농지보전부담금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 12. 2. 피청구인에게 경기도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지(지목 : 전, 면적 : 371㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 단독주택 건축허가를 신청하였다. 피청구인은 2021. 12. 2. 청구인에게 이 사건 토지는 1981년 이전 주거지역으로 편입되었으므로 「농지법」 제34조 제1항 제2호, 같은 조 제2항 및 부칙(법률 제8352호, 2007.4.11.) 제7조 제4항에 따라 농지전용과 관련하여 농지보전부담금 부과 대상이 아님을 고지하였다. 한편, 경기도는 피청구인에 대한 2022년 종합감사에서 피청구인이 이 사건 토지가 1981. 7. 29. 이후 주거지역에 편입되었음에도 담당자가 임의로 감면한 사실을 적발하였다. 피청구인은 2023. 2. 10. 청구인에게 「농지법」 제38조 제1항 및 제7항 같은 법 시행규칙 제47조의2에 따라 농지보전부담금 18,555,000원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ①농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제38조(농지보전부담금) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다. 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 2. 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자 2의2. 제34조제2항제1호의2에 따라 농지전용에 관한 협의를 거친 구역 예정지에 있는 농지를 전용하려는 자 3. 제34조제2항제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 자 4. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자 5. 제35조나 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하려는 자 ④ 농지를 전용하려는 자는 제1항 또는 제2항에 따른 농지보전부담금의 전부 또는 일부를 농지전용허가ㆍ농지전용신고(다른 법률에 따라 농지전용허가 또는 농지전용신고가 의제되는 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다) 전까지 납부하여야 한다. <신설 2015. 1. 20.> ⑥농림축산식품부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지보전부담금을 감면할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2015. 1. 20.> 1. 국가나 지방자치단체가 공용 목적이나 공공용 목적으로 농지를 전용하는 경우 2. 대통령령으로 정하는 중요 산업 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 3. 제35조제1항 각 호에 따른 시설이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ⑦농지보전부담금은 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 범위에서 대통령령으로 정하는 부과기준을 적용하여 산정한 금액으로 하되, 농업진흥지역과 농업진흥지역 밖의 농지를 차등하여 부과기준을 적용할 수 있으며, 부과기준일은 다음 각 호의 구분에 따른다. 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 경우: 허가를 신청한 날 2. 제34조제2항에 따라 농지를 전용하려는 경우: 대통령령으로 정하는 날 3. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 경우: 대통령령으로 정하는 날 ⑨ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 내야 하는 자가 납부기한까지 부담금을 내지 아니한 경우에는 납부기한이 지난 날부터 체납된 농지보전부담금의 100분의 3에 상당하는 금액을 가산금으로 부과한다. ⑩ 농림축산식품부장관은 농지보전부담금을 체납한 자가 체납된 농지보전부담금을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 지난 날부터 1개월이 지날 때마다 체납된 농지보전부담금의 1천분의 12에 상당하는 가산금(이하 “중가산금”이라 한다)을 제9항에 따른 가산금에 더하여 부과하되, 체납된 농지보전부담금의 금액이 100만원 미만인 경우는 중가산금을 부과하지 아니한다. 이 경우 중가산금을 가산하여 징수하는 기간은 60개월을 초과하지 못한다. ⑬농림축산식품부장관은 제51조에 따라 권한을 위임받은 자 또는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제2항에 따라 농지관리기금 운용ㆍ관리 업무를 위탁받은 자에게 농지보전부담금 부과ㆍ수납에 관한 업무를 취급하게 하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 수수료를 지급하여야 한다. 부 칙 <법률 제8352호, 2007. 4. 11.