농지법 위반 이행강제금부과처분 취소청구

1. 사건 개요 청구인들은 2009. 7. 7. ○○시 ○○동 ○○○-○○ 토지(전) 990㎡(정착물 버섯재배사 496.80㎡ 포함)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 피청구인으로부터 농업용으로 토지거래허가를 득하여 2009. 7. 14. 소유권이전 등기한 소유주로, 2011. 9. 1. ~ 2011. 11. 30. 피청구인의 농지이용실태 조사에서 청구인들이 이 사건 토지 정착물(버섯재배사)을 문구용 창고로 사용한 사실이 적발되었고, 피청구인은 2013. 7. 18. 농지처분 명령을 하였으나 청구인들이 이행하지 않아, 2014. 2. 13. 「농지법」 위반 이행강제금 71,280,000원을 부과한 이후 1년이 지나도 계속해서 농지처분 명령이 이행되지 않자, 2015. 4. 9. 같은 법 제62조제4항에 따라 또 다시 「농지법」 위반 이행강제금 72,382,800원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인들은 이 사건 토지의 소유자로, 청구인이 문구 보관창고로 사용해 오던 중 피청구인으로부터 「농지법」에 의거 농지처분명령을 받았는데, 개발제한구역내 이행강제금 부과로 알고 사용해오던 중 농지처분명령이 있는 줄 처음 알게 되었고, 매년 「농지법」 위반 이행강제금 부과처분을 받고 있다. 2) 청구인들은 이 사건 토지를 도서문구 보관창고로 사용하고 있어 「농지법」에 의거 72,382,800원(각 36,191,400원)의 이행강제금을 납부하라는 통지를 받았다. 청구인은 2014년도 1차 이행강제금을 분할 납부하고 있던 중 2015년도 2차 부과분을 납부하라는 고지서를 받고 너무나 충격적인 고통에 하루하루 살아가고 있다. 청구인은 한 번도 아니고 두 번이나 이행강제금을 납부하라는 것은 수긍할 수가 없다. 3) 청구인은 버섯재배를 할 수 없어서 문구 창고로 사용하고 있는데, 피청구인이 ○○○-○○번지 토지와 창고건물 ○○○-○○ 중 어떤 것이 「농지법」에 해당되는지 명확하게 구분하여 이행강제금을 부과하는 것이 원칙일 것임에도, 현재 처분을 하려고 해도 피청구인은 현재 건축물대장을 본인 토지와 구분을 안 해주고 있다. 이런 상황에서 이행강제금을 납부하라고 통지한 것은 청구인으로서는 도저히 납득할 수가 없는 것이다. 4) 청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 위반에 따른 이행강제금 44,562,960원을 분할납부하고 있는데, 「농지법」에 의거 2014년 1차, 2015년 2차 이행강제금을 납부하라고 하는 것은 청구인에게 경제적인 손실이 너무나 커 가정 및 사업이 파산으로 갈 지경이며, 처분을 하려고 해도 이 사건 토지와 정착물이 개발제한 구역에 있기 때문에 처분이 지연되고 있다. 문제를 해결할 때까지 이행강제금 부과를 취소하거나 유예하여 주기 바라는 바이다. 5) 청구인은 2009년도에 농지와 건물을 구입했는데, 「농지법」을 알지도 못하고 사용해 왔다. 피청구인은 토지거래허가를 해줄 때 청구인에게 「농지법」에 대해 사전고지하고 토지거래 허가대로 사용하라고 했으면 청구인은 「농지법」을 준수하였을 텐데 법무사에게만 고지하였기 때문에 청구인이 불이익을 받고 있다. 피청구인은 농지실태조사를 했다고 주장하는데 청구인과 똑같은 농지를 소유하고 있는데도 유독 청구인에게만 「농지법」을 적용하고 있는 담당 공무원은 어떠한 방식으로 조사했는지 의문이 간다. 6) 피청구인은 「농지법」에 대하여 좀 더 현실적으로 모든 국민이 알 수 있도록 행정 처리를 하여야 하며, 피청구인의 주장대로 모든 지목상의 전, 답, 과수원 등 모든 토지에 「농지법」이 적용된다는 사실을 청구인이 아는 것이 쉽지 않으므로 농지를 구입하면 다른 용도로 사용하는지 즉시 조사하거나 「농지법」에 대하여 고지한다면 청구인 같은 위법행위자가 없다고 본다. 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 ( 이하 ‘국토계획법’이라 한다 ) 위반에 대해 부과받은 이행강제금 25,000,000원도 성실하게 납부하였다. 피청구인이 「농지법」에 대하여 이행강제금을 부과하기 전에 토지거래 허가년도를 전수 조사하여 미리 고지하였다면 이런 일도 없을 것이다. 따라서 2년이 지난 후에 조사하여 부과하는 피청구인의 이행강제금 부과 처분을 취소하는 것이 정당하다고 본다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 「농지법」 제2조제1호나목, 같은 법 시행령 제2조제3항제2호가목에 따라 농지에 해당하므로 농지를 타목적으로 사용코자 할 경우 「농지법」 제34조에 따라 농지전용허가(협의)를 거쳐 전용 후 사용하여야 함에도 청구인이 스스로 인정하는 바와 같이 개인의 이득을 위해서 임의로 버섯재배사를 전용하여 문구창고로 사용함으로써 「농지법」을 위반한 것이고, 특히 청구인의 2009년 토지거래허가신청시 제출한 농업경영계획서를 보면 분명 버섯재배를 위하여 취득한다고 하여 토지거래허가를 받고선 2011년 농지이용실태조사에서 적발된 순간부터 현재까지 계속하여 무단으로 창고로 사용하고 있다. 2) 청구인은 문제가 되는 창고건물이 ○○○-○○번지와 ○○○-○○번지 중 어디에 있는지 명확하지 않으며 이행강제금을 2014년도에 이어 2015년도에도 부과하는 것은 부당하다고 주장하지만, 청구인이 2009년 6월 제출한 토지거래허가신청서의 내용을 보면 ○○동 ○○○-○○번지와 토지의 정착물인 철골조 경량판넬지붕 ○동 버섯재배사를 취득한 것을 알면서도 토지는 ○○동 ○○○-○○번지를 매입하고 건물은 ○○동 ○○○-○○번지에 있는 건물을 소유하고 있으니 ○○동 ○○○-○○번지 위에 버섯재배사가 적발되었으므로 ○○동 ○○○-○○번지 토지주가 「농지법」을 위반했으므로 자신은 「농지법」 위반자가 아니라는 취지의 억지 주장을 하고 있다. 