농지법위반 원상회복명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○○○ 외 3필지(지목: 답, 이하‘이 사건 부지’라 한다)에서‘○○공업’이라는 고물상을 운영하는 자로, 농지전용허가를 받지 아니하고 이 사건 부지를 고물상 영업에 사용하여 왔다. 이에 피청구인은 2018. 10. 26. 청구인에게 「농지법」 제34조를 위반한 사유로 같은 법 제42조에 따라 농지불법행위 원상회복명령(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인이 「농지법」 제34조(농지의 전용허가 및 협의)에 의거 농지전용(신고)허가를 득하지 아니하고 농지불법전용(고물상 이용 등)하였다 하여 피청구인은 청구인에게 농지불법행위 원상회복명령처분을 하였다. 2) 이 사건 처분 경위 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○대로○○○○번길 ○○○(○○동) 현 주소지에서 ○○공업이라는 고물상을 운영하고 있다. 청구인은 1982년부터 현재까지 당 주소지에서 거주하고 있는 자로서 근 40년 가까이 현 주소지에서 거주 및 고물상을 운영하고 있으며, 1990년에 현 주소지에 ○○공업이라는 사업장을 개소하고 현재까지 영업을 해오고 있는 상황이다. 나) 청구인은 1982년부터 현 주소지에서 거주하며 배우자 및 아들 2명, 딸 1명과 거주하며 ○○공업이라는 고물상을 운영하며 생계를 유지하고 있다. 근 40년 가까이 본인 소유의 땅인 현 주소지에서 살아오면서 농사를 지어 생계를 유지하는 것이 어려워 금융기관에서 대출금을 받으면서까지 고물상을 열어 가족들의 생계를 위해 헌신한 한 가장이다. 또한 자신의 땅에서 고물상을 운영하면서 한번이라도 남에게 피해 입힌 사실도 없고 벌어들인 만큼 세금도 꼬박꼬박 납부하여 왔으며, 인근 지역에 봉사한다는 마음으로 평생 살아왔다. 다) 2018. 9월경 ○○구청 산업환경과 담당공무원이 민원이 접수되어 현장확인차 와서 농지에 불법으로 고물상을 운영하고 있다고 하면서 사진을 찍고 처분통지서가 우편으로 갈 것이라고 하고 간 뒤 10. 5.경 우편으로 농지불법행위 원상회복명령 사전통지서가 통보된 상황이다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 현 주소지에서 정상적인 사업장을 신고하고 현재까지 운영해오고 있었고, 위법사실에 대한 사항을 모르고 최근에야 관할지자체에서 통지한 내용을 바탕으로 위법성을 알게 되었다. 나) 「농지법」 제2조제1호가목 본문에 따르면“농지”란“전, 답, 과수원 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물재배지로 이용되는 토지”라고 규정하고 있으니 공부상 지목이 전이나 답인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상“농지”에 해당하지 아니한다 할 것이고 농지로서 현상을 상실한 상태가 수년을 경과하였다면 더 이상 농지법상 농지로 보기 어려워 이 사건 처분에서 제외될 수 있다 하겠다. 4) 청구인의 특별한 사정 가) 생계유지 수단 청구인은 1982. 1. 8. 현 거주지로 전입하여 셋방살이로 얹혀살다가 배우자를 만나 어려운 형편 속에서 결혼하여 가정을 꾸려 2남1녀의 가장으로서 현재까지 성실히 살아왔으며, 어떠한 범죄행위도 저지른 적이 없다. 전입 후 생계유지 수단으로 농사를 지어 살다 농사에 실패하고 빚도 떠안으면서 몇 년 세월을 허송세월로 지냈다. 그 후 입에 풀칠이라도 하려는 심정으로 1990년에 특별한 기술도 없는 상태에서 빚을 내어 고물상을 차려 생계유지로 이어오고 있다. 청구인은 1984년 봄에 처와 혼인하여 현 소재지 가건물에서 자녀 2명과 거주하고 있다. 현 주소지의 사업장인 고물상은 토지를 담보로 대출금 5억 8천만 원을 받아 각종 설비 및 장비 등에 사용하였고, 2000. 1월부터 청구인의 고물상 수입으로 원금과 이자를 상환하고 있는 중에 있다. 현재 사회적으로 경기가 힘든 상황에서 청구인이 40년 가까이 거주해온 현 거주지에서 쫓겨나게 된다면 청구인 가정의 생계와 부채를 갚는 데 어려움에 처할 수밖에 없게 되고, 사회적으로 한 가정이 붕괴될 수도 있는 위험에 직면하게 된다. 또한 처가 당뇨병으로 오랜 기간 동안 투병중이고 정기적으로 검사 및 진료를 받아야 하는 상황에서 병원비 및 약값 등 소요되는 비용이 상당한 상황으로 이 사건 처분대로 된다면 경제적으로 더욱 힘든 상황에 처해질 수도 있다. 