농지법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(전, 765㎡) 농지(이하‘이 사건 농지’라 한다) 소유자인데, 피청구인은 2020. 11. 12. 청구인이 이 사건 농지를 불법 전용한 사실을 확인하여 같은 해 12. 17. 농지 원상회복 명령을 하였고, 원상회복기간이 지난 후에도 원상회복 되지 않은 사실을 확인하고 2021. 2. 23. 청구인에게 위 농지에 대해 처분의무 통지를 하였다. 이후 피청구인은 청구인이 농지 처분의무 기간이 종료된 후에도 이 사건 농지 중 일부(715㎡)를 자기의 농업경영에 이용하지 아니한 사실을 확인하고 2022. 4. 19. 이 사건 농지 중 일부(715㎡)에 대해 농지 처분명령 통지를 하였으며, 청구인이 처분명령 기간(6개월) 내 농지 처분명령을 이행하지 않은 사실을 확인 후 같은 해 10. 25. 이 사건 농지 중 일부(715㎡)에 대해 이행강제금 부과 사전 고지를 거쳐 같은 해 12. 20. 청구인에게 「농지법」 제63조 및 같은 법 시행령 제75조에 의거 이행강제금 71,500,000원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【농지법】 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ② 생 략 ③ 제23조제1항제1호부터 제6호까지의 규정에 따라 농지를 임대하거나 무상사용하게 하는 경우에는 제1항 또는 제2항에도 불구하고 임대하거나 무상사용하게 하는 기간 동안 농지를 계속 소유할 수 있다. ④이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. ~ 7. 생 략 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것으로 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우 3. 농업법인이 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제19조의5를 위반하여 부동산업을 영위한 것으로 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② ~ ④ 생 략 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 ②농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. ③제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소 제58조(벌칙) ①농업진흥지역의 농지를 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 5년 이하의 징역 또는 해당 토지의 개별공시지가에 따른 토지가액에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다. ② 농업진흥지역 밖의 농지를 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 해당 토지가액의 100분의 50에 해당하는 금액 이하의 벌금에 처한다. ③ 제1항 및 제2항의 징역형과 벌금형은 병과(倂科)할 수 있다. 제63조(이행강제금) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 해당 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가법인등이 감정평가한 감정가격 또는 「부동산 가격공시에 관한 법률」 제10조에 따른 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 같은 법 제8조에 따른 표준지공시지가를 기준으로 산정한 금액을 말한다) 중 더 높은 가액의 100분의 25에 해당하는 이행강제금을 부과한다. 1. 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자 2. 제42조에 따른 원상회복 명령을 받은 후 그 기간 내에 원상회복 명령을 이행하지 아니하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 그 원상회복 명령의 이행에 필요한 상당한 기간을 정하였음에도 그 기한까지 원상회복을 아니한 자 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ③시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ④시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다. ⑧제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【농지법 시행령】 제75조(이행강제금의 부과) ①시장(구를 두지 않은 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 법 제63조제1항에 따라 이행강제금을 부과하는 때에는 10일 이상의 기간을 정하여 이행강제금 처분대상자에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ②이행강제금의 징수절차는 농림축산식품부령으로 정한다. ③법 제63조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우 2. 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우 【농지법 시행규칙】 제64조(이행강제금의 징수절차) 영 제75조에 따른 이행강제금의 징수절차에 관하여는 「국고금관리법 시행규칙」을 준용한다. 【행정심판법】 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 【○○시 사무의 위임 조례】 제2조(위임사항) ② 시장의 권한에 속하는 사무 중 사업소의 장·구청장·동장에게 위임하는 사무는 별표 2와 같다. [별표 2] 사업소의 장·구청장·동장에게 위임하는 사무 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828821"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 출장복명서, 농지 원상회복 명령 및 농지법 위반 고발 문서, 농지 처분의무 통지, 농지 처분명령 통지, 이 사건 처분서, 이 사건 처분 이의제기서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○번지(전, 765㎡) 농지 소유자인데 사업장(요식업) 운영 등 농지를 불법 전용하여 2020. 