농지법위반 원상회복명령 무효확인청구

1. 사건개요 청구인들과 청구외 고○○, 서○○(이하 위 4인을 ‘청구인들 외 2인’이라 한다)은 2018. 4. 16. 피청구인에게 경기도 평택시 ○○동 ○○번지(답), ○○-○번지(답) 토지(이하 위 2필지를 ‘이 사건 토지’라 한다)에 소매점 용도의 건축물을 신축할 목적으로 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았고, 이 사건 건축허가는 농지전용허가가 의제협의되어 농지보전부담금 54,950,000원이 부과·납부되었다. 피청구인은 2023. 12. 11. 이 사건 건축허가가 장기 미착공으로 취소되자, 같은 해 12. 13. 청구인들 외 2인에게 이 사건 건축허가에 따라 의제된 농지전용허가도 취소되었으니 이 사건 토지를 농작물을 재배할 수 있는 상태로 원상회복할 것을 명하였고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 이미 납부한 농지보전부담금 54,950,000원은 농지가 원상회복된 후 환급할 예정임을 통지하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. <개정 2019. 12. 10.> ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014. 1. 28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014. 12. 30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014. 12. 30.> 【행정절차법 시행령】 제13조(처분의 사전 통지 생략사유) 법 제21조제4항 및 제5항에 따라 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다. 1. 급박한 위해의 방지 및 제거 등 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급한 처분이 필요한 경우 2. 법원의 재판 또는 준사법적 절차를 거치는 행정기관의 결정 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되어 처분에 따른 의견청취가 불필요하다고 인정되는 경우 3. 의견청취의 기회를 줌으로써 처분의 내용이 미리 알려져 현저히 공익을 해치는 행위를 유발할 우려가 예상되는 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저하게 곤란한 경우 4. 법령 또는 자치법규(이하 “법령등”이라 한다)에서 준수하여야 할 기술적 기준이 명확하게 규정되고, 그 기준에 현저히 미치지 못하는 사실을 이유로 처분을 하려는 경우로서 그 사실이 실험, 계측, 그 밖에 객관적인 방법에 의하여 명확히 입증된 경우 5. 법령등에서 일정한 요건에 해당하는 자에 대하여 점용료ㆍ사용료 등 금전급부를 명하는 경우 법령등에서 규정하는 요건에 해당함이 명백하고, 행정청의 금액산정에 재량의 여지가 없거나 요율이 명확하게 정하여져 있는 경우 등 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 【농지법】 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다. 이하 같다)를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2023. 8. 16.> 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 제38조(농지보전부담금) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다. <개정 2009. 5. 27.> 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 ④ 농지를 전용하려는 자는 제1항 또는 제2항에 따른 농지보전부담금의 전부 또는 일부를 농지전용허가ㆍ농지전용신고(다른 법률에 따라 농지전용허가 또는 농지전용신고가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다) 전까지 납부하여야 한다. <신설 2015. 1. 20.> ⑤농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 해당하는 농지보전부담금을 환급하여야 한다. <개정 2015. 1. 20.> 1. 농지보전부담금을 낸 자의 허가가 제39조에 따라 취소된 경우 2. 농지보전부담금을 낸 자의 사업계획이 변경된 경우 2의2. 제4항에 따라 농지보전부담금을 납부하고 허가를 받지 못한 경우 3. 그 밖에 이에 준하는 사유로 전용하려는 농지의 면적이 당초보다 줄어든 경우 제39조(전용허가의 취소 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제7호에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23., 2015. 1. 20., 2017. 10. 31., 2024. 1. 2.> 4. 