농지보전부담금 환급결정 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2007. 6. 20. ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 상에 단독주택 목적의 건축허가(농지전용허가 의제)를 득한 후 2007. 12. 27. 농지보전부담금 36,844,500원을 납부하였으나 공사에 착수하지 않아 2014. 6. 30. 「건축법」제11조 제7항의 규정에 의거 건축허가가 취소되었고, 피청구인은 2014. 7. 11. 「농지법」제38조 제4항 제1호에 의하여 청구인에게 농지보전부담금 36,844,500원의 환급결정을 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 대법원은 구 농지법 제40조 제2항, 같은 법 시행령 제52조의8에서 납입자에게 반환하도록 규정한 농지조성비 및 전용부담금의 과오납액 또는 환급금액은 모두 그 귀속주체인 국가가 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있는 부당이득에 해당하는 것이므로, 위 농지조성비 등 과오납액 또는 환급금액의 반환의무자는 국가이다(대법원 2006.06.30. 선고 2004다1028 판결 참조)라고 판시하고 있고, 청구인이 2007. 12. 27. 납입한 농지보전부담금 36,844,500원은 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있는 부당이득에 해당하는 것이므로, 위 농지 조성비 등 과오납액 또는 환급금액의 반환의무자는 국가(피청구인)라는 판결로써, 청구인 개인의 돈으로 국가가 일정 기간 보관하고 있는 행위에 불과하다는 의미이며, 이에 따라 국가가 그 돈을 보관하면서 발생한 이자의 소유자도 청구인이라는 명백한 판결이다. 2) 또한 대법원은 구 농지법 시행령 제56조 제1항, 제2항, 구 농어촌발전특별조치법 시행령 제52조의8 제1항의 농지조성비 등의 환급금결정 및 환급가산금결정에 관한 규정은 이미 납입자의 환급청구권이 확정된 환급금 및 환급가산금에 대하여 내부적 사무처리절차로서 환급절차를 규정한 것에 지나지 아니하고, 그 규정에 의한 환급금결정 또는 환급가산금결정에 의하여 비로소 환급청구권이 확정되는 것은 아니다(대법원 2006.06.30. 선고 2004다1028 판결 참조)라고 판시하고 있고, 피청구인이 주장하는 절차는 법에 따른 단순한 행위일 뿐이며 환급청구권이 확정된 것은 아니므로, 청구인이 주장하는 절차에 따라 청구인의 보관 금으로 발생한 이자를 되돌려줘야 한다는 주장은 정당하다. 3) 국민 특히 서민의 돈을 7년간 국가가 보관하면서 이자를 받았는데 다시 돌려주면서 이자를 함께 돌려주지 않는다는 것은 관습적 관례에서도 용납할 수 없고, 피청구인이 이자를 돌려주지 않겠다는 것은 피청구인이 법률상 원인없이 부당이득을 취하는 것으로 이는 용납할 수 없는 위법한 공무집행이다. 나. 피청구인 주장 1) 「농지법」제38조 제4항 제1호의 규정에 따라 농지보전부담금을 낸 자의 허가가 취소된 경우 농지보전부담금을 환급하여야 하며 환급결정일은 「농지법시행령」제51조 제2항 제2조의 규정에 따라 납입자에게 책임이 있는 사유로 인하여 농지전용허가가 취소된 경우에 그 취소일이다. 2) 청구인은 2007. 6. 20. 건축허가를 득한 후 실제착공하지 않아 2014. 6. 30. 건축허가가 취소되었으며 이는 청구인에게 책임이 있는 사유로 인하여 건축허가(농지전용허가 의제)가 취소됨에 따라 농지보전부담금 환급결정일은 건축허가 취소일인 2014. 6. 30. 이므로 건축허가 취소일 기준으로 농지보전부담금 36,844,500원을 환급결정하는 것은 농지법상 저촉이 없다. 3) 「농지법」제51조제2항에 허가취소일의 다음 날부터 환급결정을 하는 날까지의 기간과 「국세기본법 시행령」제30조제2항에 따른 국세환급가산금의 이율에 따라 계산한 금액을 환급가산금으로 결정하고 이를 농지보전부담금 환급금과 함께 통지하여야 한다고 명시되어 있는 바, 청구인은 2014 .7. 1. 이전 기간에 대한 농지보전부담금 환급가산금 청구가 불가능하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】[시행 2014.5.28.] [법률 제12701호, 2014.5.28., 일부개정] 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30.> 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 ⑦ 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 허가를 취소하여야 한다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 정당한 사유가 있다고 인정되면 1년의 범위에서 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. <개정 2014.1.14.> 1. 허가를 받은 날부터 1년(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조에 따라 공장의 신설·증설 또는 업종변경의 승인을 받은 공장은 3년. 