11. 12. 피청구인에게 적발 되었고, 피청구인은 같은 해 11. 30. 농지 원상회복 명령 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 12. 17. 청구인에게 이 사건 농지에 대해 같은 해 12. 31.까지 농지 원상회복 명령을 하였다. 나) 피청구인은 2021. 1. 5. 농지 원상회복 명령 이행 확인 결과 일부는 원상회복하였으나 하우스 내부 요식업 운영이 재개됨을 확인하고, 같은 해 1. 13. ○○○○경찰서에 청구인을 「농지법」 제34조제1항 위반자로 고발하였고, ○○○○경찰서는 같은 해 1. 29. ○○지방검찰청 ○○지청으로 송치하였다. 다) 피청구인은 2021. 1. 14. 청구인에게 「농지법」 위반 행정처분에 따른 청문실시 및 의견 제출 통지를 하였으나, 청구인은 청문에 참석하지 않았고 의견서를 제출하지 않았으므로 피청구인은 「행정절차법」 제27조제4항 및 제35조제2항에 따라 의견이 없는 것으로 보고 청문 절차를 종결하였고, 같은 해 2. 23. 청구인에게 농지 처분의무(처분의무 기간 2021. 2. 23. ~ 2022. 2. 22.) 통지를 하였다. 라) 한편, ○○지방검찰청 ○○지청은 2021. 2. 17. 청구인의 「농지법」 위반에 대하여 구약식 결정을 통지하였고, 같은 해 8. 11. ○○지방법원 ○○지원은 청구인의 「농지법」 위반에 대하여 벌금 500만 원에 처하는 판결을 하였다. 마) 피청구인은 2022. 2. 24. 이 사건 농지 처분의무 기간 만료에 따른 현장 확인 결과 청구인이 정당한 사유없이 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 미이용 하였음을 확인하고, 같은 해 3. 17. 이 사건 농지(전, 765㎡) 중 일부(715㎡)에 대해 농지 처분명령 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 4. 19. 청구인이 제출한 의견제출에 대한 답변 및 농지 처분명령(처분대상 농지 및 면적 : 이 사건 농지 중 715㎡, 처분기간 : 2022. 4. 25. ~ 10. 24.)을 하였다. 바) 피청구인은 2022. 10. 25. 청구인에게 「농지법」 제63조 및 같은 법 시행령 제75조에 따른 농지 처분명령 미이행에 따른 이행강제금 부과에 대하여 사전 고지 및 의견제출 절차를 거쳐 같은 해 12. 20. 농지 처분명령 미 이행에 따른 이행강제금 71,500,000원의 부과처분을 하였다. 사) 청구인은 2023. 1. 3. 이 사건 처분에 대하여 이의제기서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 1. 12. 「농지법」 제63조제7항에 따라 ○○지방법원 ○○지원에 이 사건 처분에 대한 청구인의 이의제기서를 통보 하였다. 2) 「농지법」 제10조제1항 및 제2항, 제11조제1항제2호, 제63조에 의하면, 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해 등의 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 등에 해당하게 되면, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 하고, 시장·군수 또는 구청장은 위와 같은 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 또한 시장·군수 또는 구청장은 위 처분의무 기간에 처분대상 농지를 처분하지 아니한 경우 그 농지소유자에게 6개월 이내에 처분할 것을 명할 수 있으며, 그와 같은 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게는 감정평가한 감정가격 또는 개별공시지가 중 더 높은 가액의 100분의 25에 해당하는 이행강제금을 부과한다. 이때 위와 같이 「농지법」 제63조제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있으며, 시장·군수 또는 구청장은 그러한 이의가 제기된 경우 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다. 한편 「행정심판법」 제3조제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 본안 심리에 앞서 이 사건 심판청구가 적법한지 살펴본다. 대법원은“「농지법」은 농지 처분명령에 대한 이행강제금 부과처분에 불복하는 자가 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 하도록 정하고 있다. 따라서 「농지법」 제63조제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 경우에는 「비송사건절차법」에 따른 재판절차가 적용되어야 하고, 「행정소송법」상 항고소송의 대상은 될 수 없다.”고 판시한 바 있다(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018두42955 판결 등 참조). 이 사건 심판청구는 「농지법」 제63조제1항에 따른 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 것으로서, 이에 관하여는 같은 법 제63조제6항 및 제7항에서 그 불복절차를 규정하고 있으므로, 이는 「행정심판법」 제3조제1항에서 말하는‘다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당한다고 할 것이므로 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상에 해당되지 아니한다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항을 대상으로 하여 제기된 부적법한 청구라고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.