농지원부 최초 작성일자 및 경작현황 변경청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○-1번지(답, 1,205㎡)를 1996. 7. 29. 부친으로부터 증여받았고, 청구인의 농지원부는 최초 작성일자가 2005. 9. 23.로 되어 있으며 2009. 11. 26. 이후 휴경상태로 기재되어 있고 2013. 5. 8. 청구인이 이 사건 토지를 매도함에 따라 농지원부는 폐쇄되었다. 청구인은 농지원부 최초 작성일자가 1997. 8월이고 2009년 당시 과실수(매실나무)를 식재한 상태였고 이후에도 고추 등을 심어 영농을 하였으므로 경작상태를 자경으로 변경해 줄 것을 청구하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○-1번지(답, 1,205㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 청구인의 부친으로부터 1996. 7. 29. 증여받아 소유권 이전등기를 완료한 후 청구인이 자경을 하였다. 청구인은 이 사건 토지에 대하여 1996. 8월경 관할구청에 농지원부 등재신청을 하였고, 관할구청에서는 1996. 8월경 농지원부를 작성하여 청구인에게 발급하였으며, 청구인은 발급받은 농지원부로 ○○농업협동조합에 조합원 신청을 하여 1997. 12. 3. 조합원으로 가입되었다. 청구인이 ○○농협의 조합원이 되기 위해서는 농업인이어야 하고 농업인임을 소명하기 위해서는 관할구청에서 발급한 농지원부가 제출되어야만 가능하므로 청구인이 ○○농협에 가입된 날짜를 보더라도 1997. 12. 3. 이전에 농지원부가 최초 작성되었다는 사실을 알 수 있다. 청구인은 이 사건 토지를 취득한 후 벼를 재배하여 1996년부터 2008년까지 형제들과 나누어 먹었으나 별다른 수입이 없었던 청구인은 수입을 올리기 위해 과실수인 매실나무를 1,000주 가량 심었다. 그런데 청구인이 과실수를 심고 얼마 지나지 않아 2009년에 도로가 개설됨에 따라 토지수용이 이루어졌고 이에 따라 청구인은 부득이 매실나무를 옮겨 심다보니 작은 면적에 매실나무가 너무 많아 수익을 올리기 힘들게 되었으며 이에 따라 2010년에는 작물을 변경하였다. 피청구인은 청구인이 도로보상과 관련하여 과실수를 이식한 것을 가지고 휴경이라고 사진을 첨부하여 업무를 처리했으나 사진상에도 과실수가 식재되어 있는 것을 확인할 수 있음에도 휴경처리를 한 것은 잘못된 것이다. 청구인은 2009년부터 2013년까지 고추를 재배하였는데 인근의 경작자들도 청구인이 자경을 하는 것을 보았으며 또한 청구인의 동생도 함께 농사일을 거들고 재배한 작물은 청구인의 형제들이 김장철이나 1년 동안 먹을 식재를 만드는 등의 영농을 하였다. 청구인은 이 사건 토지를 2013. 4. 26. ○○○외 1명에게 매매하였는데 관할세무서의 통지서를 받은 후에야 양도소득세 신고를 누락한 사실을 알게 되었다. 청구인은 양도소득세 신고를 위한 서류를 발급받던 중 농지원부의 경작 구분란에 휴경이라고 기재된 것을 보고 관할구청 담당공무원에게 경위를 묻자 2009. 11. 26. 농지 실태조사를 한 사실이 있으며 당시 잡목이 식재되어 있어 휴경으로 처리한 것 같다는 말을 듣고 사실과 다르다는 설명을 하였으나 담당공무원은 임의로 수정할 수 있는 것이 아니라고 말하였다. 농지실태조사는 농지를 실제로 경작하고 있는지 확인하는 사항인데 그렇다면 농지실태조사를 경작시기에 하여야 할 텐데 경직시기가 지난 11. 26.에 하였다는 것은 현실성이 없는 조사라 할 것이다. 청구인은 이 사건 토지를 취득한 이후 제3자에게 매매할 시점까지 자경하였는데 담당자의 농지실태조사 오류 및 착오로 인하여 휴경으로 기재하였다는 것을 알 수 있고 또한 2009년도에 실시한 한 번의 실태조사만으로 2013년까지 휴경으로 처리한 것은 담당공무원의 업무태만이라 할 수 있고 농지원부의 최초 작성일자도 1996년인데 전산 이기되는 과정에서 누락된 것이다. 그러므로 청구인의 농지원부 최초 작성일자를 1997. 12. 3.로 변경하고 농지원부상의 경작구분은 자경으로 변경하여야 한다. 나. 피청구인 주장 청구인은 1996. 8월경 농지원부를 신청하였다고 주장하나 증빙자료가 없으며 농지원부는 과거의 농업경영 사실을 소급하여 작성할 수 없다. 농지원부상 경작구분을 휴경으로 한 것은 2009. 11. 25. 청구인의 농지원부 관리청에서 경작상황에 대하여 확인요청을 하였기 때문에 2009. 11. 26. 피청구인이 현장을 확인한 결과 방치된 관상수였기 때문에 사진을 첨부하여 휴경으로 청구인의 농지원부 관리청에 회신을 한 것이다. 