농지법 위반 이행강제금부과처분 취소청구등

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○○번지 소재의 농지(전, 541㎡, 이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자들로, 피청구인이 2012. 10. 8.부터 같은 해 11. 30.까지 실시한 2012년 농지이용실태조사에서 이 사건 농지가 야적장으로 사용되고 있음을 확인하고, 2013. 5. 10. 청구인에게 2014. 5. 12.까지 이 사건 농지를 처분할 의무가 있음을 통지를 하였으나, 청구인이 이를 이행하지 아니하자, 2014. 8. 22. 청구인에게 2015. 2. 28.까지 이 사건 농지의 처분을 명령하였고, 청구인이 또다시 이를 이행하지 않아, 2015. 3. 3. 농지처분명령 명령 미이행에 따른 이행강제금 부과예고를 거쳐 같은 해 5. 11. 청구인에게 「농지법」 제62조에 따라 이행강제금 38,346,080원[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 농지에 물건을 적치하였다는 이유로 단속되어 농지처분명령을 받았으나, 농지를 원상회복하여 계속 사용하면 되는 줄 알고 2014. 10.경 원상복구를 하였음에도 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받은 것이고, 청구인은 부모님으로부터 이 사건 토지를 상속받았으나 농사일이 매우 힘들어 직접 농사를 짓기도 어려웠으며, 남편이 직장암으로 투병 중이고 오빠인 ○○○는 ○○○ ○○병원에서 30년 째 정신분열증으로 치료를 받고 있어 이 사건 농지를 다른 용도로 사용하여 가정에 조금이나마 힘을 보태고자 하였던 것이고, 현재는 원상복구를 하여 농지로 사용하고 있음에도 이 사건 처분한 것은 관련법규의 취지를 잘 살리지 못한 과도한 행정권의 남용이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 농지를 야적장으로 사용하였는데, 농지를 야적장으로 사용하기 위해서는 「농지법」 제34조에 따라 농지전용허가(협의)를 득하여야 함에도 관리청의 허가(협의) 없이 이 사건 농지를 야적장으로 사용하여 오다가 2012년 농지이용실태조사에서 적발되었고, 이후 피청구인은 청구인에게 「농지법」 관련 규정에 따라 청문과, 처분의무 통지, 처분명령, 이행강제금 부과예고 등 약2년여에 걸친 일련의 행정절차를 진행하는 동안에 농지를 처분하지 아니하여 「농지법」 제62조와 같은 법 시행령 제75조에 따라 이 사건 처분한 것이다. 이 사건 토지는 「농지법」 상 농지로서 다른 목적으로 사용하고자 할 경우에는 「농지법」 제34조에 따라 농지전용허가를 거쳐 전용하여야 함에도, 청구인은 스스로 인정하는 바와 같이 개인의 이익을 위해서 임의로 야적장을 조성하여 임대함으로써 「농지법」을 위반하였다. 2) 청구인은 이 사건 토지를 농지로 원상회복하여 계속 농지로 사용해 왔으며, 가족의 신병치료를 위하여 야적장으로 임대한 사실은 있으나 이행강제금을 부과한 것은 가혹한 처분이라고 주장한다. 피청구인은 청구인에게 2013. 5. 13.부터 2014. 5. 12.까지 처분의무 이행여부를 확인하였으나 최초 적발된 것과 같이 전기케이블 야적장으로 사용하고 있어서 2014. 8. 22. 농지처분명령을 부과한 것이며, 농지처분명령이 부과된 후에는 농지로의 원상복구 유무와 관련 없이 농지를 처분하지 않으면 「농지법」 제62조에 따라 이행강제금을 부과하여야하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】[시행 2015.1.20.] [법률 제13022호, 2015.1.20., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008.12.29.> 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 제62조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다. ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ③ 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ④ 시장·군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과·징수할 수 있다. ⑤ 시장·군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장·군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장·군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다. ⑧ 제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> 【농지법 시행령】[시행 2015.1.1.] [대통령령 제25917호, 2014.12.30., 일부개정] 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.12.30.> 1. 법 제23조에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 작목의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 ② 법 제10조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 법 제9조에 따라 위탁경영하는 경우 제75조(이행강제금의 부과) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 법 제62조제1항에 따라 이행강제금을 부과하는 때에는 10일 이상의 기간을 정하여 이행강제금 처분대상자에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ② 이행강제금의 징수절차는 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ③ 법 제62조제1항에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.6.26.