농지보전부담금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO동 OOO-O 전 667㎡ 및 같은 곳 OOO-OO 전 OOO㎡(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)의 소유자인데, 피청구인은 2016. 4.경 OOOOO OOO 정비공사를 하면서 이 사건 부동산 OOO-O번지 중 2㎡에 대하여 협의취득에 따른 손실보상을, 같은 토지 위 가옥(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 등을 철거하고 지장물보상을 한 바 있다. 청구인은 2016. 6. 1. 피청구인에게 이 사건 부동산 중 OOO-O번지의 일부인 300㎡ 및 OOO-OO번지의 일부인 30㎡ 지상에 단독주택 신축을 내용으로 하는 건축허가(이하 ‘이 사건 건축허가’라고 한다)를 신청하였다. 피청구인은 2016. 6. 10. 이 사건 부동산이 농지(휴경)임을 근거로 「농지법」 제45조제1항제1호에 의하여 농지전용협의를 거친 후 같은 법 제38조에 근거하여 농지보전부담금 부과 결정을 하고, 청구인은 2016. 7. 7. 이를 납부하였다. 이후 피청구인은 2016. 7. 12. 청구인에게 건축허가를 하면서 조건으로 청구인이 농지보전부담금 부과대상임을 안내하였으며, 이후 청구인은 농지보전부담금 부과에 대한 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 8. 23. 이를 거부하는 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지상 개발제한구역내 기존주택이 공익사업에 편입되어 동일번지내 개축허가를 받았다. 그럼에도 청구인은 주택신축에 해당되는 농지보전부담금을 부과받았다. 이 사건 토지는 1972년에 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 주택이 존재했으며 일부는 하천으로 이용되고 있어 농지기능을 상실한 토지이다. 2) 1981. 7. 29.이전에 주거지역, 사업지역, 공업지역으로 지정된 지역안의 농지(전·답)를 전용하는 경우는 농지보전부담금 부과제외대상이며, 아울러 농지법이 시행되기 전인 1973. 1. 이전에 지어진 건축물의 경우 농지전용 절차 없이 사실상 대지로 지목변경이 가능하므로 농지보전부담금 부과제외대상이다. 또한 1998년도 행정심판 재결을 보면 (98-4516) 지목상 전 답으로 되어 있다고 하더라도, 이미 형질변경이 되었다면 농지법상 농지에 해당한다는 이유로 처분을 하여서는 아니 된다고 한 바 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지 및 건물을 취득 후 피청구인이 2016년도 “OOOO천OOO정비사업 시행시 당초 청구인 소유의 주택이 편입되는 일이 없다 하여 주택증개축계획을 시행코자 하였으나, 갑자기 청구인 소유의 주택이 위 사업에 편입된다 하였고, 피청구인 관련부서 협의 중에는 어디든 이축할 수 있다고 들었다. 그래서 청구인은 이 사건 토지의 지목을 대지로 지목변경을 못하고, 토지 및 주택편입보상협의에 협조하였다. 이후 피청구인은 법령해석의 실수를 이유로 이축이 불가하다하여 기존 주택이 있던 현 위치에 개축을 추진하게 되었다. 피청구인이 기존 주택부지를 ‘대지’로 지목변경할 수 있음을 안내하는 등 적극적인 민원처리가 필요했다. 4) 따라서 지목이 ‘전’이라 하여 청구인에게 행한 이 사건 처분은 행정편의적이고 농지법의 지정목적을 도외시한 위법 부당한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 토지는 공부상 지목이 ‘전’으로, 1972년에 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 주택이 존재하였다고 하나, 피청구인이 현장확인시 농지법 제2조제1호가목에 의거한 농지에 해당되었다. 농지를 타목적으로 사용할 경우 농지법 제34조에 따라 농지전용허가(협의)를 거쳐야 하고, 같은 법 제38조제4호에 의거하여 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자는 농지보전부담금을 내야하므로 이 사건 처분은 적법하다. 2) 이 사건 토지는 1972년도 이 지역이 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 주택이 존재하고 있었으므로 농지보전부담금 부과대상에서 제외함이 타당하다는 주장에 대하여 청구인은 이 사건 토지위의 건축물이 농지법이 시행되기 이전인 1973. 1.이전에 지어진 건축물이므로 농지전용 절차없이 대지로 지목변경이 가능하다고 주장하나, 농지전용허가제도가 도입된 농지의 보전 및 이용에 관한 법률의 시행일인 1973. 1. 1.이전부터 농지외의 다른 용도로 계속하여 이용되어 오고 있는 것이 명백하게 확인될 경우에 대상건축물이 점유하고 있는 대지면적만큼만 지목변경이 가능할 것이다. 이 사건 토지 중 OO시 OO동 OOO-O번지는 OOOOO OOO 정비공사에 따른 손실보상이 완료되어 현재 건축물이 철거되었고, 다만 건축물대장만 남아있다. 그런데 해당 건축물은 개발제한구역의 지정 이전에 건축된 것으로, 건축물 대장에 등재된 98.74㎡가 이 사건 토지 중에서 어디에 위치하였는지는 확인이 불가능하다. 