사업장이 있는 고물상은 30년 가까이 운영해 와서 기존 거래처를 상실하게 되면 생계에 큰 타격을 입게 될 뿐만 아니라 인근에서 하루하루 파지를 주워서 연명하는 어르신들의 생계 또한 큰 타격을 입게 된다. 5) 관련 법규정 및 유사사건의 판례 가) 관련 법규정 「농지법」 제2조제1호가목 「행정소송법」 제23조제2항 나) 유사사건의 판례 대법원 2009. 4. 16. 2007도6703 6) 결론 청구인은 1982년부터 현 주소지에서 거주한 자로서 개인의 의사와는 무관하게 개발제한구역으로 묶여져있는 토지에서 농사를 지어서는 생계를 유지하기가 힘든 상황으로 어쩔 수 없이 1990년부터 고물상을 운영하여 가족의 생계수단으로 삼은바 이 사건 처분은 청구인에게는 길거리로 내모는 상황과 같으니 청구인의 사정을 생각하여 행정처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○○○번지 외 3필지(○○동 ○○○○-○○○번지, ○○○○-○○○번지, ○○○○-○○○번지, 이하‘사건 부지’라 한다)에 불법행위(고물상)를 하고 있는 자로서, 2018.10.2. 「농지법」 제34조에 의거 농지전용(신고)허가 없이 농지를 불법 타용도 이용에 따라 「농지법」 제42조에 의거 고발 전 원상복구 사전명령을 하였다. 이에 청구인은 2018. 10. 23.“농지 불법전용 후 수년간 사용함에 따라 농지로 기능이 상실되었다”는 의견제출서를 제출하였으나, 청구인의 의견은 타당하지 않다고 판단하여 원상회복 명령을 내리자, 이에 부당함을 주장하며 행정심판 청구를 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 청구인은 사건부지에 근 30년 동안 위법사항을 인지 못한 채로 고물상을 운영하고 있었다고 주장하고 있으나, 사건부지 중 ○○동 ○○○○-○○○번지, ○○○○-○○○번지는 2012년 원상복구명령 및 고발을 통해 벌금 2,000만 원을 부과 받은 바가 있으므로 30년 동안 위법사항을 인지하지 못했다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한, 당초 처분은 「농지법」 제42조제1항 및 제57조제2항을 적용하여 원상회복명령 및 고발 조치 사항이나, 「농지법」 제42조제1항 원상회복명령을 반영하여 일정기간 원상회복 할 수 있는 유예 기간을 준 것이므로 이 또한 가혹한 처분이라 할 수 없을 것이다. 그뿐만 아니라, 청구인이 주장하는 대법원 판례는 원심판결(대전지법 2007.7.13., 선고, 2006노2249 판결)인 공소 범행 당시 농지로서의 현상을 상실한 토지를 사용한 것이 …(중략)… 정지작업의 종료시점을 공소시효의 기산점으로 보아 공소시효가 완성되었다고 본 ‘원심판결을 파기한 사례’로 판시한 것으로 본 행정심판과 그 취지에 맞지 아니하다. 본 행정심판과 유사한 청주지법 판례에서도“농지를 다른 용도로 계속 사용하는 경우와 같이 외부적 형상 변경을 수반하지 않는 경우에는 가벌적 위법상태는 계속되는 것이므로 그러한 전용행위에 대하여는 그 사용이 종료된 때까지는 공소시효가 진행하지 아니하는 것으로 보아야한다(청주지법, 2004노779, 2004.11.3.)”라고 판시한 바 있다. 이렇듯, 청구인에게 이 사건 처분이 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없으며, 적법하게 처리하였음에도 불구하고 처분을 취소한다면 이와 유사한 위반 사항으로 적발된 자와의 형평성에도 어긋날 뿐 아니라 행정의 실효성은 무너지고 농지불법 단속 행위는 법적 기능을 상실하게 될 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 ②농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. ③제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2012년도 처분서, 이 사건 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○○-○○○, ○○○○-○○○, ○○○○-○○○, ○○○○-○○○번지(지목: 답)에서‘○○공업’이라는 고물상을 운영하는 자로서, 농지전용허가를 받지 아니하고 이 사건 부지에 가설건축물을 짓고 고물상 부지로 사용하여 왔다. 나) 피청구인은 2018. 