> 1. 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우 2. 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 2012년 농지이용실태조사 결과보고서, 농지처분의무 부과 전 청문 결과, 2012년 농지이용실태조사에 따른 농지 처분의무 부과 알림, 농지처분명령 알림, 농지처분명령 미이행에 따른 이행강제금 부과 예고, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 농지의 지목은 ‘전’이며 면적은 541㎡이다. 나) 청구인은 2010. 4. 6. 청구외 ○○○으로부터 이 사건 농지를 증여받아 소유권을 취득하였다. 나) 피청구인은 2012년 농지이용실태조사 과정에서 2012. 10. 30. 이 사건 농지가 전선 관련 제품을 쌓아 놓는 야적장으로 이용되고 있음을 발견하였고, 청구인에게 2013. 5. 10. 이 사건 농지가 「농지법」에서 허용하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용되지 않은 사유로 2014. 5. 12.까지 농지처분 의무를 통지하였다. 다) 피청구인은 2014. 5. 27.부터 같은 달 29.까지 농지처분의무 이행여부를 조사한 결과 청구인이 이 사건 농지를 처분하지 않고 계속하여 야적장으로 사용하고 있음을 발견하여 같은 해 8. 22. 이 사건 농지를 2015. 2. 28.까지 처분할 것을 명령하였으나, 청구인이 이를 이행하지 아니하자, 2015. 3. 3. 이행강제금 부과예고를 거쳐 같은 해 5. 11. 「농지법」 제62조에 따라 이 사건 처분하였다. 라) 피청구인이 청구인에게 부과한 이행강제금 산출내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270081"></img> 2) 「농지법」 제2조에서 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지와 그 토지의 개량시설 등을 농지로 규정하고 있고, 같은 법 제10조, 제11조에서 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하며, 시장, 군수 또는 구청장은 그 처분 의무가 생긴 경우 이를 농지소유자에게 알려야하고, 이에 따른 농지처분 의무기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니할 경우 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 같은 법 제62조 제1항 및 제5항에서는 정당한 사유 없이 농지처분명령을 이행하지 아니한 자에게는 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정하고, 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하도록 하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지를 부모님으로부터 물려받아 농사도 지어 보았으나, 농사일이 생각보다 어려워 비료 값도 나오지 않는데다가 남편이 직장암으로 투병중이고 오빠인 ○○○는 정신분열증으로 병원에 30년째 치료를 받고 있는 형편이어서 가계에 조금이나마 힘을 보태고자 이 사건 토지를 야적장으로 사용한 것이고, 현재는 원상복구를 하였음에도 피청구인이 이 사건 처분한 것은 재량권을 남용한 것이어서 취소되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 「농지법」 제10조제1항제1호에서 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서 제10조에 따른 처분 의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우 시장·군수 또는 구청장은 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제62조제1항에서 시장·군수 또는 구청장은 제11조제1항에 따라 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정되어 있는바, 청구인이 이 사건 농지를 불법적으로 야적장으로 사용하다 피청구인에게 적발되어 2013. 5. 10. 피청구인으로부터 「농지법」 제10조에 따른 농지처분의무 부과통지 받았으나 이를 이행하지 않았고, 이에 피청구인이 2014. 8. 22. 「농지법」 제11조에 따라 농지 처분 명령을 하였음에도 청구인이 이를 이행하지 않자, 피청구인이 2015. 5. 11. 「농지법」 제62조에 따라 이 사건 처분한 것인 점, 「농지법」 제62조제5항에서 이행강제금이 부과된 경우 농지처분명령을 받은 자가 그 처분명령을 이행하더라도 이미 부과된 이행강제금은 징수하도록 규정하고 있고, 청구인이 주장하는 경제적 어려움이나 농지로의 원상회복 등은 이행강제금 부과 취소사유에 해당하지 않는 점, 피청구인으로부터 2013. 5. 10. 「농지법」 제10조에 따른 농지처분의무 통지 처분을 받은 때에 이 사건 농지를 원상회복하여 자기의 농업경영에 이용하는 등의 경우에는 이 사건 농지의 처분의무를 면할 수 있는 기회가 있었음에도 이를 적극적으로 이행하지 않은 결과 이 사건 처분에 이르게 된 것인 점 등을 종합적으로 고려해 보면 이 사건 처분이 지나치게 과도하여 위법·부당하다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인 1, 2에게 이행강제금 19,173,040원을 각각 부과