피청구인은 청구인이 제출한 항공사진 등으로 이 사건 토지 중 OO동 OOO-O번지의 건축물 위치 및 대지면적을 확인하고자 하였으나, 청구인이 지장물 보상을 받은 내역과 건축물 대장상에 등재된 면적이 상이하는 등 불법증축된 부분이 있음을 확인하였다. 현재 1973. 1. 1.이전부터 농지외의 다른 용도로 계속하여 이용되어온 부분의 위치 및 면적이 확인되어야 할 것이지만, 청구인의 주장대로 필지 일부에 건축물이 존재하였다는 이유만으로 필지 전체가 대지로 지목이 변경가능한 곳으로 볼 수는 없다. 3) 피청구인이 OOOOOOOO정비사업 시행시 이 사건 건물이 공사에 편입되는 일이 없다고 하였다가 나중에 편입되었다는 주장 및 관련부서 협의시 청구인에게 어디든 이축할 수 있다고 언급하였다는 주장에 대하여 당초 피청구인의 OOO정비종합계획상에는 이 사건 토지 중 소량의 면적만 포함되었으나, 측량결과 이 사건 건물의 절반정도가 포함되는 것으로 나타나 불가피하게 매입 후 철거하게 되었다. 2015년 이전의 이축 주택으로 상담시 법은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 별표1 5. 다목의 다)에 기존 주택이 토지보상법에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게된 경우로서 그 기존 주택의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우라고 정의되어 있으며, 당시 피청구인 직원인 도시과 담당자는 어디든 이축할 수 있다고 말한 적이 없다. 그리고 협의이후 법률과 국토교통부의 해석이 수시로 개정되고 판단되는 상황에서 2015. 7. 2. 법제처 유권해석이 통보되어 허가가 불가된 상황을 피청구인의 법령해석의 실수로 볼 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. <개정 2009.2.6., 2010.4.15., 2011.4.14., 2011.9.16., 2013.5.28., 2014.1.28., 2015.12.29.> 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272421"></img> 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 제38조(농지보전부담금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전·관리 및 조성을 위한 부담금(이하 "농지보전부담금"이라 한다)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 내야 한다. <개정 2009.5.27.> 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 2. 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자 2의2. 제34조제2항제1호의2에 따라 농지전용에 관한 협의를 거친 구역 예정지에 있는 농지를 전용하려는 자 3. 제34조제2항제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 자 4. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자 5. 제35조나 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하려는 자 ⑥ 농지보전부담금은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 범위에서 대통령령으로 정하는 부과기준을 적용하여 산정한 금액으로 한다. ⑦ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 납부기한까지 내지 아니하면 납부기한이 지난 후 10일 이내에 10일 이내의 기간을 정한 독촉장을 발급하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> ⑧ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 제7항에 따른 납부기한까지 부담금을 내지 아니한 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 가산금을 부과하여야 한다. <신설 2009.5.27., 2012.1.17., 2013.3.23.> 1. 납부기한이 지난 날부터 1주일 이내에 납부하는 경우: 체납된 금액의 100분의 1에 해당하는 금액 2. 납부기한이 지난 날부터 1주일이 지난 다음에 납부하는 경우: 체납된 금액의 100분의 5에 해당하는 금액 ⑨ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 독촉장을 받고 지정된 기한까지 부담금과 가산금을 내지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다. <신설 2009.5.27., 2013.3.23.> ⑪ 농림축산식품부장관은 제51조에 따라 권한을 위임받은 자 또는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제2항에 따라 농지관리기금 운용·관리 업무를 위탁받은 자에게 농지보전부담금 부과·수납에 관한 업무를 취급하게 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 수수료를 지급하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2008.12.29., 2009.5.27., 2012.1.17., 2013.3.23.