농지전용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1998. 7. 일반폐기물 최종처리업(매립업)부지조성을 위하여 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 17번지 외 10필지 1만 8,002m2의 논에 대하여 농지전용허가를 신청하자, 피청구인은 이 지역이 농업기반이 잘 정비된 농업진흥지역내 농업진흥구역 농지로서 보전의 가치가 높고, 일반폐기물최종처리업은 농업진흥구역 안에서 할 수 있는 사업이 아니며, ○○진흥공사와 ○○협동조합이 인근토지의 담보물 가격하락을 이유로 승낙 또는 동의하지 않는다는 이유로 불가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 부지예정지인 농지는 기계화 영농이 불가한 계단식 농지로서 농지정리가 되지 아니하였을 뿐만 아니라 수리시설이 없는 천수답으로 농업기반이 취약하여 보전가치가 없는 농지이다. 나. ○○군의 배려로 청구인이 확보한 사업부지의 일부에 인근의 ○○군 쓰레기 처리장 진입로를 개설하여 이 건 신청부지는 모두 야산과 도로로 차단된 구덩이가 되었을 뿐만 아니라, 이 건 농지는 인접한 ○○군 쓰레기매립장에서 발생하는 오염물질과 악취로 농민들이 영농활동을 기피하여 이미 농지로서의 가치를 상실하였다. 다. 본 사업은 폐기물관리법 제2조제5호의 규정에 의한 폐기물처리시설에 해당하므로 농지법 제39조 및 동법시행령 제49조에 규정된 농지전용허가제한 대상시설에 포함되지 않는다. 라. 피청구인은 본 시설이 1만m2이상이라는 이유로 농지법시행령 제49조제3항제6호의 농지전용불가조항에 해당한다고 주장하나, 이 조항은 1996. 12. 31. 농지법의 개정으로 도입된 것으로 청구인이 본 사업의 적정통보를 받은 1995. 6. 30.에는 존재하지 않았는데도 불구하고, 피청구인이 이 규정을 적용하여 청구인의 신청을 받아주지 않는 것은 부당하다. 마. 개정된 농지법 부칙 제8조제2항의 규정에 의하면, 이 법 시행 당시 종전의 농지의보전및이용에관한법률에 의하여 농지전용에 관한 협의를 거치거나 동의, 승인을 얻은 농지는 이 법에 의하여 농지전용에 관한 협의를 거친 것으로 본다고 되어 있고, 청구인이 이미 인가를 받고 거액의 자금과 노력을 투자하여 진행중인 사업에 후에 신설된 법규정을 적용하여 불가처분을 하는 것은 부당하다. 바. 각종 공단이 밀집되어 있으나 폐기물처리시설이 절대적으로 부족하고, 일부의 몰지각한 폐기물 투기로 농지의 오염현상이 가중되어 가는 서부 경남지역에서 청구인의 폐기물최종처리업은 이 지역의 환경문제와 이 지역 기업의 폐기물처리 문제를 해결하는데 절대적으로 필요함에도 불구하고 석연치 못한 사유를 들어 농지전용을 불허하여 폐기물최종처리업을 하지 못하게 하는 것은 행정청의 정당한 행위가 아니다. 사. 피청구인은 이 건 농지는 그 상류에 소류지가 있어 한해에 대비할 수 있고 농업용수 관정이 개발되어 있는 등 우량농지라고 주장하나, 소류지는 청구인이 민물어류 양식을 위해 개인비용을 투자하여 조성해 놓은 것으로서 농사목적으로 관청에서 지정하여 설치한 것이 아니며, 관정도 소규모시설로서 농사용수로는 부적합한 것이다. 아. ○○농지에서 100m 이내에 현재 ○○군에서 운영하는 생활쓰레기 매립장이 위치해 있는 것으로 미루어 볼 때, 이 지역이 폐기물매립장으로서 가장 적합함에도 불구하고 ○○군수의 의견만을 존중하여 집단민원의 가능성이 있다는 이유로 피청구인이 스스로 행한 적정통보를 무시하고 유독 농지의 보존가치만을 강조하여 청구인의 신청을 거부하는 것은 행정의 일관성을 잃은 처사이다. 자. 