농지원부는 과거의 농업경영 사실에 대하여 소급하여 농지원부를 작성할 수 없으며 행정착오 및 시스템오류가 발생한 경우에만 최초 작성일을 소급하여 작성할 수 있다. 청구인은 1996. 8월 농지원부를 최초로 작성했다고 주장하나 이에 대한 증빙자료가 없고 행정착오나 시스템 오류에 해당되는 사항도 아니므로 소급할 수 없다.(농지민원 사례집(2011.12. p.71) 현재는 청구인이 이 사건 토지를 매도하여 2013. 5. 8. 농지원부가 폐쇄되었고 폐쇄된 농지원부는 등본발급이 불가능하며 원본대조 확인에 의한 사본교부만 가능하고 폐쇄된 농지원부의 기재사항을 정정하거나 경작기간을 추가하여 기재할 수 없다.(농지민원 사례집 2011.12. p.57) 2009. 11. 26. 사진에 따르면 관리가 되지 않아 방치된 수목이 식재되어 있는 상태이므로 영농이라고 볼 수 없고 따라서 휴경처리는 담당자의 업무태만이 아니다. 농지원부는 농지의 소유 및 이용실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용·관리하기 위해 작성·비치한다. 즉, 농지·농업 관련 정책수립과 추진, 농업인 및 자경여부 등을 확인하기 위한 행정 내부자료로써 경작 변동상황을 실시간으로 갱신·관리하는 것이 아니며 세금(양도소득세) 감면대상자 확인 또는 농협대출 등을 위한 확인자료로 농지원부를 활용하고자 하는 경우에는 해당기관에서 그 적정여부를 판단해야 한다.(2013 농지원부 업무지침 및 시스템 사용요령 p.11) 농지원부는 양도소득세 감면을 위한 자료가 아닌 행정 내부자료로써 경작 변동상황을 실시간으로 갱신·관리하는 것은 아니다. 과거의 조합원 확인서 또는 인우보증서로 농지원부의 최초 작성일자를 소급할 수 없으며 현장확인시 방치되어 분간할 수 없는 수목식재 상태에 대하여 휴경으로 처리한 것은 당연한 행정처리이므로 청구인의 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】[시행 2013.3.23.] [법률 제11694호, 2013.3.23., 타법개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21, 2009.4.1, 2009.5.27> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 3. (생략) 4. "농업경영"이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 5. "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 제49조(농지원부의 작성과 비치) ① 시·구·읍·면의 장은 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용하고 관리하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지원부(農地原簿)를 작성하여 갖추어 두어야 한다. ②시·구·읍·면의 장은 제1항에 따른 농지원부를 작성·정리하거나 농지 이용 실태를 파악하기 위하여 필요하면 해당 농지 소유자에게 필요한 사항을 보고하게 하거나 관계 공무원에게 그 상황을 조사하게 할 수 있다. ③시·구·읍·면의 장은 농지원부의 내용에 변동사항이 생기면 그 변동사항을 지체 없이 정리하여야 한다. ④제1항의 농지원부에 적을 사항을 전산정보처리조직으로 처리하는 경우 그 농지원부 파일(자기디스크나 자기테이프, 그 밖에 이와 비슷한 방법으로 기록하여 보관하는 농지원부를 말한다)은 제1항에 따른 농지원부로 본다. ⑤농지원부의 서식·작성·관리와 전산정보처리조직 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008.2.29, 2013.3.23> 제50조(농지원부의 열람 또는 등본 등의 교부) ① 시·구·읍·면의 장은 농지원부의 열람신청 또는 등본 교부신청을 받으면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지원부를 열람하게 하거나 그 등본을 내주어야 한다. <개정 2008.2.29, 2013.3.23> ②시·구·읍·면의 장은 자경(自耕)하고 있는 농업인 또는 농업법인이 신청하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 자경증명을 발급하여야 한다. <개정 2008.2.29, 2013.3.23> 【농지법 시행령】[시행 2014.3.24.] [대통령령 제25273호, 2014.3.24., 타법개정] 제2조(농지의 범위) ① 「농지법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호가목 본문에 따른 다년생식물 재배지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지로 한다. <개정 2009.11.26.