농지전용변경허가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1997. 4. 8. 산업자원부장관으로부터 ‘천연가스 서해권(◇◇-○○)공급관리소 건설공사’와 관련하여 농지전용허가로 의제되는 사업실시계획승인을 받고 1998. 6. 23. 변경승인을 얻은 후, 청구인의 변경신고에 따라 산업자원부장관이 위 사업실시계획중 1998. 9. 2. ●●공급관리소(충청남도 ●●시 소재)에 관한 사업실시계획변경신고를 수리하고 1999. 7. 16. 대천공급관리소(충청남도 △△시 소재)에 관한 사업실시계획을 폐지하자, 청구인이 농지면적의 축소를 이유로 기 납부한 농지조성비등을 환급받을 목적으로 2000. 5. 2. ●●시장 및 △△시장을 경유하여 피청구인에게 농지전용변경허가신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2000. 5. 18. 및 2000. 5. 22. 각각 청구인에 대하여 ‘당초 허가한 사항이 아니어서 변경허가처리할 수 없다’는 이유로 위 신청을 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1997. 4. 8. 서해권(◇◇-○○)에 천연가스를 공급하기 위한 ‘천연가스 서해권 공급관리소 건설공사 사업실시계획’을 수립하여 산업자원부장관으로부터 승인을 받았는데, 그 승인과 관련하여 산업자원부장관은 피청구인을 포함하여 관계행정기관의 장과 협의를 거쳤고, 피청구인은 몇가지 협의조건을 제시하였으나 위 사업실시계획에 동의하였으며, 피청구인의 협의조건에 따라 청구인은 1997. 9. 2. 농지조성비 7,565만1,840원 및 농지전용부담금 3,001만20원을 납부하였다. 나. 청구인은 협의매수가 여의치 않은 지역(●●ㆍ■■ㆍ□□ㆍ▽▽ 공급관리소)에서 사업구역을 변경하게 되어 산업자원부장관에게 사업실시계획변경승인요청을 하였고 산업자원부장관은 피청구인의 협의를 거쳐 1998. 6. 23. 청구인에게 동 사업실시계획의 변경승인을 하였다. 다. 청구인은 1998. 9. 2. ●●과 ▽▽의 공급관리소의 사업수행중 일부구역에서 변경사유가 발생하여 산업자원부장관에게 변경신고를 하였고, 1999. 7. 16. 대천 공급관리소의 사업계획부지에서도 협의매수의 어려움이 발생하여 관창공단(지방공단)으로 부지를 이전하기로 하고 산업자원부장관에게 사업실시계획폐지에 관한 승인을 받았다. 라. 청구인은 위와 같이 산업자원부장관의 적법한 변경승인에 의하여 당연히 농지전용변경허가가 의제된 것으로 판단하고 피청구인에게 농지조성비와 농지전용부담금을 환급받고자 하였으나, 피청구인이 협의절차의 흠결 및 이에 대한 절차의 이행을 요구하며 산업자원부장관의 농지조성비환급에 관한 협조요청도 묵살하면서 청구인에게 별도의 농지전용변경허가를 받을 것을 요구하여, 청구인은 이를 방관할 수 없어 2000. 5. 2.경 ●●시ㆍ△△시 등 해당 공급관리소 소재지의 시장ㆍ군수에게 농지전용변경허가신청을 하였고 동 신청을 이관받은 피청구인은 2000. 5. 18. 및 2000. 5. 22. 각각 반려처분을 하였다. 마. 피청구인은 1997. 4. 8. 청구인에 대한 최초의 사업계획승인시 협의에 응한 바가 있어 이는 농지법 제36조제1항제1호의 규정에 의한 전용허가로 의제되는 협의를 이행한 것이므로 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 “당초 허가한 사항이 아니므로 변경허가할 수 없다”는 것을 그 처분사유로 한 것은 부당하고, 오히려 그후의 변경신고수리시 몇몇 지역에서 산업자원부장관이 피청구인에게 대하여 통보하지 않은 점이 검토되어야 할 것인데, 산업자원부장관이 변경신고수리시 협의절차를 이행하지 아니한 책임을 전적으로 청구인에게 떠넘기는 것은 부당하다. 바. 한국가스공사법 제16조의2의 규정에 의하면, 농지전용허가로 의제되는 사업실시계획승인에 있어 동 계획의 경미한 변경에 대하여는 산업자원부장관의 승인이 아닌 신고로 대신할 수 있고 이 경우 당연히 관계행정기관의 장과의 협의도 필요하지 않다고 해석되는데, 1998. 