> ⑫ 농지관리기금을 운용·관리하는 자는 제1항에 따라 수납하는 농지보전부담금 중 제11항에 따른 수수료를 뺀 금액을 농지관리기금에 납입하여야 한다. <개정 2009.5.27.> ⑬ 농지보전부담금의 납부기한, 납부 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2009.5.27.> 【농지법 시행령】[시행 2015.1.1.] [대통령령 제25917호, 2014.12.30., 일부개정] 제45조(전용허가 등과 농지보전부담금의 납입) ① 농림축산식품부장관이나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 법 제34조ㆍ법 제35조 및 법 제43조에 따라 농지전용의 허가ㆍ협의 또는 농지전용의 신고수리를 하려는 때에는 법 제38조에 따른 농지보전부담금을 미리 납입하게 하거나 그 납입을 해당 허가 등의 조건으로 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ② 법 제38조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 농지보전부담금의 납입대상이 되는 농지의 전용이 수반되는 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고 수리 등(이하 이 항 및 제46조제1항에서 "인가등"이라 한다)을 하려는 관계 행정기관의 장은 농지보전부담금의 납입을 인가등의 조건으로 하여야 한다. 제46조(농지전용허가 등의 통지) ① 관계 행정기관의 장은 제45조제2항에 따라 농지보전부담금의 납입을 조건으로 해당 인가등을 한 때에는 지체 없이 그 사실을 농림축산식품부장관(제71조제1항제5호 및 같은 조 제2항제4호에 따라 농지보전부담금의 부과ㆍ징수 등에 관한 권한을 위임받은 자를 포함한다)에게 통보하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2014.12.30.> ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제45조제1항에 따라 농지보전부담금을 미리 납입하게 하거나 그 납입을 조건으로 하는 경우와 제1항에 따른 통보를 받은 경우에는 농지의 면적, 농지보전부담금의 제곱미터당 금액 및 제52조에 따른 감면비율 등 농지보전부담금의 부과에 필요한 사항을 기재한 부과명세서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림축산식품부장관 또는 시ㆍ도지사에게 통지하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2014.12.30.> ③ 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장이나 관계 행정기관의 장은 제1항 또는 제2항에 따라 통보 또는 통지한 내용이 변경되거나 누락 또는 흠이 있으면 지체 없이 그 사실을 농림축산식품부장관, 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 통지 또는 통보하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2014.12.30.> 제53조(부과기준) ① 법 제38조제6항에 따른 농지보전부담금의 제곱미터당 금액은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 100분의 30으로 한다. ② 제1항에 따라 산정한 농지보전부담금의 제곱미터당 금액이 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 농지보전부담금의 제곱미터당 금액으로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서와 답변서, 건축허가관련협의, 손실보상 협의요청, 농지보전부담금 부과명세서, 감면신청에 따른 검토보고서, 농지보전부담금 감면신청에 따른 회신, 납부통지서 및 지로영수증, 건축허가서, 이의신청서, 이의신청에 대한 회신, 1966년 및 1974년 OO시 OO동 OOO-O번지 일원 촬영사진 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO동 OOO-O 전 667㎡ 및 같은 곳 OOO-OO 전 OOO㎡과 그 지상에 있던 건물의 소유자인데, 피청구인은 2016. 4.경 OOOOO OOO 정비공사를 하면서 이 사건 부동산 OOO-O번지 중 2㎡에 대하여 협의취득에 따른 손실보상을, 같은 토지 위에 있던 건물 등을 철거에 따른 지장물보상을 한 바 있다. 나) 청구인은 2016. 6. 1. 피청구인에게 이 사건 부동산 중 OOO-O번지의 일부인 300㎡ 및 OOO-OO번지의 일부인 30㎡ 지상에 단독주택 신축을 내용으로 하는 건축허가를 신청하였다. 다) 피청구인은 2016. 6. 10. 이 사건 부동산이 농지(휴경)임을 근거로 「농지법」 에 따른 농지전용협의를 거친 후 같은 법 제38조에 근거하여 농지보전부담금 부과 결정을 하고, 청구인은 2016. 7. 7. 이를 납부하였다. 라) 피청구인은 2016. 7. 12. 청구인에게 건축허가를 하면서 조건으로 청구인이 농지보전부담금 부과대상임을 안내하였으며, 청구인은 농지보전부담금 부과에 대한 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2016. 