> 제7조 (농지조성비 등에 관한 경과조치) ①법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 종전의 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조제4항에 따른 농지의 조성에 드는 비용과 종전의 「농지확대개발촉진법」 제53조제3항에 따라 농지를 새로 개발하는 데에 필요한 금액을 낸 자는 이 법에 따라 농지보전부담금을 낸 것으로 본다. ②법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 종전의 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조제4항에 따른 농지의 조성에 드는 비용과 종전의 「농지확대개발촉진법」 제53조제3항에 따라 농지를 새로 개발하는 데에 필요한 금액의 납입고지를 받은 자는 이 법에 따라 농지보전부담금의 납입고지를 받은 것으로 본다. ③법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 종전의 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조제5항에 따라 결정ㆍ고시된 농지의 조성에 드는 비용의 농지별 단위당 금액은 이 법에 따라 결정ㆍ고시된 것으로 본다. ④법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 이후 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조제2항에 따라 1981년 7월 29일 이전에 협의를 거쳐 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역으로 지정된 지역 안의 농지를 전용하는 경우에는 제38조제1항제2호는 이를 적용하지 아니한다. 【농지법 시행령】 제53조(부과기준 및 부과기준일) ①법 제38조제7항에 따른 농지보전부담금의 제곱미터당 금액은 법 제38조제7항 각 호의 부과기준일 현재 가장 최근에 공시된 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 해당 농지의 개별공시지가의 100분의 30으로 한다. ②제1항에 따라 산정한 농지보전부담금의 제곱미터당 금액이 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 금액을 농지보전부담금의 제곱미터당 금액으로 한다. ③ 법 제38조제7항제2호에서 “대통령령으로 정하는 날”이란 다음 각 호의 구분에 따른 날을 말한다. 1. 법 제34조제2항제1호에 따른 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지 안의 농지(같은 호 단서에 따라 협의대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하는 경우 또는 같은 항 제1호의2에 따른 농지전용협의를 거친 구역 예정지 안의 농지를 전용하는 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 날 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항 본문에 따른 개발행위허가(이하 이 조에서 “개발행위허가”라 한다)나 같은 법 제88조제2항 본문에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획의 인가(이하 이 조에서 “실시계획인가”라 한다) 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 신청한 날 나. 개발행위허가 또는 실시계획인가가 의제되는 「건축법」에 따른 건축허가를 신청한 날, 건축신고를 한 날, 그 밖에 다른 법률에 따라 해당 농지의 형질변경을 수반하는 인가ㆍ허가ㆍ사업승인ㆍ실시계획승인 등을 신청한 날 또는 신고를 한 날 다. 개발행위허가나 실시계획인가를 받지 않고 토지의 형질변경이 허용되는 경우에는 토지의 형질변경을 신청한 날 2. 법 제34조제2항제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 경우에는 개발행위허가나 실시계획인가 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 허가를 신청한 날 ④ 법 제38조제7항제3호에서 “대통령령으로 정하는 날”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날을 말한다. 1. 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ실시계획승인ㆍ조성계획승인 등을 신청한 날 또는 신고를 한 날 2. 제1호에 해당하지 않는 경우에는 다른 법률에 따른 사업시행자ㆍ사업시행기간 또는 사업대상토지 등이 포함된 사업시행계획에 대한 농지전용허가가 의제되는 협의를 요청한 날 【농지법 시행규칙】 제47조의2(농지보전부담금의 제곱미터당 상한 금액) 영 제53조제2항에서 “농림축산식품부령으로 정하는 금액”이란 각각 5만원을 말한다. 【행정기본법】 제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. ② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다. 【행정절차법】 제4조(신의성실 및 신뢰보호) ① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다. ② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서, 답변서, 협의조건, 농지보전부담금 부과결정서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 이 사건 토지는 제2종일반주거지역에 해당하고 2021. 12. 2. 건축허가 승인 신청할 당시 지목은 전이었다. 나) 피청구인은 2021. 12. 2. 청구인에게 이 사건 지역은 1981년 이전 주거지역으로 편입된 지역으로 「농지법」 제34조 제1항 제2호, 같은 조 제2항 및 부칙(법률 제8352호, 2007.4.11.) 제7조 제4항에 따라 농지전용과 관련하여 농지보전부담금 부과 대상이 아님을 고지 하였다. 다) 경기도는 피청구인에 대한 2022년 종합감사에서 피청구인이 이 사건 지역을 1981. 7. 29. 