농지원부 및 자경증명서 표기 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 전 1,341㎡(이하 ‘이 사건 농지’라고 한다) 중 1/2지분의 소유자로, 이 사건 농지에서 밭농사를 자경 중이다. 피청구인은 2020. 7. 29. 청구인에 대한 농지원부 중 이 사건 농지에 대하여 ‘2. 농지경작현황’에 ‘소유 6필지, 3,698.00㎡’를 ‘소유 4필지, 3,668.00㎡’로, ‘3. 소유농지현황’에 이 사건 농지 중 청구인과 청구 외 ○○이 각 소유한 이 사건 농지 면적을 ‘670.50㎡’를 ‘655.50㎡’로 ○○기재하였다. 이후 피청구인은 2020. 10. 27. 이 사건 농지에 대한 농지원부의 ‘2. 농지경작현황’을 ‘소유 6필지, 3,698.00㎡, 자경 4필지, 3,668.00㎡’로 변경하고, ‘3. 소유농지현황’을 청구인과 청구 외 ○○이 각 소유한 15.00㎡에 대하여는 경작구분-휴경, 655.50㎡에 대하여는 경작구분-자경으로 각 ○○기재하였다. 또한 피청구인은 2020. 7. 31.자 청구인 및 청구 외 ○○에 대한 자경증명서에는 소유농지의 표시 및 자경여부란에 면적 655.50㎡에 대하여 자경으로 기재하였으나, 2020. 10. 27.자 청구인 및 청구 외 ○○에 대한 자경증명서에는 소유농지의 표시 및 자경여부란에 면적 655.50㎡는 자경으로, 15.00㎡는 비자경으로 기재하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 농지를 청구인의 배우자인 ○○과 1/2지분씩 공동소유하면서, 이 사건 농지에서 자경 중인 사람으로, 농지원부상의 농지면적을 변경하기 위하여 자경증명발급 신청을 하였는바, 2020. 7. 29. 피청구인이 실사를 나와서 실측을 하고 “농막은 전과 같이 경작을 하지 않았기에 면적에서 제외한다”는 취지로 청구인에게 고지하였고, 실제로 농지원부의 농지면적에도 비닐하우스의 그 소속시설 면적인 30㎡를 제외하고 기재하였다. 2) 농지법 제2조 제1호에서는 ‘"농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 초지법에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지’라고 규정하고 있다. 농지법 시행령 제3항에서는 ‘법 제2조 제1호 나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 1. 법 제2조 제1호 가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 - 가. 유지(溜池: 웅덩이), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방, 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설, 2. 법 제2조 제1호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설, 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설, 나. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설, 다. 간이퇴비장, 라. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설’이라고 규정하고 있다. 청구인의 비닐하우스의 그 부속시설에는 농기계, 농자재 그리고 일시적으로 휴식을 취하는 용도의 공간으로 사용하고 있고 다른 목적으로 사용한 적이 없다. 농지법도 2015년 개정되면서 최소한 33㎡는 농기계 등의 보관과 일시 휴식용도로 사용하라고 인정을 하고 있다. 따라서 농지원부에 농지로 포함되어야 한다. 3) 피청구인은 2019. 9.경 및 2019. 11.경 농지원부와 자경증명서를 발급하면서 이 사건 비닐하우스 그 부속시설이 있는 토지 30㎡까지 포함하여 이 사건 농지 전체에 대하여 농지로 인정한 사실이 있다. 즉, 당시 피청구인은 2019년경 농막면적 72㎡에 대하여 경작면적으로 인정하였다. 그 이후 2020. 7. 29. 실사를 나와서 이 사건 농지 내 비닐하우스의 그 부속시설(30㎡, 이하 ‘쟁점 토지’라고 한다)은 당연히 농지면적으로 포함되어야 함에도 피청구인은 ‘농작물을 경작하지 않았기에 농지면적이 아니다’고 고지하고 농지원부에서 제외하였다. 그 이후 2020. 10. 27.경 피청구인은 농지원부에 농지로는 포함하면서도 이 사건 비닐하우스의 부속시설 토지에 대하여 휴경으로 기재하고, 자경증명서에는 비자경으로 표시하였다. 4) 피청구인은 이 사건 쟁점 토지가 농막이라고 주장하나, 이 사건 쟁점토지는 청구인의 비닐하우스의 부속시설(면적 30㎡)에 해당한다. 청구인은 이 사건 쟁점 토지인 이 사건 농지에 있는 비닐하우스 부속시설에 농사용 관리기와 예초기 등의 농기계 및 농기구, 비료 등 농자재를 보관하고 있고, 농작업 중 한여름의 뙤약볕 등을 피하기 위해 일시적 휴게의 용도로만 사용하고 있다. 이 점은 피청구인이 수차례 현장실사를 하여 이미 확인하였다. 5) 또한 피청구인은 농지원부 업무지침을 내세워 이 사건 비닐하우스의 부속시설 면적이 농지가 아니라고 하나, 농지원부 업무지침을 살펴보면 농지의 정의나 그 범위 등을 정하고 있지 않고 있다. 