농지법 위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2009. 7. 7. ○○시 ○○동 ○○○-○○ 토지(전) 990㎡(정착물 버섯재배사 496.80㎡ 포함)(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 피청구인으로부터 농업용으로 토지거래허가를 득하여 2009. 7. 14. 소유권이전 등기한 소유주로, 2011. 9. 1. ~ 2011. 11. 30. 피청구인의 농지이용실태 조사에서 청구인들이 이 사건 토지 정착물(버섯재배사)을 문구용 창고로 사용한 사실을 적발하였다. 피청구인은 2013. 7. 18. 농지처분 명령을 하였으나 청구인이 이행하지 않아, 2014년 1차, 2015년 2차 농지처분 이행강제금을 부과하였고, 2016. 12. 26.「농지법」제62조제4항에 따라 3차 농지처분 이행강제금 37,573,200원을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 발생 경위 청구인은 경기 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지에 버섯재배사 983㎡를 소유하고 있다. 청구인은 버섯재배사를 소유하고 있던 중 버섯재배사로 사용할 경우 환경의 오염 등이 있어 도서문구 창고로 사용하던 중 단속이 되었다. 2) 처분의 내용 청구인은 도서문구 창고로 사용하여 오던 중 농지에서 버섯재배사로 사용하지 않았다고 농지법 제11조제1항 및 같은 법 제62조, 같은 법 시행령 제75조를 적용하여 청구인에게 37,573,200원을 납부하라고 통지하였다. 청구인은 버섯재배사를 소유하고 있으면서 환경의 오염 등이 있어 도서문구 창고로 사용하던 중 이행강제금을 납부하라고 부과한 것은 수긍할 수가 없다. 3) 처분의 부당함 이상 살펴본바와 같이 청구인은 버섯재배사로 사용할 경우 환경오염 등이 있어 도서문구 창고로 사용한 것이며, 버섯재배사로 들어가는 도로 및 주변은 청구인이 매입하기 이전부터 시멘트로 포장되어 있는 330㎡도 포함하여 이행강제금을 납부하라고 통지한 것은 청구인으로서는 도저히 납득할 수가 없다. 청구인은 ○○시청으로부터 버섯재배사를 도서문구 창고로 사용하면 환경오염이 없어 사용한 것으로 청구인이 매입하기 이전부터 시멘트로 포장되어 있는 도로 및 주변은 농지법을 위반한 것이 아니므로 330㎡에 대하여 이행강제금 부과처분을 감면하거나(감경) 유예하여 주기 바란다. 4) 결론 이상 살펴본바와 같이 청구인은 환경오염이 없는 도서문구 창고로 사용한 것이며 도로로 사용하는 330㎡는 청구인이 매입하기 전부터 사용한 것으로서 도로로 사용되는 330㎡는 농지법을 위반한 것이 아니므로 이행강제금을 감면(경감)하여야 할 것이며, 이는 관련법규의 제정취지를 잘 살리지 못하고 있는 행정청의 과한 처분이며 한편으로는 일개 특정인을 대상으로 한 행정권의 권한 남용은 물론 평등권의 침해라고 볼 수밖에 없다. 그래서 이 청구에 이르게 된 것이니 위원님들께서는 이와 같은 청구인의 입장을 감안하여 청구취지와 같은 결정을 내려 주실 것을 부탁드리면서 부디 위원님들의 건강과 행운이 항상 함께 하길 기원한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○○, 전, 980㎡의 토지와 상기 토지상의 건축물(버섯재배사, ○동, 496.80㎡)를 ○○시로부터 토지거래허가를 득하여 2009. 7. 14. 소유권이전등기 완료한 소유주로 토지거래허가 시 건축물 용도에 맞게 농업용(버섯재배)을 한다고 농업경영계획서를 제출하여 취득한 후 농지법 제34조에 따른 농지전용허가(협의)도 없이 문구용 창고로 사용하다 적발되어 농지처분의무부과(1년), 농지처분 명령(6월)을 경과할 때까지 농지를 처분하지 아니하여 2014년도분 및 2015년도분 이행강제금을 부과 받고 일부 납부하였으며 그 후 2016년도분 이행강제금 사전통지일(2016. 12. 7.)까지 농지를 처분하지 아니하여 농지법 제62조제4항에 따라 2016년도분 이행강제금을 부과하였다. 본 사건과 관련하여 청구인은 2015. 7. 3. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하여 2015. 9. 16.“청구이유 없음”으로 기각되었고, 2015. 11. 15. 행정소송을 제기하였으나“소의 부적법성”으로 각하 판결 되었다. 그 후 2016. 6. 16. 행정항소 하였으나 2016. 11. 3. 서울고등법원으로부터 기각되었다. 2) 이 사건 처분의 적법성 및 청구인 주장의 부당성 가) 청구인이「농지법」의 허가(협의) 절차를 받지 않고 농지(버섯재배사)를 창고로 사용한 사실에 대하여 이 사건 토지(지목‘전’)는 농지법 제2조제1호나목, 농지법시행령 제2조제3항제2호가목에 따라 농지법상 농지로 농지를 타목적으로 사용코자 할 경우 농지법 제34조에 따라 농지전용허가(협의)를 거쳐 전용 후 사용하여야 함에도 청구인이 스스로 인정하는 바와 같이 개인의 이득을 위해서 임의로 버섯재배사를 전용하여 문구창고로 사용함으로써 농지법을 위반한 것이다. 특히 청구인의 2009년 토지거래허가신청시 제출한 농업경영계획서를 보면 분명 버섯재배를 위하여 취득한다고 하여 토지거래허가를 받고선 2011년 농지이용실태조사에서 적발된 순간부터 현재까지도 계속하여 무단으로 창고로 사용하고 있다. 나) 청구인이 주장하는 도로부분에 대하여 청구인은 해당농지를 매입하기 이전부터 시멘트로 포장되어있는 버섯재배사로 들어가는 도로부분(330㎡)을 제외하고 이행강제금을 부과하여야 한다고 주장한다. 농지법 제2조제1호나목 및 농지법시행령 제2조제3항제2호가목에 따라 농지의 주된 시설이 농업경영에 사용되고 있을 경우, 주된 시설의 진입로 자체도 농업경영에 사용하는 것으로 본다. 