> 1. 목초·종묘·인삼·약초·잔디 및 조림용 묘목 2. 과수·뽕나무·유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물 3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다) 제3조(농업인의 범위) 법 제2조제2호에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2013.3.23.> 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실·버섯재배사·비닐하우스, 그 밖의 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자 3. 대가축 2두, 중가축 10두, 소가축 100두, 가금 1천수 또는 꿀벌 10군 이상을 사육하거나 1년 중 120일 이상 축산업에 종사하는 자 4. 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 120만원 이상인 자 제70조(농지원부의 작성) ① 법 제49조제1항에 따른 농지원부(農地原簿)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 농업인(1세대에 2인 이상의 농업인이 있는 경우에는 그 세대를 말한다)·농업법인 또는 제2항에 따른 준농업법인별로 작성한다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실 등 농업용 시설을 설치하여 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 【농지법 시행규칙】[시행 2013.3.23.] [농림축산식품부령 제1호, 2013.3.23., 타법개정] 제56조(농지원부 등의 관리) ①~④ (생략) ⑤시·구·읍·면장은 농지원부가 작성된 농업인·농업법인 또는 준농업법인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 자로 된 경우에는 그 농지원부를, 제4항에 따라 농지원부를 이송한 경우에는 그 농지원부의 사본을 각각 따로 편철하여 10년간 보존하여야 한다. 이 경우 전산정보처리조직에 따라 관리하는 농지원부 파일은 이를 농지원부 또는 농지원부의 사본으로 본다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실 등 농업용시설을 설치하여 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 자 【농지업무편람】 나. 다년생식물 재배지 ◈ “다년생식물재배지”라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물을 재배하는 토지를 말함(농지법시행령 제2조제1항) ① 목초·종묘·인삼·약초·잔디 및 조림용 묘목 ② 과수·뽕나무·유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물 ※ 종전에는 과수·뽕나무·유실수 그 밖의 생육기간이 2년이상인 식물로서 식용 또는 약용으로 이용되는 식물을 재배하는 경우에만‘다년생식물 재배지’에 해당하였으나, '09.11.28.부터 그 용도에 상관없이 농지에 생육 기간이 2년 이상인 모든 식물을 재배하면‘다년생식물재배지’임 ③ 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목 ◈ “재배”라 함은 “식물을 심어서 가꾸는 것”을 의미하므로 제초·시비·전지 등 지속적인 관리행위가 있어야 재배로 볼 수 있음 ※ 정원조성, 시설녹지 조성 등의 목적으로 관상수, 잔디의 식재는 다년생식물 재배지가 아님 【농지원부 작성 및 관리지침】 가. 작성목적 및 활용분야 농지의 소유 및 이용실태를 파악하여 이를 효율적으로 이용·관리하기 위하여 작성·비치 ○ 농지·농업 관련 정책수립과 추진을 위한 기초자료로 활용 ○ 농업인 및 자경 여부 확인 등을 위한 기초자료로 활용 ※ 농지원부는 농지관리 및 농업정책의 효율적 추진을 위해 작성·비치하는 행정내부자료로써 경작변동상황 등을 실시간으로 갱신·관리하는 것은 아니며, 세금감면 대상자 확인 및 농협대출 등을 위한 확인자료로 농지원부를 활용하고자 하는 경우에는 해당기관에서 그 적정여부를 판단하여야 함 라. 