허가를 받거나 신고를 한 후 농지전용 목적사업과 관련된 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 최초로 허가를 받거나 신고를 한 날부터 2년 이상 대지의 조성, 시설물의 설치 등 농지전용 목적사업에 착수하지 아니하거나 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2017. 10. 31.> 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 【농지법 시행령】 제51조(농지보전부담금의 환급) ①농림축산식품부장관은 납부의무자가 농지보전부담금으로 납부한 금액 중 과오납입한 금액이 있거나 법 제38조제5항에 따라 환급하여야 할 금액이 있으면 지체 없이 그 과오납액 또는 환급금액을 농지보전부담금환급금으로 결정하고 이를 농지보전부담금납부자와 한국농어촌공사에 각각 통지하여야 한다. 다만, 법 제42조제1항제3호 또는 제4호에 따라 농지의 원상회복을 명한 경우에는 농지의 원상회복 여부를 확인한 후에 통지하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 6. 26., 2013. 3. 23., 2016. 1. 19.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 장기미착공 건축허가 취소 처분서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인들 외 2인은 2018. 4. 16. 피청구인에게 이 사건 토지에 제1종근린생활시설 건축을 목적으로 이 사건 건축허가를 득하였고, 이 사건 건축허가는 농지전용허가가 의제협의되어 청구인들 외 2인은 농지보전부담금 54,950,000원을 납부하였다. 나) 피청구인은 2023. 12. 11. 이 사건 건축허가가 장기 미착공으로 취소되자, 같은 해 12. 13. 청구인들 외 2인에게 이 사건 건축허가에 따라 의제된 농지전용허가도 취소되었으니 이 사건 토지를 농작물을 재배할 수 있는 상태로 원상회복할 것을 명하였고, 이미 납부한 농지보전부담금 54,950,000원은 원상회복된 후 환급할 예정임을 통지하였다. 다) 피청구인은 「행정절차법」 제21조에 따른 처분의 사전통지 없이 2023. 12. 11. 이 사건 처분한 후, 2024. 1. 3. 청구인들 외 2인에게 이 사건 토지에 대하여 이 사건 처분 사유와 동일한 사유로 농지 원상복구 명령할 예정임을 사전 통지하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인들은 이 사건 토지를 주차장으로 불법 형질변경한 행위자가 청구인들이 아니므로 이 사건 토지를 농지로 원상회복해야 할 책임이 청구인들에게 없고, 이 사건 토지의 원상회복 여부가 농지보전부담금 환급의 조건이 될 수 없으며, 처분 사전통지를 하지 않아 이 사건 처분이 위법하다며 무효임을 주장한다. 「농지법」 제42조제1항제3호에 따르면 시장등은 제39조에 따라 농지전용허가가 취소된 경우 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 같은 법 제38조제5항제1호에는 농지관리기금을 운용·관리하는 자는 농지보전부담금을 낸 자의 허가가 제39조에 따라 취소된 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 해당하는 농지보전부담금을 환급하여야 한다고 규정하면서, 같은 법 시행령 제51조제1항에 농림축산식품부장관은 납부의무자가 농지보전부담금으로 납부한 금액 중 과오납입한 금액이 있거나 법 제38조제5항에 따라 환급하여야 할 금액이 있으면 지체 없이 그 과오납액 또는 환급금액을 농지보전부담금환급금으로 결정하고 이를 농지보전부담금납부자와 한국농어촌공사에 각각 통지하여야 하고, 다만, 법 제42조제1항제3호 또는 제4호에 따라 농지의 원상회복을 명한 경우에는 농지의 원상회복 여부를 확인한 후에 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「행정절차법」 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다. 살피건대, 피청구인은 2023. 12. 13. 청구인들에게 처분의 사전통지 없이 농지의 원상회복 의무를 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분이 「행정절차법」 제21조제4항에 따른 처분의 사전통지 제외 대상에 해당하지 않는 한, 피청구인은 같은 조 제1항에 따라 처분의 사전통지를 하였어야 함에도 사전통지를 하지 않은 채 이 사건 처분을 한 것으로 확인되는바, 이 사건 처분은 절차적 하자가 있어 위법하다고 할 것이다. 다만, 이 사건 처분을 하면서 사전통지를 하지 않았다고 하여 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 단정할 수는 없으나, 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 청구에는 특단의 사정이 없는 한 그 취소를 구하는 취지도 포함되어 있고(대법원 1987. 4. 28. 선고 86누887 판결, 1994. 12. 23. 선고 94누477 판결 등 참조), 이 사건 처분은 취소사유에 해당하는 하자가 존재하므로 위법하여 취소함이 상당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.