 농지는 농업경영에 이용되도록 하여야 한다(제2호 및 제3호는 제외한다). 제36조(농지의 타용도 일시사용허가 등) ②시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 주무부장관이나 지방자치단체의 장이 다른 법률에 따른 사업 또는 사업계획 등의 인가ㆍ허가 또는 승인 등과 관련하여 농지의 타용도 일시사용 협의를 요청하면, 그 인가ㆍ허가 또는 승인 등을 할 때에 해당 사업을 시행하려는 자에게 일정 기간 그 농지를 사용한 후 농지로 복구한다는 조건을 붙일 것을 전제로 협의할 수 있다. ③시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 허가를 하거나 제2항에 따른 협의를 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업을 시행하려는 자에게 농지로의 복구계획을 제출하게 하고 복구비용을 예치하게 할 수 있다. 이 경우 예치된 복구비용은 사업시행자가 사업이 종료된 후 농지로의 복구계획을 이행하지 않는 경우 복구대행비로 사용할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ자치구구청장은 제1항 및 제2항에 따라 최초 농지의 타용도 일시사용 후 목적사업을 완료하지 못하여 그 기간을 연장하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 복구비용을 재산정하여 제3항에 따라 예치한 복구비용이 재산정한 복구비용보다 적은 경우에는 그 차액을 추가로 예치하게 하여야 한다. ⑤제3항 및 제4항에 따른 복구비용의 산출 기준, 납부 시기, 납부 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3~4. 생략 ②농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. ③제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 【농지법 시행령】 제38조(농지의 타용도 일시사용허가ㆍ신고의 기간 등) ① 법 제36조제1항에 따른 허가ㆍ협의, 같은 조 제2항에 따른 협의, 법 제36조의2제1항에 따른 신고ㆍ협의 및 같은 조 제2항에 따른 협의의 경우 농지의 타용도 일시사용기간은 다음 각 호와 같다. 1. 생략 2. 법 제36조제2항에 따른 협의 가. 법 제36조제1항제2호의 용도로 일시사용하는 경우: 그 주목적 사업의 시행에 필요한 기간 이내 나. 가목 외의 경우: 5년 이내 3. 생략 ②시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항(같은 항 제3호의 경우는 제외한다)에 따른 농지의 타용도 일시사용기간이 만료되기 전에 다음 각 호의 기간을 초과하지 않는 범위에서 연장할 수 있다. 1. 생략 2. 법 제36조제2항에 따른 협의 가. 법 제36조제1항제4호의 용도로 일시사용하는 경우: 18년. 이 경kd 우 1회 연장기간은 3년을 초과할 수 없다. 나. 가목 외의 경우: 3년 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 도시ㆍ군계획시설(이하 “도시ㆍ군계획시설”이라 한다)의 설치예정지 안의 농지에 대하여 타용도 일시사용허가를 한 경우: 그 도시ㆍ군계획시설의 설치시기 등을 고려하여 필요한 기간 ③생략 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사업계획서 및 신고조건서, 처분사전통지문 및 의견제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 7. 9. 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지(전 717㎡), ○○○-○○번지(전 597㎡) 토지를 임차하여 피청구인에게 가설건축물축조 신고 수리를 득하고 임시창고로 사용하고 있는 자이다. 나) 피청구인은 이 사건 건축물의 존치기간이 2017. 6. 12.에 만료하였음에도 청구인이 이 사건 토지에 대한 농지전용허가 또는 농지의 타 용도 일시 사용허가를 득하지 아니하여 처분 사전통지를 하고 청구인에게 ‘4월말까지 15개 철거할 예정, 방치된 콘테이너 11월까지 철거하겠습니다’라는 의견제출을 받았다. 다) 피청구인은 위 나)항과 동일하게 청구인이 이 사건 토지를 원상복구하지 않은 사유로 2023. 1. 12. 「농지법」 제42조 제1항에 따라 불법전용 농지 원상회복 명령하였다. 라) 피청구인은 청구인이 이 사건 처분에 대한 조치를 하지 않자, 2024. 1. 23. 불법전용 농지 원상회복 명령 촉구 계고서를 송달하였지만 폐문부재로 반송되어 「행정절차법」 제14조 제4항 규정에 따라 15일(2024. 2. 6. ~ 2. 20.)간 공시송달 공고하였다. 