10. 2. 청구인에게 농지불법행위 원상회복명령 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 2018. 10. 23. 이 사건 부지는 농지로서의 기능을 상실하여 더 이상 「농지법」상 농지로 보기 어렵다는 의견서를 제출하였으나, 피청구인은 2018. 10. 26. 청구인에게 「농지법」 제34조를 위반한 사유로 같은 법 제 제42조에 따라 이 사건 처분을 하였다. 다) 한편 피청구인은 2012. 7. 13.에도 청구인에게 ○○동 ○○○○-○○○, ○○○○-○○○번지에 대한 농지불법행위 원상복구 명령을 한 후 청구인을 경찰에 고발하였고, 수원지방법원은 2013. 2. 13. 청구인에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「농지법」을 위반한 죄로 벌금 2천만 원에 처하는 약식명령(2012고약○○○○○)을 한 바 있다. 2) 「농지법」 제2조제1호에서“농지”란 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지(가목) 또는 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지(나목)라고 정의하고 있고, 같은 법 같은 조 제7호에서는“농지의 전용”이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것으로 정의하고 있다. 그리고 「농지법」 제34조제1항 및 제42조제1항제1호에 의하면, 농지를 전용하려는 자는 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 하며, 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 3) 청구인은 「농지법」 제34조에서 규정한 농지전용허가 없이 농지를 불법적으로 타용도(고물상)로 이용하고 있는 자로서 같은 법 제42조에 따라 원상회복명령을 받게 되자, 해당 농지는 불법전용 후 수년간 사용함에 따라 농지로서의 기능이 상실되었다고 주장하면서 고물상은 1990년부터 가족의 생계수단으로 삼은바 원상복구 시에는 생계를 유지하기가 힘든 상황으로 이 사건 처분이 부당하므로 취소를 주장하고 있으며, 이에 대하여 피청구인은 이 사건 처분은 적법하고 행정처분의 형평성 및 행정의 실효성 확보 차원에서 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없다고 주장하고 있다. 「농지법」 제2조제7호에서 말하는‘농지의 전용’은 농지를 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것으로 농지전용이 이루어지는 태양은 첫째로 농지의 형질을 외형상으로뿐만 아니라 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 경우가 있고, 둘째로 농지에 대하여 외부적 형상의 변경을 수반하지 않거나 외부적 형상의 변경을 수반하더라도 사회통념상 원상회복이 어려운 정도에 이르지 않은 상태에서 다른 목적에 사용하는 경우 등이 있을 수 있다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조). 그런데 관련 사실을 종합하여 볼 때, 현재 고물상으로 사용되고 있는 이 사건 부지가 사회통념상 원상회복이 어려울 정도에 이른 것으로는 파악되지 않는다. 청구인은 현 주소지에서 정상적인 사업장을 신고하고 현재까지 운영해오고 있으며 「농지법」 위반 사실에 대한 사항을 모르고 있었다고 주장하지만, 이 사건 부지에 대한 2012년 원상복구명령 및 고발을 통해 벌금을 부과 받은 바가 있으므로 위법사실에 대한 사항을 모르고 있었다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한 농지법 원상회복명령을 반영하여 일정기간 원상회복 할 수 있는 유예 기간을 준 것이므로 심히 부당한 처분이라고도 할 수 없다. 청구인이 1990년부터 고물상을 운영함으로써 가족의 생계수단으로 삼아 이 사건 처분을 취소하기를 주장하고 있지만, 「농지법」상 농지전용과 관련한 행정처분 등에 있어서 농지소유자의 생활상의 곤란이나 생계관련 사유는 특별한 고려사항으로 규정되어 있지 않으며, 「농지법」의 실효성 확보를 위하여도 이 사건 처분은 정당한 처분이라 할 수 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.