따라서 이 지침은 판단자료가 되지 않고, 오히려 농지법에서 농지에 대하여 구체적으로 규정하고 있으므로 농지법에 따라 농지인지 여부를 판단하여야 한다. 또한 지침에 따르더라도 ‘경작면적은 소유 여부에 관계없이 실제로 농작물 재배 등에 이용하는 농지면적을 세대별로 합산한 면적’이라는 것인데, 위 지침 내용에 보면 농작물 재배 ‘등’에 이용하는 농지면적이라고 기재되어 있는바, 이에 이 사건의 비닐하우스의 부속시설이 포함된다고 할 것이다. 왜냐하면 농기계, 농기구 등 보관의 용도로 사용되는 비닐하우스의 부속시설은 농작물을 경작하거나 다년생 식물을 재배하는데 필수적인 시설이기 때문이다. 따라서 농막에서 농작물을 재배하지 않았으므로 농지면적에서 제외한다는 피청구인의 주장은 지나치게 자의적인 것이다. 농지민원사례집 11쪽을 보더라도 ‘농지에 설치하는 농축산물 생산시설에는 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설의 부지, 축사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설과 농막·간이저온저장고·간이퇴비장 또는 간이액비저장조의 부지는 농지에 해당됩니다.’라고 기재되어 있다. 6) 청구인은 2013년부터 귀농하여 이 사건 농지 외 ○○시와 ○○시에도 농지를 각각 소유하면서 자경 중인데, 7년 동안 자경을 하면서 한 번도 농막을 농지원부의 농지면적에서 제외한다는 말을 들어본 적도 없고 그러한 일을 겪은 적도 없다. 7) 피청구인은 2020. 7. 29. 농지원부에 농지로 표시되어 있던 이 사건 쟁점 토지를 농지원부에서 이 사건 농지의 면적에서 제외했다. 그리고 피청구인은 이 사건 행정심판 중인 같은 해 10. 27. 청구인의 농지원부에 이 사건 농지로 쟁점토지를 기재하면서 쟁점토지는 휴경으로 표시하고 나머지 이 사건 농지는 자경으로 기재하였다. 또 2020. 7. 29.자 자경증명서에도 655.50㎡에 대하여만 자경중이라고 표시하였다가 2020. 10. 27.자 자경증명서에서는 655.50㎡은 자경, 쟁점토지 중 청구인 소유인 15㎡는 비자경으로 표시하였다. 청구인이 농지법상 쟁점토지를 포함한 이 사건 농지 전체가 농지에 해당하므로 모두 농지원부상의 농지에 포함되어야 함을 강력히 주장하자 피청구인도 이를 받아들여 농지원부의 이 사건 농지에 쟁점토지도 포함시킨 것이다. 그러나 피청구인은 꼼수를 부려 이 사건 쟁점토지에 대하여 농지원부에서는 휴경으로 자경증명서에서는 비자경으로 표시하였다. 2019년도에는 농지원부에는 농지로, 자경증명서에서도 자경중인 농지로 모두 표기하였으면서 왜 갑자기 2020. 7.말경 이 사건 쟁점토지를 제외한 것인지 알 수가 없다. 그리고 피청구인 담당 ○○ 주무관의 직근 상급자 ○○ 팀장은 2020. 10. 20.경 농림축산식품부 농지담당 ○○ 주무관의 전화를 받고서 그 동안 한사코 거부하던 이 사건 쟁점토지 면적을 농지원부와 자경증명서 상의 농지로 포함시키되 농지원부에서는 휴경토지로, 자경증명서에는 비자경 농지로 표기를 하였다. 이 사건 농지는 그 면적이 1,341㎡이고 이 사건 쟁점 토지의 면적은 그 중 30㎡로 이 사건 농지에서 불과 2.2%에 불과하다. 즉 이 사건 농지 중 쟁점토지를 제외한 97.85%가 자경농지이고, 농사를 짓기 위해 필수적인 농기계 등 보관 장소인 이 사건 쟁점토지를 휴경으로 보는 이유를 알 수가 없다. 피청구인이 근거로 내세우고 있는 농지원부 작성지침의 농지원부 작성대상은 사람에 대한 것이다. 청구인은 이미 작성대상에 포함되어 농지원부에 등록된 농업인이다. 이 사건 쟁점은 이 사건 쟁점토지가 농지원부의 자경농지에 포함되느냐 임에도 불구하고 피청구인은 엉뚱하게 위 작성지침의 인적요건을 앞세워 쟁점을 흐리고 있다. 오히려 농지원부 작성지침의 작성대상의 하단의 문장은 오히려 농산물생산시설 부지(비닐하우스의 부속시설 부지) 면적을 포함시켜야 한다는 해석이 가능함에도 지금까지 우기고 있는 피청구인의 처분을 납득할 수 없다. 또한 농지원부와 자경증명서 모두 농지법에 따라 운영되어야 할 것인데, 농지법 및 그 시행령, 시행규칙에서는 모두 비닐하우스의 부속시설을 농지로 인정하고 있다. 그럼에도 이를 인정하지 않는 피청구인의 이 사건 처분은 받아들일 수 없다. 8) 비닐하우스의 부속시설은 농지법 제2조에 따른 농산물생산시설이다. 농지는 농작물을 경작하는 땅이므로 농작물 경작에 직접적으로 제공되는 농산물생산시설 부지를 농지에 포함된다고 하는 것은 곧 경작면적으로도 볼 수 있다는 것으로 자연스럽게 귀결된다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 근거법규나 합리적인 논리 없이 이 사건 시설 부지를 농작물을 경작하지 않았다는 이유로 자경증명서와 농지원부에 비자경, 휴경으로 표시한 것은 위법·부당하다. 피청구인이 근거로 제시하는 농지원부 작성지침의 작성대상의 하단에는 “경작면적은 소유 여부에 관계없이 실제로 농작물 재배 등에 이용하는 농지면적을 세대별로 합산한 면적”으로 기재하고 있다. 