다만, 농지전용허가 또는 신고가 의제된 공장의 경우에는 2년) 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 2. 제1호의 기간 이내에 공사에 착수하였으나 공사의 완료가 불가능하다고 인정되는 경우 【농지법】[시행 2013.3.23.] [법률 제11694호, 2013.3.23., 타법개정] 제38조(농지보전부담금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전·관리 및 조성을 위한 부담금(이하 "농지보전부담금"이라 한다)을 농지관리기금을 운용·관리하는 자에게 내야 한다. <개정 2009.5.27.> 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 2. 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자 2의2. 제34조제2항제1호의2에 따라 농지전용에 관한 협의를 거친 구역 예정지에 있는 농지를 전용하려는 자 3. 제34조제2항제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 자 4. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자 5. 제35조나 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하려는 자 ④ 농지관리기금을 운용·관리하는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 해당하는 농지보전부담금을 환급하여야 한다. 1. 농지보전부담금을 낸 자의 허가가 제39조에 따라 취소된 경우 2. 농지보전부담금을 낸 자의 사업계획이 변경된 경우 3. 그 밖에 이에 준하는 사유로 전용하려는 농지의 면적이 당초보다 줄어든 경우 제39조(전용허가의 취소 등) 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제7호에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고한 것이 판명된 경우 2. 허가 목적이나 허가 조건을 위반하는 경우 3. 허가를 받지 아니하거나 신고하지 아니하고 사업계획 또는 사업 규모를 변경하는 경우 4. 허가를 받거나 신고를 한 후 농지전용 목적사업과 관련된 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 대지의 조성, 시설물의 설치 등 농지전용 목적사업에 착수하지 아니하거나 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 5. 농지보전부담금을 내지 아니한 경우 6. 허가를 받은 자나 신고를 한 자가 허가취소를 신청하거나 신고를 철회하는 경우 7. 허가를 받은 자가 관계 공사의 중지 등 이 조 본문에 따른 조치명령을 위반한 경우 【농지법 시행령】[시행 2014.7.8.] [대통령령 제25448호, 2014.7.7., 타법개정] 제51조(농지보전부담금의 환급) ① 농림축산식품부장관은 납입의무자가 농지보전부담금으로 납입한 금액 중 과오납입한 금액이 있거나 법 제38조제4항에 따라 환급하여야 할 금액이 있으면 지체 없이 그 과오납액 또는 환급금액을 농지보전부담금환급금으로 결정하고 이를 농지보전부담금납입자와 한국농어촌공사에 각각 통지하여야 한다. 다만, 법 제42조제1항제3호 또는 제4호에 따라 농지의 원상회복을 명한 경우에는 농지의 원상회복 여부를 확인한 후에 통지하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.6.26., 2013.3.23.> ② 농림축산식품부장관은 제1항에 따라 농지보전부담금환급금을 통지하는 때에는 농지보전부담금환급금에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날의 다음 날부터 환급결정을 하는 날까지의 기간과 「국세기본법 시행령」 제43조의3제2항에 따른 국세환급가산금의 이율에 따라 계산한 금액을 환급가산금으로 결정하고 이를 농지보전부담금환급금과 함께 통지하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23., 2013.12.30.> 1. 착오납입ㆍ이중납입 또는 납입 후의 그 부과의 취소ㆍ정정으로 인한 농지보전부담금환급금에 있어서는 그 납입일. 다만, 그 농지보전부담금이 2회 이상 분할납입된 것인 때에는 그 최후의 납입일로 하되, 농지보전부담금환급금이 최후에 납입된 금액을 초과하는 경우에는 그 금액에 달할 때까지의 납입일의 순서로 소급하여 계산한 농지보전부담금환급금의 각 납입일로 한다. 2. 납입자에게 책임이 있는 사유로 인하여 농지전용허가가 취소된 경우의 농지보전부담금환급금에 있어서는 그 취소일. 다만, 법 제42조제1항제3호에 따라 농지의 원상회복을 명한 경우에는 농지의 원상회복일로 한다. 3. 납입자의 사업계획의 변경 그 밖에 이에 준하는 사유로 인한 농지보전부담금환급금에 있어서는 그 변경허가일 또는 이에 준하는 행정처분의 결정일. 다만, 법 제42조제1항제4호에 따라 농지의 원상회복을 명한 경우에는 농지의 원상회복일로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서 및 답변서, 건축허가취소 통보, 농지보전부담금 환급결정 통보 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2007. 