토지거래허가신청서, ○○동 ○○○-○○번지의 토지등기부등본과 ○○동 ○○○-○○ 외1필지 ○동(건물 등기사항전부증명서) 갑구(순위번호 4, 5)의 압류사실, ○○동 ○○○-○○ 외1필지 ○동(건물 등기사항전부증명서) 을구 7-1호(근저당권공동담보변경)를 보면 청구인 소유의 농지(토지)는 ○○동 ○○○-○○번지이며 소유농지 정착물은 현재 청구인이 창고로 쓰고 있는 ○○동 ○○○-○○ 외 1필지 ○동이 분명한 것이다. 또한, ○○시 지도활용시스템 위치도를 보면 청구인 소유의 ○○동 ○○○-○○번지와 청구인이 경영하는 ○○○○○○이 ○○동 ○○○-○○번지의 정착물로 되어 있음은 명확한 사실이다. 3) 청구인은 「농지법」 위반으로 2014년 농지처분 이행강제금을 부과 받아 일부납으로 미미하게 납부하고 있는데 2015년도에 또다시 이행강제금을 부과하는 것은 부당하다고 주장하고 있으나, 「농지법」 제62조제4항에 따르면 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 이행강제금을 매년 부과하게 되어 있으므로 2015년도분 이행강제금은 적법한 처분이다. 4) 또한 청구인은 개발제한구역법 위반(불법 용도변경)에 대한 이행강제금을 분할납부하고 있는데 「농지법」으로 이행강제금을 또 납부하라는 것은 부당하며 개발제한구역이라 처분이 지연되고 있으므로 이행강제금을 부과 취소하거나 유예해 달라고 주장하나, 2013. 7. 17. 청구인의 민원에 대하여 답변한 것과 같이 「농지법」에 개발제한구역법 및 국토계획법상 이행강제금을 부과한 사실이 있다거나 농지 소재지가 개발제한구역이라고 농지처분 이행강제금 부과를 취소하거나 유예할 수 있는 규정이 없어(「농지법」시행령 제75조제3항에 해당없음) 청구인의 주장은 수용이 불가한 사항이다. 따라서 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하고 적정하기 때문에 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 5) 청구인은 농지 취득 시 「농지법」을 몰랐으므로 「농지법」 적용은 부당하다고 주장하고 있으나 지목인 ‘전’인 토지는 「농지법」 제2조에 따라 토지주가 「농지법」에 대하여 알든 모르든 당연 「농지법」이 적용된다. 따라서 이 사건 토지의 지목은 ‘전’으로 「농지법」상 농지이므로 당연히 「농지법」이 적용된다. 청구인은 토지거래 허가 시 「농지법」에 대하여 피청구인의 고지가 없어 「농지법」을 위반하였다고 주장하고 있으나 토지거래계약에 관한 허가 시 청구인들에게 농업경영에 이용하지 않을 시 농지처분대상임을 분명히 고지한 바 있다. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제1조(목적) 이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 8. 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ②농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ③한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. ④한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ②시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제62조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다. ⑧ 제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【농지법시행령】 제2조(농지의 범위) ③법 제2조제1호나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 제75조(이행강제금의 부과) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 법 제62조제1항에 따라 이행강제금을 부과하는 때에는 10일 이상의 기간을 정하여 이행강제금 처분대상자에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ② 이행강제금의 징수절차는 농림축산식품부령으로 정한다. ③ 법 제62조제1항에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 경우를 말한다. 1. 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우 2. 