위 문장을 그대로 해석하더라도 농작물 생산에 직접적으로 제공되는 청구인의 비닐하우스 부속시설 부지는 농지면적에 포함되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건의 경위 및 청구인의 주장 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지의 농막도 농지이므로 농지원부 경작면적에 포함이 되어야 한다고 주장하고 있다. 2) 처분의 적법·타당 농막(연면적 20㎡이하)은 농지에 해당한다(농지법 제3조의2). 그러나, 농막은 농지원부 지침 상 경작이나 재배하는 면적이 아니므로 농지원부의 경작면적으로 인정될 수 없다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023755"></img> 즉 농지법에서의 농막은 농지이나 농지원부의 경작면적에 해당하는 것이 아니다. 청구인이 농막은 농지원부의 경작면적에 해당한다고 주장하는 것은 이유 없다. 3) 결론 농막은 농업경영행위이나 농지원부의 경작면적에는 포함이 되지 않으므로 이 사건 청구를 각하하여 주기 바란다. 3. 이 사건 청구의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 12. 21., 2009. 4. 1., 2009. 5. 27., 2018. 12. 24.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 5. "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 제49조(농지원부의 작성과 비치) ①시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지원부(農地原簿)를 작성하여 갖추어 두어야 한다. ②시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 제1항에 따른 농지원부를 작성ㆍ정리하거나 농지 이용 실태를 파악하기 위하여 필요하면 해당 농지 소유자에게 필요한 사항을 보고하게 하거나 관계 공무원에게 그 상황을 조사하게 할 수 있다. ③시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지원부의 내용에 변동사항이 생기면 그 변동사항을 지체 없이 정리하여야 한다. ④제1항의 농지원부에 적을 사항을 전산정보처리조직으로 처리하는 경우 그 농지원부 파일(자기디스크나 자기테이프, 그 밖에 이와 비슷한 방법으로 기록하여 보관하는 농지원부를 말한다)은 제1항에 따른 농지원부로 본다. ⑤농지원부의 서식ㆍ작성ㆍ관리와 전산정보처리조직 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ①「농지법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호가목 본문에서 "대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지를 말한다. <개정 2009. 11. 26., 2019. 6. 25.> 1. 목초ㆍ종묘ㆍ인삼ㆍ약초ㆍ잔디 및 조림용 묘목 2. 과수ㆍ뽕나무ㆍ유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물 3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다) ③법 제2조제1호나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 11. 26., 2012. 7. 10., 2013. 3. 23., 2013. 12. 30., 2014. 12. 30., 2019. 7. 2.> 1. 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 유지(溜池: 웅덩이), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 나. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 다. 간이퇴비장 라. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설 제70조(농지원부의 작성) ①법 제49조제1항에 따른 농지원부(農地原簿)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업인(1세대에 2인 이상의 농업인이 있는 경우에는 그 세대를 말한다)ㆍ농업법인 또는 제2항에 따른 준농업법인별로 작성한다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실 등 농업용 시설을 설치하여 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 ②준농업법인은 직접 농지에 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 국가기관ㆍ지방자치단체ㆍ학교ㆍ공공단체ㆍ농업생산자단체ㆍ농업연구기관 또는 농업기자재를 생산하는 자 등으로 한다. 【농지법 시행규칙】 제3조(부속시설의 범위) ① 영 제2조제3항제2호가목에서 "농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설"이란 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 연접하여 설치된 시설로서 농작물 또는 다년생식물의 경작ㆍ재배ㆍ관리ㆍ출하 등 일련의 생산과정에 직접 이용되는 다음 각 호의 시설을 말한다. <신설 2014. 12. 31.> 1. 