9. 2.자 ●●ㆍ▽▽공급관리소의 사업계획변경은 ‘변경승인제외대상’이어서 신고로 갈음하였으므로 이에 대하여 피청구인이 협의절차이행을 주장하는 것은 부당하다. 사. 농지전용허가가 취소되거나 사업계획의 변경 기타 이에 준하는 사유로 인하여 전용농지의 면적이 감소한 때에는 농지조성비를 납입한 자는 그에 상당하는 농지조성비를 환급받을 수 있고, 청구인은 사업계획변경 등으로 인하여 허가취소신청을 하였으므로 청구인에게는 환급받을 수 있는 권리가 공권으로 보장되어 있다 할 것이고, 이때의 환급행위는 기속재량행위라고 해석하여야 한다. 아. 따라서, 피청구인의 이 건 처분은 한국가스공사법의 취지를 무시하는 것이고, 설사 그렇지 않다 하더라도 농지법의 해석상 당연히 청구인의 신청취지에 따라 처분을 하여야 함에도 이를 이행하지 않은 것이므로 위법한 것이어서 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 산업자원부장관은 청구인의 이 건 사업실시계획의 승인요청에 대하여 피청구인과의 농지전용협의를 거쳐 1997. 4. 8. 사업실시계획승인을 하였고, 청구인의 실시계획변경승인요청건에 대하여 피청구인과의 농지전용변경협의를 거쳐 1998. 6. 23. 사업실시계획변경승인을 하였다. 나, 그후 1998. 9. 2. ●●과 ▽▽의 공급관리소의 사업수행중 일부구역에서 변경사유가 발생하자, 청구인은 관계행정기관과의 협의를 생략하고 산업자원부장관에게 변경신고를 하였으며 산업자원부장관이 이를 수리하였으나, 이는 승인받은 사업실시계획을 변경할 때에도 관계행정기관의 장과 협의하도록 한 한국가스공사법 제16조의2제2항의 규정을 위반한 것일 뿐만 아니라 “사업계획을 변경하거나 면적을 확대 또는 축소할 경우에는 변경협의를 하여야 한다”고 명시한 피청구인의 협의조건을 위반한 것이다. 다. 청구인은 산업자원부장관의 적법한 변경승인에 의하여 농지전용변경허가도 의제되었다고 주장하나, 산업자원부장관이 청구인의 사업실시계획을 변경승인(수리)함에 있어 농지전용변경허가협의절차를 이행하지 않았으므로 농지전용변경허가를 받은 것으로 의제되지 않는다. 라. 청구인은, 피청구인이 청구인에게 별도로 농지전용변경허가를 받을 것을 요구하였다고 주장하나, 청구인의 이 건 농지전용변경허가신청건은 ‘농지관리위원회의 확인’을 거치지 않았고, 변경허가시 구비하여야 하는 ‘허가증’을 제출할 수도 없는 바, 결국 당초 피청구인의 농지전용허가를 받은 적이 없기 때문에 변경허가대상이 될 수 없다. 마. 산업자원부장관이 사업실시계획승인에 따른 농지전용협의요청을 할 경우 협의요청권자인 산업자원부장관이 직접 농지전용협의요청서류를 작성하는 것이 아니고 사업시행자인 청구인이 농지전용협의요청서류를 제출하여야 함에도 청구인이 이의 제출을 하지 아니함으로써 산업자원부장관이 ●●ㆍ▽▽ 공급관리소의 사업실시계획변경신고를 수리하고 대천공급관리소의 사업실시계획을 폐지하도록 하는 원인을 제공하였다. 바. 청구인은 사업실시계획의 경미한 변경사항은 산업자원부장관의 승인이 아니라 신고로 대신할 수 있고 이 경우 당연히 관계행정기관의 협의도 필요하지 않으므로 ‘●●과 ▽▽의 공급관리소’에 대한 사업실시계획변경은 변경승인제외대상이어서 신고로 갈음하였다고 주장하나, 위와 같이 신고로 대신할 수 있다고 하더라도 청구인은 한국가스공사법 제16조의2제2항의 규정과 피청구인의 1998. 6. 16.자 협의조건에 의하여 변경협의를 하여야 하며, 또한 산업자원부장관이 1999. 7. 16. 이 건 사업실시계획의 일부인 대천공급관리소를 폐지한 것은 청구인의 신고를 수리한 것이 아니다. 사. 사업실시계획의 변경신고수리 및 사업계획의 일부취소에 대하여 굳이 관계행정기관의 협의가 필요없다고 판단하여 농지전용변경협의를 하지 않는다면 농지면적변경에 따른 부과결정 및 환급결정을 할 수 없게 되므로, 농지전용면적의 증감은 농지조성비부과와 관련된 중요한 사항으로서 이에 관하여는 당연히 농지전용변경협의절차가 이행되어야 한다. 아. 