이후 주거지역에 편입되어 농지보전부담금 부과 대상인데도 담당자가 임의로 부당 감면하여 농지보전부담금 18,550,000원을 부과하지 않았음을 적발하고, 피청구인에 대해 부당 감면한 농지보전부담금을 청구인에게 부과할 것을 요구했다. 라) 이 사건 토지는 2009. 3. 10. ○○○○ ○○○지구 주거환경개선 정비구역지정 및 지형도면 고시에 따라 자연녹지지역에서 제2종일반주거지역으로 변경되었다. 마) 피청구인은 2023. 2. 10. 청구인에게 「농지법」 제38조 제1항 및 제7항 같은 법 시행규칙 제47조의2에 따라 농지보전부담금 18,555,000원 부과 처분하였다. 2) 관련 법령의 규정 「농지법」 제34조 제2항 제1호 및 제38조 제1항 제2호에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우(다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다.) 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 이에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(농지보전부담금)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다. 다만, 부칙 <법률 제8352호, 2007. 4. 11.> 제7조 제4항에 따르면 법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 이후 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조 제2항에 따라 1981년 7월 29일 이전에 협의를 거쳐 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역으로 지정된 지역 안의 농지를 전용하는 경우에는 제38조 제1항 제2호는 이를 적용하지 아니한다. 3) 판 단 청구인은 이 사건 처분이 「행정기본법」 제12조 제1항 및 「행정절차법」 제4조 제2항에 따라 신뢰 보호의 원칙 및 신의성실 원칙에 위반된다고 주장한다. 우선, 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였는지 살펴본다. 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조). 살펴본 바와 같이 피청구인은 2021. 12. 2. 청구인과 청구인의 이 사건 토지에 대한 건축허가신청에 따른 농지전용협의를 하면서 농지보전부담금 부과대상이 아님을 공문서로 표명하였고, 청구인은 이 사건 토지가 농지보전부담금 부과 대상이 아님을 신뢰한데 대해 특별한 귀책사유가 없고, 청구인이 이 사건 토지에 대해 농지보전부담금이 부과되지 않을 것이라고 신뢰하여 주택을 신축하였고, 피청구인이 청구인에 대한 2021. 12. 2.자 이 사건 토지에 대한 농지보전부담금 감면 결정에 반하여 이 사건 처분을 한 것으로 청구인의 신뢰이익을 침해한 것으로 볼 여지가 없는 것은 아니다. 그러나 청구인의 주장은 다음과 같은 이유로 받아들일 수 없다. 일정한 행정처분으로 국민이 일정한 이익과 권리를 취득하였을 경우에 종전 행정처분에 하자가 있음을 전제로 직권으로 이를 취소하는 행정처분은 이미 취득한 국민의 기존 이익과 권리를 박탈하는 별개의 행정처분으로, 취소될 행정처분에 하자가 있어야 하고, 나아가 행정처분에 하자가 있다고 하더라도 취소해야 할 공익상 필요와 취소로 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교·교량한 후 공익상 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2014두46843 판결). 이 사건 처분은 피청구인이 청구인에 대한 농지보전부담금 감면 처분이 경기도의 피청구인에 대한 2022년 종합감사에서 용도지역 편입일 확인을 소홀히 함에 따른 것으로 확인되어 이를 직권 취소하고자 하는 것인바, 농지보전부담금은 한정된 자원인 농지를 보전·관리 및 조성하는데 필요한 재원을 확보하기 위하여 농지를 다른 용도로 전용(轉用)하는 자에게 부과하는 원인자부담 성격의 경제적 부담으로서 징수한 부담금은 간척 등 농지조성, 해외농업개발, 영농규모 확대 및 농지유동화 지원, 고령농업인에 지원하는 농지연금 등의 재원으로 활용되는 것으로 공익상 필요는 충분한 반면, 청구인에게 이 사건 처분으로 인해 발생하는 손해는 당초 내야할 부담금을 늦게 내는 결과 외에 건축허가 등 후속 처분에는 아무 영향이 없는 점을 고려하면 이 사건 처분으로 인한 공익이 청구인이 입는 손해보다 훨씬 크다고 보이므로 청구인 주장은 이유없다. 다음으로, 피청구인의 처분이 신의성실의 원칙을 위반하였는지 살펴본다. 신의성실의 원칙은 법률관계의 당사자는 상대방의 이익을 배려하여 형평에 어긋나거나, 신뢰를 저버리는 내용 또는 방법으로 권리를 행사하거나 의무를 이행하여서는 아니 된다는 추상적 규범으로서, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위하여는 상대방에게 신의를 공여하였다거나, 객관적으로 보아 상대방이 신의를 가짐이 정당한 상태에 있어야 하고, 이러한 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 한다(대법원 1999. 3. 23. 선고 99다4405 판결, 2001. 5. 15. 선고 99다53490 판결 등 참조). 위에서 본 바와 같이 피청구인의 청구인에 대한 농지보전부담금의 감면 처분에 이르는 과정에서 이 사건 토지가 농지보전부담금 부과 대상인지에 대해 확인하지 아니한 업무담당공무원의 과실이 있었고, 하자 있는 행정처분을 직권취소 하고자 하는 이 사건 처분이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도에 이르렀다고 보기 어려워 청구인의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.