농지법위반 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○길 ○○(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로, 피청구인은 이 사건 토지가 농지임에도 불법으로 포장하여 사용되고 있다는 사유로 2023. 8. 14. 청구인에게 원상회복 명령 사전통지 후 2023. 10. 6. 「농지법」 제42조에 따라 이 사건 토지에 대한 원상회복 이행명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다. 이하 같다)를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 ② 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 지정하거나 같은 법에 따른 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 ② 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. ③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 구 【농지법】(시행 1996. 1. 1., 법률 제4817호, 1994. 12. 22.) 제36조 (농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림수산부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 도시계획법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 도시계획구역안에 있는 농지로서 제2항의 규정에 의한 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서의 규정에 의하여 협의대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제37조의 규정에 의하여 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 화전정리에관한법률에 의한 정리대상이 되는 농지와 산림법에 의한 산림훼손의 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 불법으로 개간된 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 하천법에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 받아 농지를 형질변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ② 주무부장관 또는 지방자치단체의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농림수산부장관과 미리 농지의 전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 도시계획법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 도시계획구역안에 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역 또는 도시계획시설을 지정 또는 결정할 때에 당해 지역 또는 시설예정지안에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시계획시설을 결정하는 경우를 제외한다. 2. 도시계획구역안의 녹지지역ㆍ개발제한구역 및 도시개발예정구역안의 농지에 대하여 도시계획법 제4조의 규정에 의하여 토지형질변경허가를 하는 경우 제44조 (원상회복등) ① 농림수산부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 1. 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가 또는 제38조의 규정에 의한 농지의 타용도일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 타용도로 사용한 경우 2. 제37조 또는 제45조의 규정에 의한 농지전용신고를 하지 아니하고 농지를 전용한 경우 3. 제41조의 규정에 의하여 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제41조의 규정에 의한 조치명령을 위반한 경우 ② 농림수산부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항의 규정에 의한 원상회복명령에 위반하여 원상회복을 하지 아니한 때에는 대집행에 의하여 원상회복을 할 수 있다. ③ 제2항의 규정에 의한 대집행의 절차에 관하여는 행정대집행법의 규정을 적용한다. 부 칙 <법률 제4817호, 1994. 12. 22.> 제1조(시행일) 이 법은 1996년 1월 1일부터 시행한다. 제8조(농지전용허가등에 관한 경과조치) ① 법 시행당시 종전의 농지의보전및이용에관한법률, 농어촌발전특별조치법, 농지확대개발촉진법에 의하여 농지전용허가를 받은 자와 농지전용신고를 한 자는 이 법에 의하여 농지전용허가 또는 농지의 타용도일시사용허가를 받거나 농지전용신고를 한 것으로 본다. ② 법 시행당시 종전의 농지의보전및이용에관한법률에 의하여 농지전용에 관한 협의를 거치거나 동의·승인을 얻은 농지는 이 법에 의하여 농지전용에 관한 협의를 거친 것으로 본다. ③ 법 시행당시 도시계획법 제17조제1항의 규정에 의한 주거지역·상업지역·공업지역으로 지정된 지역안의 농지 및 도시계획시설의 예정지로 결정된 농지로서 종전의 농지의보전및이용에관한법률에 의하여 농지전용에 관한 협의를 거치지 아니한 농지는 이 법 제36조제2항제1호의 규정에 의하여 농지전용에 관한 협의를 거친 것으로 본다. 구 【농지의보전및이용에관한법률】(시행 1976. 1. 31., 법률 제2837호, 1975. 12. 31.) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “농지”라 함은 그 법적지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농경지ㆍ다년성식물재배지 또는 목초재배지로 이용되는 토지와 그 개량시설(池沼ㆍ揚排水施設ㆍ水路ㆍ農路ㆍ堤防 기타 農地의 保全이나 利用에 필요한 施設을 말한다)의 부지를 말한다 제4조(농지전용의 제한) ① 농지를 전용하고자 하는 자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농수산부장관의 허가를 받아야 한다. 1. 도시계획법 제2조제1항제2호의 규정에 의한 도시계획구역, 수출산업공업단지개발조성법 제3조의 규정에 의한 공업단지예정지, 지방공업개발법 제2조의 규정에 의한 공업개발장려지구, 산업기지개발촉진법 제5조의 규정에 의한 산업기지개발구역, 수출자유지역설치법 제3조의 규정에 의한 수출자유지역, 관광단지개발촉진법 제2조제1호의 규정에 의한 관광단지와 국토이용관리법 제9조제1항제3호 및 제4호 다목의 규정에 의한 공업지역 및 관광휴양지구(이하 “都市計劃區域등”이라 한다)안에 있는 농지를 전용하는 경우 2. 