보일러, 양액탱크, 종균배양설비, 농자재 및 농산물보관실, 작업장 등 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 농작물 또는 다년생식물을 재배하는 데 직접 필요한 시설 2. 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 생산된 농작물 또는 다년생식물을 판매하기 위한 간이진열시설(연면적이 33제곱미터 이하인 경우로 한정한다) 3. 시설 면적이 6천제곱미터 이하에서 농림축산식품부장관이 정하여 공고하는 면적 이상인 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 재배하는 농작물 또는 다년생식물의 관리를 위하여 설치하는 시설(연면적 33제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) ②영 제2조제3항제2호나목에서 "농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설"이란 해당 축사 또는 곤충사육사와 연접하여 설치된 시설로서 가축 또는 곤충의 사육ㆍ관리ㆍ출하 등 일련의 생산과정에 직접 이용되는 다음 각 호의 시설을 말한다. <개정 2008. 3. 3., 2012. 7. 18., 2013. 3. 23., 2014. 4. 3., 2014. 12. 31., 2019. 8. 26.> 1. 축사의 부속시설: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 먹이공급시설, 착유시설, 위생시설, 가축분뇨처리시설, 농기계보관시설, 진입로 및 가축운동장 나. 자가 소비용 사료의 간이처리시설 또는 보관시설 다. 가목 및 나목의 시설 또는 해당 축사에서 사육하는 가축의 관리를 위하여 설치하는 시설(연면적 33제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 2. 곤충사육사의 부속시설: 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 사육용기 세척시설 및 진입로 나. 자가 소비용 사료의 간이처리 또는 보관시설 다. 가목 및 나목의 시설 또는 해당 곤충사육사에서 사육하는 곤충의 관리를 위하여 설치하는 시설(연면적 33제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 제3조의2(농막 등의 범위) 영 제2조제3항제2호라목 및 영 제29조제1항제7호에서 "농림축산식품부령으로 정하는 시설"이란 각각 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농막: 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설(연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 2. 간이저온저장고: 연면적 33제곱미터 이하일 것 3. 간이액비저장조: 저장 용량이 200톤 이하일 것 제56조(농지원부 등의 관리) ①시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면장은 농지원부에 기재할 사항을 전산정보처리조직에 따라 처리할 수 있다. ②농지원부(법 제49조제4항에 따른 농지원부 파일을 포함한다. 이하 같다)의 관리자는 법에 따른 비치 또는 이용 외의 목적으로 농지원부를 사용하거나 이를 이용한 전산처리를 하여서는 아니 된다. ③농지원부의 작성ㆍ관리에 종사하거나 종사하였던 자 또는 그 밖의 자로서 직무상 농지원부기재사항을 알게 된 자는 다른 사람에게 이를 누설하여서는 아니 된다. ④시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면장은 관할구역 안에 거주하던 농업인의 거주지 이동으로 「주민등록법」 제16조제3항에 따라 신거주지의 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면장에게 주민등록표를 이송하는 경우에는 농지원부를 첨부하여 이송하여야 한다. <개정 2009. 11. 27.> ⑤시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면장은 농지원부가 작성된 농업인ㆍ농업법인 또는 준농업법인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 자로 된 경우에는 그 농지원부를, 제4항에 따라 농지원부를 이송한 경우에는 그 농지원부의 사본을 각각 따로 편철하여 10년간 보존하여야 한다. 이 경우 전산정보처리조직에 따라 관리하는 농지원부 파일은 이를 농지원부 또는 농지원부의 사본으로 본다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실 등 농업용시설을 설치하여 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 제57조(농지원부파일의 정리·보관 등) ①농지원부 파일은 멸실 또는 손상에 대비하여 그 입력된 자료와 프로그램을 다른 기억매체에 따로 입력시켜 격리된 장소에 안전하게 보관하여야 한다. ②농지원부 파일을 관리하는 기관의 장은 전산정보처리조직의 이상이 발견된 때에는 즉시 농지원부 파일의 관리상태를 점검하고 멸실되거나 손상된 농지원부 파일은 멸실ㆍ손상전의 상태로 복구하여야 한다. ③농지원부 파일의 입력ㆍ출력ㆍ편집ㆍ검색 그 밖에 전산정보처리조직에 따른 농지원부 파일의 처리와 운영에 관하여 필요한 사항은 농림축산식품부장관이 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인과 청구인의 배우자인 ○○은 이 사건 농지의 각 1/2 지분을 소유하고 이 사건 농지에서 밭농사를 경작 중이다. 