2) 본안전 항변에 관한 판단 피청구인은 이 사건 청구취지는 불법전용 농지 원상회복 명령 무효확인을 구하는 것이라 할 것인데, 2024. 1. 23. 불법전용 농지 원상회복명령 촉구 안내 당시 처분에 불복이 있는 경우에는 처분을 안 날로부터 90일 이내 행정심판을 청구하거나 행정소송을 제기할 수 있음을 고지하였고, 2024. 2. 6. 해당 우편물이 반송되어 2주간 공시송달하였으므로, 기간 이내 불복 청구하지 않았음에도 제소기간이 도과한 2023. 8. 5.에 한 이 사건 심판 청구는 부적법하다는 취지로 주장한다. 그러나, 무효등확인심판의 특성상 행정심판청구 기간에 관한 규정을 적용받지 아니하므로 기간에 관계없이 청구할 수 있고(「행정심판법」 제27조 제7항), 이 사건 심판 청구는 취소 심판의 경우 심판청구 기간을 도과하여 각하 대상인 사안으로, 이하부터는 이 사건 처분이 당연무효인지 여부만 살펴본다. 3) 본안에 관한 판단 청구인이 언급한 이행강제금 부과 계고 처분은 이 사건 토지 원상회복이 되지 않을 경우 행정 조치에 대한 사전 안내일 뿐이고 피청구인이 이행강제금 부과 처분 한 것은 아니므로, 이 사건 청구 취지를 ‘불법전용 농지 원상회복 명령 무효확인’으로 선해하여 판단한다. 우선, 청구인은 농지의 타용도 일시 사용 허가 기간의 연장 신청을 통하여 이 사건 사용 허가가 유지된다는 사실을 통지받은 사실이 없는 점, 청구인에게 불법 농지 전용을 이유로 원상회복명령을 할 예정이니 그에 대한 의견을 제출하라는 내용의 사전통지가 없었다는 점 등을 들어 이 사건 처분에 절차적 하자가 있다고 주장한다. 살피건대, 피청구인은 이 사건 처분 전인 2022. 12. 13. 처분 사전 통지를 하고 청구인에게 의견제출을 받은 점, 이 사건 처분서가 청구인에게 송달된 점, 청구인이 의견제출을 통해 밝힌 철거 시점인 23. 11.까지 이 사건 처분 이행이 되지 않아 24. 1. 23. 이 사건 처분 이행 촉구한 점 등을 고려할 때, 피청구인이 행정절차법에 따라 ‘행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지’한 것으로 보이므로 이 사건 처분에 중대하고 명백한 절차적 하자가 있다고 보기 어렵다. 한편, 청구인은 이 사건 토지에 대한 사용료를 납부하고 있고, 사용 기한이 있다는 사실을 몰랐다고 주장하나, 농지법상 이 사건 토지에 타 용도 일시 사용료를 별도로 부과할 수 있는 근거가 확인되지 않고 청구인이 제출한 납부 내역상 ‘사용료’는 이 사건 처분과 관련이 없어 보이며, 이 사건 건축물 축조 신고 수리 당시 농지의 타 용도 일시사용 협의 조건으로 ‘농지의 타 용도 일시 사용 허가기간은 허가일로부터 3년 이내여야 하며 기간 만료 시 즉시 원상복구 또는 기간 연장 신청하여야 함’을 안내하였으나, 청구인은 기간만료 전 연장을 신청하지 않은 것이 확인된다. 가사 연장 신청 대상이라는 것을 인지하지 못했다 하더라도 법률의 부지만으로는 의무위반을 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다. 다음으로 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호 원칙에 반하는 것이고, 나아가 이 사건 처분으로 인해 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인의 침해되는 이익이 훨씬 크다 할 것이어서 비례의 원칙에도 반한다고 주장한다. 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙이 적용되기 위해서는 ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, ③ 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결, 대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52805 판결 등 참조). 그런데 피청구인이 이 사건 건축물 축조 신고 수리시 이 사건 토지 사용 기간을 정하여 안내하였고, 처분 절차 진행시에도 청구인의 사정을 참작하여 이 사건 토지 사용 허가를 유지한다는 취지의 공적인 견해표명이 있었다고 보기 어려워 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다. 또한, 청구인이 주장하는 회복할 수 없는 손해 발생 등의 사정들이 객관적으로 입증되지 않았고, 이 사건 처분으로 인한 청구인의 불이익이 농지법의 취지인 ‘농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지한다’는 공익상의 필요보다 현저히 크다고 볼 수 없어 비례의 원칙에 위반된다고도 할 수 없다. 3. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로하여 주문과 같이 재결한다.