작성시점 ○ 농지를 소유 또는 임차(사용대차 포함) 하는 시점에서 농지원부를 작성하며, 신규 작성시 민원인의 편의를 도모하는 차원에서 최대한 빠른 시일 내에 농지원부를 작성 ※ 유의사항 - 상속, 증여, 매매 등으로 농지를 신규 소유(1,000㎡이상, 1인 소유)하여 농지원부 작성대상이 된 경우 농지원부의 최초작성일, 농가고유번호, 농가 세대원, 소유농지 현황 등은 자동 생성 되는대로 작성하고, 경작상황은 확인 즉시 자료 갱신·다만, 신규로 소유한 농지에 임대차가 있거나 공유자가 있는 경우 농지원부가 자동생성되지 않으므로 농지소재지에서 주기적으로 소유권 변동사항을 확인하여 소유농지 등록·수정 하여야 함 - 농지를 임차한 것이 확인되면 농업경영을 착수한 것으로 간주하여 농지원부의 최초작성일, 농가고유번호, 농가 세대원, 임차농지 현황 등은 바로 작성하고, 경작상황은 확인 즉시 자료 갱신 - 농지원부는 과거에 농사를 지었다고 하여 소급하여 작성하는 것은 아님 - 주민정보변경 자동처리(전송)에 따른 오류로 편철된 경우 최초작성 일자를 소급하여 농지원부를 복구할 수 있음 - 행정착오로 인하여 농지원부가 사본편철 되었거나, 최초작성일이 틀리게 작성·관리된 경우 최초 작성일을 소급(수정)하여 작성 할 수 있음 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 폐쇄농지원부, 조합원 탈퇴증명서, 정보공개 청구 및 결정, 인우보증서, 위촉장, 등기사항전부증명서, 경작사실 조회요청 공문 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○구 ○○동○○○○-1번지(답, 1,205㎡)를 1996. 7. 29. 부친으로부터 증여받았고, 청구인의 농지원부는 최초 작성일자가 2005. 9. 23.로 되어 있으며 2009. 11. 26. 이후 휴경상태로 기재되어 있고 2013. 5. 8. 청구인이 이 사건 토지를 매도함에 따라 농지원부는 폐쇄되었다. 나) ○○시 ○○구청장이 피청구인에게 2009. 11. 25. 경작사실 조회를 요청함에 따라 피청구인은 현장확인 후 2009. 11. 26.‘휴경(방치된 관상수)’으로 사진과 함께 회신하였다. 다) 청구인의 정보공개 청구에 따라 피청구인이 2014. 2. 24. ○○구청장에게 2005년 이전 수기 농지원부를 요청하였으나 ○○구청장은 2014. 2. 25. 수기 농지원부가 없음을 회신하였다. 라) 한편, 청구인은 2007. 9. 1. ~ 2008. 5. 15. 기간 동안 ○○시장으로부터 ○○시 ○○○구 농지관리위원으로 위촉된 바 있고, 청구인이 제출한 ○○농협의 조합원 탈퇴증명서에는 청구인의 조합원 가입기간이 1997. 12. 3. ~ 2011. 7. 29.로 되어 있으며, 청구인의 동생인 최○○ 등 4인이 청구인에 대한 경작사실 인우보증서를 제출하였다. 2) 본안 심리에 앞서 이 사건 청구가 적법하게 제기되었는지에 대하여 살펴본다. 살피건대, 행정청이 공적 장부 등에 등재·등록하거나 등재·등록된 사항을 변경하는 행위는 행정사무집행의 편의와 사실증명의 자료를 삼기 위한 것이고, 그 등재나 변경으로 실체상의 권리관계에 변동이 생기는 것이 아니므로 등재신청이나 등재사항 변경신청을 거부하는 행위는 행정소송의 대상인 처분이 아니라 할 것이다. 지적공부에 등록 또는 말소하는 행위(대판1986.1.21.82누411), 토지대장에 일정한 사항을 등재 또는 등재사항을 변경하는 행위(대판1991.2.12.90누7005;대판1991.8.27.91누2199;대판1995.12.5.94누4295), 멸실된 지적공부를 복구하거나 지적공부에 기재된 일정한 사항을 정정·변경하는 행위(대판1991.12.24.91누8357) 등은 행정소송의 대상이 되는 처분이 아니고, 또한「농지원부 작성 및 관리지침」에 따르면 농지원부는 행정내부 자료로써 농지의 소유실태와 이용실태를 파악하고 이를 효율적으로 관리하기 위하여 작성하는 것이고 경작변동상황 등을 실시간으로 갱신·관리하는 것은 아니며 과거에 농사를 지었다고 하여 소급하여 작성하는 것도 아니라고 규정되어 있음을 볼 때, 농지원부는 개인의 권리나 사실관계를 증명하기 위하여 작성하는 것이 아니고 그 기재가 사실과 다르다 하더라도 그 기재로써 법률관계가 바로 성립되는 것도 아니므로 그 기재사항을 정정해 달라고 청구할 권한도 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 농지원부의 최초작성일자 및 경작현황 변경청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 심판을 청구한 부적법한 청구이다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 행정심판 제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.