따라서, 청구인의 이 건 청구는 농지법상 농지전용허가절차와 다른 법률인 한국가스공사법에 의하여 농지전용허가가 의제되는 농지전용협의절차를 오인하고 한 청구로서 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 한국가스공사법 제16조의2 및 제16조의3 동법시행령 제14조의3 농지법 제36조, 제40조 및 53조 동법시행령 제37조, 제39조 및 제72조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 농지전용변경허가신청서반려처분(2000. 5. 18.자, ●●시 경유), 농지전용변경허가신청서반려처분(2000. 5. 22.자, △△시 경유), 천연가스서해권공급관리소건설공사 사업실시계획승인통보, 서해권공급관리소건설공사 사업실시계획협의결과 및 조치계획, 농지조성비(전용부담금)납입영수증, 천연가스서해권공급관리소건설공사 사업실시계획변경승인, 천연가스서해권공급관리소건설공사 사업실시계획변경승인에 따른 협의, 천연가스서해권공급관리소(●●, ▽▽)건설공사 사업실시계획변경신고수리통보, 서해권 천연가스주배관중 대천관리소사업실시계획폐지, 서해권농지조성비환수 지원요청, 한국가스공사천연가스관리소농지조성비환급 협조요청, 천연가스공급관리소농지전용변경허가신청, 농지전용변경허가신청서, 임시사용(기간연장)승인서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1996. 8. 2. 구 통상산업부장관에게 천연가스서해권(◇◇-○○)공급관리소 건설공사 사업실시계획승인신청을 하였고, 구 통상산업부장관은 1997. 4. 8. 피청구인 등 관련기관과 협의를 한 후(피청구인은 주교공급관리소에 대하여 동의하지 않음) ●● 등 10개 공급관리소 사업실시계획을 승인하고 동 실시계획을 고시하였는데, 피청구인의 ‘협의조건’은 “사업계획부지에 편입되는 농지에 대하여 농지조성비등을 납부한 후 착공하고, 사업계획을 변경하거나 면적을 확대ㆍ축소할 경우 변경협의를 하여야 하며, 전용목적실현후 8년이내 전용목적을 변경할 경우 변경협의를 하여야 하고, 사업시행시 인근 농경지의 영농 및 농촌생활환경에 피해가 발생하지 않도록 피해방지시설을 설치할 것”으로 되어있다. (나) 청구인은 1997. 9. 2. 농지조성비 7,565만1,840원 및 농지전용부담금 3,001만20원 합계 1억566만1,860원을 납입하였다. (다) 청구인은 1997. 12. 27. ●●ㆍ■■ㆍ□□ 및 ▽▽의 공급관리소에 있어 수용ㆍ사용할 토지의 지목과 지번 및 소유자 및 사업기간 등을 변경하기 위하여 산업자원부장관에게 천연가스서해권(◇◇-○○)공급관리소 건설공사 사업실시계획 변경승인신청을 하였고, 산업자원부장관은 1998. 6. 23. 피청구인 등 관련기관과 협의를 하고 사업실시계획변경승인을 하고 이를 고시하였다. (라) 청구인은 1998. 8. 28. ●●과 ▽▽의 공급관리소에 있어 수용ㆍ사용할 토지의 지목과 지번 및 소유자 등을 변경하기 위하여 산업자원부장관에게 천연가스서해권(◇◇-○○)공급관리소 건설공사 사업실시계획 변경신고를 하고, 산업자원부장관은 1998. 9. 2. 변경신고를 수리하고 1998. 9. 7. 이를 관보에 고시하였는 바, ●●공급관리소의 면적은 변경전 11,041㎡, 변경후 11,409㎡이고, ▽▽공급관리소의 면적은 변경전 7,127㎡, 변경후 6,938㎡이다. (마) 산업자원부장관은 1999. 7. 8. 청구인으로부터 보고를 받은 후 1999. 7. 16. 서해권 천연가스 주배관중 대천 공급관리소(충청남도 △△시 주교면 소재) 사업실시계획을 폐지하고 이를 고시하였다. (바) 청구인은 2000. 3. 25. 산업자원부장관에게 사업실시계획의 변경신고등에 의하여 농지면적이 축소ㆍ제외된 부분에 대하여 농지조성비를 환급받아야 하나 피청구인이 산업자원부장관과의 농지전용협의가 없었다는 사유로 환급을 해줄 수 없다는 입장이므로 피청구인에게 사업실시계획변경신고사항을 통보하여줄 것을 요청하였다. (사) 산업자원부장관은 2000. 4. 3. 