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 가) 청구인은 이 사건 토지상의 건축물(버섯재배사, ○동, 496.80㎡)에 대해 피청구인으로부터 농업용으로 토지거래허가를 득하여 2009. 7. 14. 소유권이전등기 완료한 소유주이다. 나) 2011. 9. 1. ~ 2011. 11. 30. 피청구인은 2011년 농지이용실태조사 결과를 통해, 청구인이 토지거래허가 시 농업용(버섯재배)으로 취득한 이 사건 토지를 농업용으로 사용하지 않고 문구용 창고로 사용한 사실을 적발하였다. 다) 이에 피청구인은 2012. 6. 5. 농지처분의무 부과 후, 2012. 6. 26. 농지처분명령 처분 사전 통지를 거쳐, 2013. 7. 18. 농지처분명령 처분을 하였으나 청구인이 이행하지 않자, 2014. 1. 21. 「농지법」 위반 이행강제금 부과 사전 통지 후 2014. 2. 13. 2014년도 이행강제금을 부과처분을 하였고, 2015. 4. 6. 2014년도 이행강제금 체납분에 대해 부동산 압류 조치를 하였다. 라) 청구인이 농지처분 명령을 이행하지 않음에 따라 피청구인은 2015. 3. 3. 2015년도 이행강제금 부과 사전통지 후 2015. 4. 9. 이 사건 처분을 하였다. 2) 「농지법」 제10조, 제11조, 제62조, 같은 법 시행령 제75조에 의하면 농지 소유자는 소유 농지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 이때의 처분 의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니할 경우 시장·군수 또는 구청장은 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며, 처분명령을 받은 후 같은 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우와 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우의 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니할 경우에는 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하고, 시장·군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다. 3) 청구인은 「농지법」 위반 사항에 대해서는 전혀 모르는 상태에서 이 사건 토지를 취득한 것이며 피청구인이 농지실태조사를 농지 취득 후 바로 실시하여 「농지법」 위반 사항에 대해 미리 고지해주었다면 이 사건 위법행위가 발생하지 않았을텐데, 이 사건 토지 취득 후 2년 후에 조사하여 「농지법」 위반행위로 농지처분을 명령하고 이행강제금을 부과하였는데, 더욱이 국토계획법 및 개발제한구역법 위반에 따른 이행강제금을 납부하고 있는 청구인의 상황에서 「농지법」 위반 이행강제금을 매년 납부하라는 것은 이 사건 토지가 개발제한구역 내에 위치하므로 처분이 쉽지 않은 상황에서 청구인들 및 직원 4명의 생계가 달려 있는 점 등을 고려하면 가혹한 처분으로 이 사건 처분의 취소를 주장하기에 살피건대, 자신의 행위가 법에 위반되는지 몰랐다 하더라도 법률의 부지에 불과하여 정당한 이유가 되지 않는다(대법원 1995. 12. 12.선고, 95도1891 판결참조)고 할 것이고, 피청구인이 2009. 7. 7. 토지거래계약허가알림 공문에 “농지취득 후 농업경영계획서대로 준수하시기 바라며, 농업경영에 이용하지 않을 시 「농지법」 제8조 및 제16조 규정에 의거 처분대상임을 알려드립니다.”라고 기재하여 토지거래계약상 청구인의 수임자인 법무사에게 고지한 이상 피청구인에게 과실이 있다고 볼 수 없고, 청구인들이 비록 2014년도 농지법 위반 이행강제금을 일부 납부하였고, 국토계획법 위반(승인없이 당초 이용목적을 변경하여 이용) 및 개발제한구역법 위반(불법용도변경)에 따른 이행강제금을 납부하였거나 납부하고 있다고 하더라도, 이는 「농지법」 제11조제2항에 규정된 농지 처분명령을 유예하거나 이행강제금을 부과하지 않아도 될 정당한 사유에 해당하지 않으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 또한 청구인들은 이 사건 토지를 농업용(버섯재배)으로 사용한다고 농업경영계획서를 제출하여 2009. 7. 14. 토지를 취득하였으나, 자기의 농업경영에 이용하지 아니하고 문구용 창고로 사용한 사실이 2011. 9. 1. ~ 2011. 11. 30. 농지이용실태 조사에서 적발되었고, 2013. 7. 18. 농지처분 명령을 받은 이후에도 농지 처분을 이행하지 않은 사실이 있는데, 「농지법」 제10조에 의하면 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니할 경우에는 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과 하도록 되어 있고, 같은 법 제62조 4항에 시장·군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다고 되어 있으므로, 2014년도 이행강제금 부과 후 2015년도 이행강제금을 부과한 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.