나) 이 사건 농지에는 농자재, 농기구 등을 보관하고, 일시 휴식을 위해 사용 중인 비닐하우스로 만들어진 공간(30㎡)인 이 사건 쟁점 토지가 있다. 다) 피청구인은 2020. 7. 29. 이 사건 농지에 대한 농지원부의 ‘2. 농지경작현황’의 ‘소유 6필지, 3,698.00㎡’를 ‘소유 4필지 3,668.00㎡’로, ‘3. 소유농지현황’의 청구인 및 청구 외 ○○이 각 소유한 농지에 대하여 ‘면적 670.50㎡, 경작구분-자경’기재를 ‘면적 655.50㎡, 경작구분-자경으로 각 변경 기재하여, 이 사건 쟁점토지를 농지원부의 농지에서 제외하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023757"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023753"></img> 라) 이후 피청구인은 2020. 10. 27. 이 사건 농지에 대하여 농지원부의 각 기재를 다음과 같이 이 사건 쟁점 토지를 농지에는 포함하되, 비자경으로 표시하였고, 같은 날 발급한 자경증명서에도 이 사건 쟁점 토지를 농지면적에는 포함시켰으나 비자경으로 표시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023751"></img> <농지원부> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023763"></img> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023759"></img> <자경증명서> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023761"></img> 2) 농지법 제2조 제1호에서는 "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지라고 규정하고, 같은 조 제2호에서는 "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다고 규정한다. 같은 법 시행령 제2조 제3항에서는 법 제2조 제1호 나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 1. 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설, 가. 유지(溜池: 웅덩이), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방, 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설, 2. 법 제2조 제1호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설, 나. 축사ㆍ곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설, 다. 간이퇴비장, 라. 농막ㆍ간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설로 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행규칙 제3조에서는 영 제2조제3항제2호가목에서 "농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설"이란 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 연접하여 설치된 시설로서 농작물 또는 다년생식물의 경작ㆍ재배ㆍ관리ㆍ출하 등 일련의 생산과정에 직접 이용되는 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 보일러, 양액탱크, 종균배양설비, 농자재 및 농산물보관실, 작업장 등 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 농작물 또는 다년생식물을 재배하는 데 직접 필요한 시설, 2. 해당 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 생산된 농작물 또는 다년생식물을 판매하기 위한 간이진열시설(연면적이 33제곱미터 이하인 경우로 한정한다), 3. 시설 면적이 6천제곱미터 이하에서 농림축산식품부장관이 정하여 공고하는 면적 이상인 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스에서 재배하는 농작물 또는 다년생식물의 관리를 위하여 설치하는 시설(연면적 33제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다)로 규정하고, 같은 규칙 제3조의2에서는 영 제2조제3항제2호라목 및 영 제29조제1항제7호에서 "농림축산식품부령으로 정하는 시설"이란 각각 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농막: 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설(연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다), 2. 