8. 23. 이를 거부하는 회신을 하였다. 한편, 농지보전부담금 부과내역은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272423"></img> 2) 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법」 제12조제1항제1호마목 및 같은법 시행령 제13조제1항 별표1 5. 다. 다)에 따르면 기존 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우는 개발제한구역 허가를 받아 그 행위를 할 수 있고, 「건축법」 제11조 제1항에 따르면 건축물을 건축하려는 경우 관할청의 허가를 받아야 하고, 제11조제5항에 따르면 제1항에 따른 건축허가를 받으면 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의를 받은 것으로 본다. 「농지법」 제2조 및 같은 법 시행령 제2조에 따르면 농지란, 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지와 그 토지의 개량시설인 유지(溜池), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방과 그 토지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설을 말하고, 같은 법 제34조제1항제1호에 따르면 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 농림축산식품부장관의 허가를 받지 아니하여도 되며, 같은 법 제38조제1항제4호에 따르면 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자는 농지보전부담금을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 내야 한다. 3) 청구인은 이 사건 건물이 1972년 개발제한구역으로 지정되기 이전부터 존재하였고, 농지법 시행 이전인 1973. 1. 이전에 지어진 건축물의 경우 농지전용 절차 없이 사실상 대지로 지목 변경이 가능하므로 농지보전부담금 부과제외대상이라고 주장하므로 살펴본다. 농지법상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하므로, 공부상 지목이 전인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않게 되고, 그 결과 농지법에 따른 농지전용허가의 대상이 되는 것도 아니다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두6175 판결 등). 한편, 항고소송에 있어서 당해 행정처분의 적법성에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 행정처분의 적법을 주장하는 처분청에 있지만, 행정청이 주장하는 당해 행정처분의 적법성에 관하여 합리적으로 수긍할 수 있는 정도로 증명이 된 경우에는 그와 상반되는 예외적인 사정에 대한 주장과 증명은 상대방이 증명할 책임을 진다고 봄이 타당하다(대법원 2012. 6. 18. 선고 2010두27639, 27646 전원합의체 판결 등). 4) 살피건대, 이 사건 건물은 1964년부터 2016년경까지 이 사건 부동산 중 OO동 OOO-O 지상에 있었고, 건축물 대장상 연면적은 98.74㎡인데 지장물 보상금 산정내역서 상으로는 지장물건이 가옥 등 합계 293.2㎡로 표시된 것으로 보아 건물규모가 확장된 것으로 보이는 점, 이 사건 건물 중 98.74㎡는 농지전용의 제한 및 허가제도가 도입된「구 농지의보전및이용에관한법률」(이하 ‘구 농지보전법’이라고 한다) 시행일인 1973. 1. 1. 이전에 신축된 것임은 분명하나, 지장물 보상금 산정내역서상의 주택 면적인 293.2㎡ 중 이 사건 건물의 공부상 면적인 98.74㎡를 제외한 나머지 부분인 194.46㎡의 정확한 위치를 확인하는 것은 항공사진이나 그 밖의 자료로 확인이 불가능한 것으로 보이는 점, 한편 이 사건 부동산 중 OO동 OOO-OO에는 건축물대장 및 사진 등으로 보건대 건물이 존재하지 아니하였던 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 항고소송에서의 행정처분의 적법성에 대한 증명책임이 원칙적으로 행정청에 있음을 감안할 때, 이 사건 건물 면적 중 건축물대장에 표기된 98.74㎡의 위치를 확인할 수 없다고 하더라도 이 사건 건물 중 일부분인 98.74㎡가 농지전용허가제도가 시행되기 이전인 1973년 이전부터 존재하였음이 명확한 이상, 위치확인불명으로 인한 불이익을 청구인에게 돌릴 수는 없다. 따라서 피청구인은 농지보전부담금을 부과함에 있어 항공사진을 기초로 OO동 OOO-O번지 300㎡ 중에서 이 사건 건물이 있었던 부분의 면적을 공제하는 방식으로 산정하되, 공제되는 면적은 이 사건 건물 중에서 애시당초 농지전용허가의 대상이 아니었던 건축물대장에 기재된 연면적 98.74㎡를 초과하지 않도록 하는 것이 타당하다고 할 것인데도, 이 사건 부동산 전체 면적에 대하여 농지보전부담금을 부과하였으므로, 이 사건 처분은 위법하고, 이를 지적하는 청구인의 주장은 이유있다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.