피청구인에 대하여, 한국가스공사법시행령 제14조의3(실시계획의 승인 및 변경승인제외대상등)의 규정에 의하여 피청구인과 협의 없이 청구인의 사업실시계획변경신고를 수리한 것으로서 농지면적의 축소 및 사업실시계획폐지로 인해 농지조성비의 환급사유가 발생되므로 이에 대한 후속조치가 이루어지도록 협조요청을 하였다. (아) 위 협조요청에 대하여 피청구인은 2000. 4. 14. 산업자원부장관에게, 농지법시행령 제37조제5항의 규정에 해당하는 변경사항이 있을 경우에는 피청구인과 농지전용변경협의(또는 농지전용변경허가)를 하여야 하며 이미 사업계획변경신고를 수리하였을 경우에는 농지전용변경허가절차를 이행하여야 하므로 사업시행자로 하여금 동 절차를 이행하도록 조치하여주기 바란다는 내용의 농지조성비환급에 대한 의견회신을 하였다. (자) 청구인은 2000. 5. 2. ●●시장에게 충청남도 ●●시 음암면 율목리 691-1번지외 6필지에 대한 농지전용변경허가신청서(당초 : 6,510㎡, 변경 : 6,247㎡)를 제출하였고, 같은 날 △△시장에게 충청남도 △△시 주교면 관창리 361번지외 10필지에 대한 농지전용변경허가신청서(당초: 1만2,313㎡, 변경: 0㎡)를 제출하였다. (차) 피청구인은 2000. 5. 18. 청구인에 대하여, 청구인이 ●●시를 거쳐 제출한 농지전용변경허가신청건은 당초 허가한 사항이 아니므로 변경처리할 수 없다는 이유로 신청을 반려하였고 행정심판청구기간에 대하여 고지를 하였으며, 청구인은 2000. 5. 25. 반려공문을 접수하였다. (카) 피청구인은 2000. 5. 22. 청구인에 대하여, 청구인이 △△시를 거쳐 제출한 농지전용변경허가신청건은 당초 허가한 사항이 아니므로 변경처리할 수 없다는 이유로 신청을 반려하였고 행정심판청구기간에 대하여 고지를 하였으며, 청구인은 2000. 5. 29. 반려공문을 접수하였다. (2) 살피건대, 한국가스공사법 제16조의3의 규정에 의하면 한국가스공사가 가스사업의 실시계획승인을 얻은 때에는 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용허가를 받은 것으로 보며, 한국가스공사법 제16조의2의 규정에 의하면 한국가스공사는 사업실시계획을 수립하여 산업자원부장관의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 할 때에도 또한 산업자원부장과의 승인을 얻어야 하며, 산업자원부장관이 사업실시계획을 승인하고자 할 때와 이를 변경할 때에도 미리 관계행정기관의 장과 협의하도록 규정되어 있는데, 다만, 한국가스공사법시행령 제14조의3에서 규정하는 사항 즉, 지형사정이나 토지소유자의 협의 또는 잔여지의 매수 등으로 인한 사업구역의 변경 등에 해당하는 경우에는 변경이유서를 첨부하여 산업자원부장관에게 신고하도록 하고 이를 위 변경승인대상에서 제외하고 있다. 이와 같은 변경승인대상이 아닌 사업실시계획의 변경의 경우에는 농지전용에 관한 허가나 변경허가가 의제되지 아니하므로 이 경우의 사업실시계획의 변경으로 인하여 본래 농지전용허가가 의제된 농지전용부분의 변경이 필요하게 된 경우에는 그 허가의제된 부분에 대하여 농지법에 따라 변경허가를 따로 받아야 할 것이므로, 청구인이 이 건 농지전용변경허가신청을 한 것은 관련법령의 취지로 볼 때 타당하다고 할 것이다. 그런데, 피청구인은 청구인의 농지전용변경허가신청에 대하여 당초 허가한 사항이 아니어서 변경처리할 수 없다는 이유로 신청을 반려하였으나, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 산업자원부장관에게 ‘천연가스 서해권(◇◇-○○)공급관리소 건설공사 사업실시계획’승인신청을 하여 산업자원부장관은 1997. 4. 8. 피청구인과의 협의를 거쳐 동 사업실시계획의 승인을 하였으므로 한국가스공사법 제16조의3제11호의 규정에 의하여 농지전용허가를 받은 것으로 의제되었는 바, 그럼에도 피청구인이 청구인에 대하여 당초 농지전용허가를 한 사항이 아니라는 이유로 농지전용변경허가신청을 반려한 것은 합리적 처분사유에 근거한 처분이 아니라는 점에서 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.