간이저온저장고: 연면적 33제곱미터 이하일 것, 3. 간이액비저장조: 저장 용량이 200톤 이하일 것이라고 규정하고 있다. 농지법 제70조에서는 법 제49조 제1항에 따른 농지원부(農地原簿)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업인(1세대에 2인 이상의 농업인이 있는 경우에는 그 세대를 말한다)ㆍ농업법인 또는 제2항에 따른 준농업법인별로 작성한다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자, 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실 등 농업용 시설을 설치하여 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자라고 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 2020. 10. 27. 이 사건 농지의 농지원부에 이 사건 쟁점토지를 ‘휴경’으로 표기한 것과 위 농지에 관한 자경증명서에 위 쟁점토지를 ‘비자경’으로 표기한 것은 사실을 오인하고 법령을 위배한 하자가 있다는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 농자재 및 농기계 보관 장소인 이 사건 쟁점토지는 농막에 해당하여 농작물을 경작하거나 다년생 식물을 재배한다고 보기 어렵기 때문에 휴경으로 표시한 것에 하자가 없다는 취지로 항변한다. 가) 본안심리에 앞서 청구인의 취소청구가 적법한지 여부를 살펴본다. 원칙적으로 행정청이 작성, 비치하는 공부에 일정한 사항을 등재하거나 등재된 사항을 변경하는 등의 행위는 행정청 내부에서 행정사무의 편의와 사실증명의 자료로 삼기 위한 것이고, 이로써 권리관계의 변동을 가져오는 것이 아니므로 그 등재나 변경등재행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라 할 것이다. 그러나 행정청이 작성, 비치하는 공부에 등재하거나 등재된 사항을 변경하는 등의 행위가 실체상의 권리관계에의 변동이 없다 하더라도 권리행사에 대한 제한 또는 중대한 지장을 초래하는 경우, 즉 실체법상의 권리를 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있는 경우에는 처분성을 인정할 수 있다(대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결, 대법원 2009. 1. 30. 선고 2007두7277 판결 등 참조). 농림축산식품부의 ‘농지원부 업무지침 및 시스템 사용요령’에 따르면, “관리기관장은 농지원부의 내용에 변동사항이 생기면 그 변동사항을 지체 없이 정비하고, 농가주 등 민원인의 요청이 있는 경우 즉시 정비”하도록 규정함으로써 농업인에게 농지원부 변경신청권을 부여하고 있다 할 것이다. 그리고 농지원부는 농업경영정보의 등록, 농업인 확인서의 발급, 농업용 면세유의 공급대상자 및 공익직불제의 지급대상자 확인 등 농업행정의 기초로서 공법상의 법률관계에 영향을 미친다고 할 것이다. 특히 조세특례제한법 제69조 제1항에 따르면 일정한 요건을 갖춘 자경농지의 경우 그 양도소득세를 감면하도록 규정하고 있는데, 같은 법 시행규칙 제27조 제2항 제2호 나목은 경작 사실이 인정되는 농지임을 확인하는 기준으로 ‘농지원부원본과 자경증명의 확인’을 명시하고 있는바, 농지 양도에 있어 농지원부 등은 토지소유자의 실체적 권리관계에 밀접하게 관련되어 있다 할 것이다. 결국 피청구인의 농지원부 및 자경증명서 각 표기행위는 청구인의 권리관계에 영향을 미치는 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이므로, 청구인의 취소청구는 적법하다 할 것이다. 나) 농지원부 및 자경증명서에 대한 피청구인의 각 표기행위에 법령상 하자가 있는지 여부를 살펴본다. 이 사건 쟁점토지는 농자재 및 농기계의 보관 장소로 사용되고 있는 것으로 보이는바, 농지법 제2조 제1호 나목, 같은 법 시행령 제2조 제3항, 같은 법 시행규칙 제3조 제1항 및 제3조의2 제1호에 따라 비닐하우스의 부속시설 또는 농막으로서 농지에 해당한다 할 것이다. 그런데 농지법 제2조 제5호에 따르면, 자경(自耕)이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말하는바, 직접적인 경작 또는 재배 행위에 한하여 자경으로 해석함이 법률의 문언에 부합한다 할 것이다. 결국 이 사건 쟁점토지가 농지이지만 농지법상 자경의 정의규정에 비추어 ‘농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 사용’되고 있다고 보기는 어렵기 때문에, 피청구인이 2020. 10. 27. 농지원부에 위 쟁점토지를 ‘휴경’으로 표기하고, 그 자경증명서에 위 쟁점토지를 ‘비자경’으로 표기한 것은 법령 위반의 하자가 있다고 할 수 없다. 따라서 특별한 사정이 없는 이상 이 사건 쟁점 토지에 관한 피청구인의 농지원부 및 자경증명서 각 표기행위의 취소를 구하는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.