그러나 청구인의 경우, 주된 시설을 버섯재배사가 아닌 문구용 창고로 불법사용하고 있으므로, 창고로 통하는 진입로도 역시 농업경영에 사용되지 않고 있는 농지로 보아야 한다. 따라서 청구인에 대한 이 사건 처분은 적법하고 적정하기 때문에 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제1조(목적) 이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 8. 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. ④ 한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. 제62조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다. ⑧ 제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. 【농지법시행령】 제2조(농지의 범위) ③ 법 제2조제1호나목에서“대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 제75조(이행강제금의 부과) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 법 제62조제1항에 따라 이행강제금을 부과하는 때에는 10일 이상의 기간을 정하여 이행강제금 처분대상자에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ② 이행강제금의 징수절차는 농림축산식품부령으로 정한다. ③ 법 제62조제1항에서“대통령령으로 정하는 정당한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해 당하는 경우를 말한다. 1. 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우 2. 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지거래허가신청서, 토지등기사항전부증명서, 건물등기사항전부증명서, 이 사건 처분서의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2009. 7. 7. ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 토지(전) 990㎡(정착물 버섯재배사 496.80㎡ 포함)를 피청구인으로부터 농업용으로 토지거래허가를 득하여 2009. 7. 14. 소유권이전 등기 완료한 소유주(지분율 1/2)이다. 나) ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 토지 990㎡는 2015. 3. 17. 토지분할로 인하여 면적이 980㎡로 변경되었다. 다) 피청구인은 2011. 9. 1. ~ 11. 30. 2011년 농지이용실태조사 결과를 통해, 청구인이 토지거래허가 시 농업용(버섯재배)으로 취득한 이 사건 토지를 농업용으로 사용하지 않고 문구용 창고로 사용한 사실을 적발하였다. 라) 이에 피청구인은 2012. 6. 5. 농지처분의무 부과 후, 2012. 6. 26. 농지처분명령 처분 사전 통지를 거쳐, 2013. 7. 18. 농지처분명령 처분을 하였으나 청구인이 이행하지 않자, 2014. 1. 21. 농지법 위반 이행강제금 부과 사전 통지 후 2014. 2. 13. 2014년도 이행강제금 부과처분(1차)을 하였고, 2015. 3. 3. 2015년도 이행강제금 부과 사전통지 후 2015. 4. 9. 2015년도 이행강제금 부과처분(2차) 하였다. 마) 2016. 12. 7. 농지법 위반 이행강제금 부과 사전 통지 후 2016. 12. 26.「농지법」제62조제4항에 따라 이행강제금 37,573,200원을 부과처분(3차) 하였다. ※ 이행강제금 : 383,400(원/㎡) × 20/100 × 980㎡(지적) × 1/2(지분율) = 37,573,200원 2)「농지법」제10조, 제11조, 제62조, 같은 법 시행령 제75조에 의하면 농지 소유자는 소유 농지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 이때의 처분 의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니할 경우 시장은 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며, 처분명령을 받은 후 같은 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우와 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우의 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니할 경우에는 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하고, 시장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다. 3) 청구인은 버섯재배사를 환경오염이 없는 도서문구 창고로 사용한 것이며, 시멘트로 포장되어 있는 도로 330㎡는 청구인이 매입하기 이전부터 사용한 것으로 농지법을 위반한 것이 아니므로 이행강제금은 감면하여야 한다고 주장하여 살펴본다. 청구인이 2009. 6. 토지거래허가신청시 제출한 농업경영계획서에 의하면 농지 취득 목적은 버섯재배사로 사용할 것임을 밝혔음에도 환경오염이 없는 도서문구 창고로 사용하고 있다고 청구인 스스로 인정하고 있고, 청구인이 농지를 매입하기 이전부터 포장되어 있었다고 주장하는 도로 또한 도서문구 창고로 통하는 진입로로 사용됨에 따라 농업경영에 사용하고 있는 시설이 아니므로, 2016년도 이행강제금을 부과한 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.