상대농지를 농가주택 및 그 부속시설의 부지로 사용하는 경우 3. 화전정리에관한법률의 규정에 의한 정리대상이 되는 농지와 농지확대개발촉진법, 산림법, 산림개발법 및 임산물단속에관한법률의 규정에 의한 개간허가를 받지 아니하고 불법으로 개간된 농지를 산림으로 복구하는 경우 4. 하천법의 규정에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 받아 농지의 형질변경 또는 공작물을 설치하는 경우 5. 기타 대통령령으로 정하는 농업용시설에 대한 일정면적이하의 부지로 사용하는 경우 제15조(원장회복등) ① 농수산부장관ㆍ도지사 또는 군수는 제4조제1항의 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 농지를 전용한 경우 제6조제1항의 규정에 의하여 허가가 취소되거나 허가받은 사항이 변경된 경우 및 제12조의 규정에 위반하여 다년성식물ㆍ목초 또는 관상수를 재배하거나 식재한 경우에는 일정한 기간을 정하여 원장회복할 것을 명할 수 있다. 【행정절차법】 제26조(고지) 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 【행정심판법】 제27조(심판청구의 기간) ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ② 청구인이 천재지변, 전쟁, 사변(事變), 그 밖의 불가항력으로 인하여 제1항에서 정한 기간에 심판청구를 할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 행정심판을 청구할 수 있다. 다만, 국외에서 행정심판을 청구하는 경우에는 그 기간을 30일로 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항과 제2항의 기간은 불변기간(不變期間)으로 한다. ⑤ 행정청이 심판청구 기간을 제1항에 규정된 기간보다 긴 기간으로 잘못 알린 경우 그 잘못 알린 기간에 심판청구가 있으면 그 행정심판은 제1항에 규정된 기간에 청구된 것으로 본다. ⑥ 행정청이 심판청구 기간을 알리지 아니한 경우에는 제3항에 규정된 기간에 심판청구를 할 수 있다. ⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 무효등확인심판청구와 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용하지 아니한다. 제58조(행정심판의 고지) ① 행정청이 처분을 할 때에는 처분의 상대방에게 다음 각 호의 사항을 알려야 한다. 1. 해당 처분에 대하여 행정심판을 청구할 수 있는지 2. 행정심판을 청구하는 경우의 심판청구 절차 및 심판청구 기간 ② 행정청은 이해관계인이 요구하면 다음 각 호의 사항을 지체 없이 알려 주어야 한다. 이 경우 서면으로 알려 줄 것을 요구받으면 서면으로 알려 주어야 한다. 1. 해당 처분이 행정심판의 대상이 되는 처분인지 2. 행정심판의 대상이 되는 경우 소관 위원회 및 심판청구 기간 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○길 ○○의 소유자이다. 나) 피청구인은 이 사건 토지가 농지임에도 불법으로 포장하여 사용되고 있다는 사유로 2023. 8. 14. 청구인에게 원상회복 명령 사전통지 후 2023. 10. 6. 「농지법」 제42조에 따라 이 사건 토지에 대한 원상회복 이행명령을 하였다. 2) 청구인 주장의 요지 가) 불복방법을 고지하지 않은 채 이루어진 이 사건 처분은 절차적으로 위법하여 취소되어야 한다(이하 ‘이 사건 1주장’이라 한다). 나) 이 사건 토지는 청구인이 출생 전부터 농로로 사용되어 농지로서의 현상이 상실된 관습법적인 도로이므로, 「농지법」의 적용대상이 되지 아니하므로 원상회복을 명할 수 없다. 그럼에도 원상회복을 명한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다(이하 ‘이 사건 2주장’이라 한다). 3) 판단 가) 이 사건 1주장에 대하여 「행정절차법」 제26조는 ‘행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다’고 규정하고 있고, 「행정심판법」 제27조제3, 6항은 ‘행정청이 심판청구 기간을 알리지 않은 경우에는 행정심판의 처분이 있었던 날부터 180일 이내에 행정심판을 청구할 수 있고, 정당한 사유가 있는 경우에는 그 심판청구기간이 연장될 수 있다’는 내용을 규정하고 있다. 이 사건에 관하여 보건대, 피청구인이 청구인에게 불복절차에 관한 안내를 하지 않은 사실은 인정되나, 한편 「행정절차법」 제26조가 처분청에게 고지의무를 부과한 이유는 행정처분에 관한 행정심판 및 행정소송은 모두 심판청구 기간 및 제소기간을 불변기간으로 정하고 있고, 당사자가 불복방법에 관한 혼선을 일으켜 불복하지 못하는 사태를 방지하고자 함에 있는데, 청구인은 행정심판 청구기간 내에 이 사건 행정심판을 제기하였으므로, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분에 관한 불복방법을 안내하지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분에 절차적 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 1주장은 이유없다. 나) 이 사건 2주장에 대하여 인정사실에 따르면, 이 사건 토지는 1970년대 및 1980년대는 모두 농지였던 점, 1999년 항공사진에 이 사건 토지에 콘크리트 포장이 되어 있는 모습이 보이는 점, 구 「농지법」(1995. 12. 29. 법률 제5108호로 개정되기 전의 것) 제36조는 ‘농지를 전용하려고 하는 경우 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제44조는 ‘허가 없이 농지를 전용한 사람에게 원상회복을 명할 수 있다’고 규정하고 있으며, 구 「농지의보전및이용에관한법률」(1977. 12. 31. 법률 제3065호로 개정되기 전의 것) 제4조는 ‘농지를 전용하고자 하는 자는 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제15조는 ‘허가 없이 농지를 전용한 사람에게 원상회복을 명할 수 있다’고 규정하고 있는 점, 청구인의 주장대로 이 사건 농지가 1970년대에 도로로 전용되었다 하더라도, 구 「농지의보전및이용에관한법률」에 따라 농지전용 허가를 받아야 하고, 청구인 주장 사유는 허가 없이 농지전용이 가능한 사유에 해당하지 않는 점, 달리 이 사건 농지가 허가 없이 전용이 가능한 사정이 있다고 볼 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 2주장 또한 이유없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.