6. 20. ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지 상에 단독주택 목적의 건축허가(농지전용허가 의제)를 득한 후 2007. 12. 27. 농지보전부담금 36,844,500원을 납부하였다. 나) 청구인은 2009. 6. 24. ○○구 건축과에 착공신고서를 제출한 후 공사에 착수하지 않아 2014. 6. 30. 「건축법」제11조 제7항의 규정에 의거 건축허가가 취소되었다. 다) 피청구인은 2014. 7. 11. 「농지법」제38조 제4항 제1호에 의하여 청구인에게 농지보전부담금 36,844,500원의 환급결정을 통지하였다. 2) 「건축법」 제11조(건축허가) 제7항 본문에 의하면 허가권자는 제1항에 따른 허가를 받은 자가 허가를 받은 날부터 1년 이내에 공사에 착수하지 아니한 경우 허가를 취소하여야 하고, 「농지법」제38조(농지보전부담금) 제4항에 의하면 농지보전부담금을 낸 자의 허가가 제39조에 따라 취소된 경우 농지관리기금을 운용·관리하는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 그에 해당하는 농지보전부담금을 환급하여야 하며, 「농지법 시행령」제51조(농지보전부담금의 환급) 제1항에 의하면 농림축산식품부장관은 납입의무자가 농지보전부담금으로 납입한 금액 중 법 제38조제4항에 따라 환급하여야 할 금액이 있으면 지체 없이 환급금액을 농지보전부담금환급금으로 결정하고 이를 농지보전부담금납입자와 한국농어촌공사에 각각 통지하여야 하고, 같은 조 제2항에 의하면 농림축산식품부장관은 제1항에 따라 농지보전부담금환급금을 통지하는 때에는 농지보전부담금환급금에 납입자에게 책임이 있는 사유로 인하여 농지전용허가가 취소된 경우의 농지보전부담금환급금에 있어서는 그 취소일 다음 날부터 환급결정을 하는 날까지의 기간과 「국세기본법 시행령」 제43조의3제2항에 따른 국세환급가산금의 이율에 따라 계산한 금액을 환급가산금으로 결정하고 이를 농지보전부담금환급금과 함께 통지하여야 한다. 3) 청구인은 환급결정된 농지보전부담금은 국가(피청구인)가 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있던 부당이득이고 그 돈을 보관하면서 발생한 이자도 청구인의 소유로 돌려줘야 하는 것인데 납입한 농지보전부담금만을 환급하는 이 사건 처분은 부당하여 취소되어야 한다고 주장하므로 살피건대, 「농지법 시행령」제51조(농지보전부담금의 환급) 제1항에 의하면 농지보전부담금으로 납입한 금액 중 과오납입한 금액이 있거나 「농지법」 제38조 제4항에 따라 환급하여야 할 금액이 있으면 지체 없이 그 과오납액 또는 환급금액을 농지보전부담금환급금으로 결정하고 통지하여야 하고, 피청구인은 이 사건의 경우 건축허가가 취소되고 그와 함께 의제되었던 농지전용허가가 취소된 것에 해당하여「농지법」제38조 제4항에 따라 청구인이 납입한 농지보전부담금 전액을 농지보전부담금환급금으로 결정하여 청구인에게 통지한 것이고, 한편「농지법 시행령」제51조(농지보전부담금의 환급) 제2항에 의하면 제1항에 따라 농지보전부담금환급금을 통지하는 때에는 농지보전부담금환급금에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날의 다음날부터 환급결정을 하는 날까지의 기간과 「국세기본법 시행령」 제43조의3제2항에 따른 국세환급가산금의 이율에 따라 계산한 금액을 환급가산금으로 결정하고 이를 농지보전부담금환급금과 함께 통지하여야 하고, 착오납입ㆍ이중납입 또는 납입 후의 그 부과의 취소ㆍ정정으로 인한 농지보전부담금환급금에 있어서는 그 납입일 다음날부터 환급결정을 하는 날까지(제1호), 납입자에게 책임이 있는 사유로 인하여 농지전용허가가 취소된 경우의 농지보전부담금환급금에 있어서는 그 취소일 다음날부터 환급결정을 하는 날까지(제2호)의 기간을 기준으로 하여 환급가산금을 결정하고 이를 농지보전부담금환급금과 함께 통지하여야 하는 것인데, 이는 농지보전부담금환급금 결정과는 별개의 환급가산금 결정이며 이 사건의 경우 건축허가가 취소되고 그와 함께 의제되었던 농지전용허가가 취소된 것에 해당하므로 납입자에게 책임이 있는 사유로 농지전용허가가 취소된 경우에 해당하여 건축허가 취소일 다음날부터 환급결정을 하는 날까지의 기간을 기준으로 별개의 환급가산금 결정이 필요할 수 있을 것이지만, 청구인이 주장하는 바와 같이 부당이득반환 청구인이 이 사건 청구취지에 의하여 취소되어야 한다고 주장하는 이 사건 환급결정은 청구인이 납입한 농지보전금액 중 환급금액을 결정하는 농지보전부담금환급금 결정이고 그에 청구인이 주장하는 바와 같이 이자를 포함하여야 하는 것은 아니고, 그 외 청구인이 주장하는 바와 같이 청구인이 납입한 농지보전부담금을 보관한 기간 동안 법률상 원인 없이 수령하거나 보유하고 있어 부당이득임을 이유로 반환청구를 하는 것이나 피청구인이 업무를 태만히 한 것을 이유로 국가배상을 청구하는 것은 행정심판의 대상이 아니므로, 결국 이 사건 처분이 위법·부당하여 취소되어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.