청구인은 1995. 6. 30. 피청구인으로부터 일반폐기물 처리사업 적정통보를 받았는 바, 허가권자는 타법의 저촉여부를 포함하여 사업계획의 적정여부를 검토하여 청구인에게 적정통보를 한 것이라고 할 것이고, 이 당시에 시설설치를 위한 농지전용은 본 사업의 필수요건으로서 허가권자는 농지전용에 대한 불가사유가 없음을 인정하였기 때문에 적정통보를 한 것이며, 위 적정통보를 믿고 계속하여 사업은 준비해온 청구인에게 뒤늦게 농지전용을 금지하여 사업을 계속하지 못하게 하는 것은 이 사업을 위하여 15억원 이상을 투자한 청구인에게 엄청난 재정적ㆍ정신적 손해를 주는 것으로서 잘못된 것이다. 차. 행정청은 폐기물처리업의 사업계획을 검토할 때에는 폐기물관리법상의 허가요건 뿐만 아니라 농지전용여부를 포함하여 사업계획의 내용이 중대한 공익을 침해하는지의 여부도 함께 고려하여야 하고, 관계공무원이 청구인의 이 사업은 주변과 하류지역의 농경지 및 낙동강수계에 거의 영향을 미치지 않는다고 출장복명서를 통하여 보고를 하였으며, 이에 근거하여 피청구인이 청구인에게 적정통보를 하였음에도 불구하고 피청구인이 이를 고려하지도 아니하고 뒤늦게 이를 번복하여 농지전용허가를 해주지 않는 것은 잘못이다. 카. 따라서 농지전용을 거부하는 이 건 처분은 재량권을 일탈 남용한 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 신청농지는 1991년도에 경지정리가 완료되었고, 상류에 소류지 1개소가 있으며, 농수 관정 1개공이 개발되어 한해에 대비하도록 되어있는 등 농업진흥지역 안의 농업보호구역으로서 보존가치가 높은 우량농지일 뿐만 아니라, 신청 부지가 인근마을과 농경지의 상층부에 위치하고 있어 농경지 및 용수원 오염 등 심각한 피해의 우려가 있으며, 사업대상지역의 약 200m하류지역에 ○○군 생활쓰레기장이 위치하고 있어 혐오시설에 대한 집단민원의 가능성이 있다. 나. 청구인이 적정통보를 받을 당시(1995. 6. 30.)에는 이 건과 관련하여 법령상 제한이 없었으나, 1996. 1. 1.자로 시행된 농지법 및 동법시행령에는 1만m2이상의 시설에 대해서는 행위제한이 규정되어 있고, 1997. 1. 1. 동법시행령이 개정되어 3,000m2이상의 시설을 행위제한의 대상으로 규정하고 있으므로 이 법령에 의거하여 청구인에 대하여 농지전용을 불허하는 이 건 처분은 정당하다. 다. 청구인이 적정통보를 받을 당시(1995. 6. 30.)에 농지전용신청을 하였다면, 당시 농지전용에 관하여 규정하고 있던 농지의보전및이용에관한법률에 따라 청구인의 신청을 처리하였을 것이나, 청구인이 농지전용신청을 한 1998년에는 위 법률은 폐지되고 새로이 농지법이 제정되었는 바, 새로이 제정된 농지법에 따라 청구인의 신청을 거부한 이 건 처분은 정당하다. 라. 농지법 부칙 제8조제2항에는 ‘종전의 농지의보전및이용에관한법률에 의하여 농지전용에 관한 협의나 동의ㆍ승인을 얻은 경우에는 동법에 의한 농지전용협의를 거친 것으로 본다’고 규정하고 있으나, 폐기물관리법에 의한 사업계획의 적정통보를 받은 것을 농지의보전및이용에관한법률에 의한 협의나 동의ㆍ승인을 받은 것으로 볼 수 없다. 마. 청구인이 적정통보를 받을 당시에는 청구인의 사업이 타법에 저촉되지 않았으나, 청구인이 적정통보를 받은 후 농지전용허가 신청을 하기까지 3년이 경과하였고, 그 동안 관련법령이 폐지, 제정 및 개정되어 사정이 변경되었을 뿐만 아니라, 피청구인은 적정통보시에 조건을 부여하여 농지의보전및이용에관한법률에 따라 농지전용허가를 얻도록 하였으나, 청구인은 동법이 폐지된 이후에 농지전용허가를 신청하였으므로 행위시의 법률인 농지법에 따라 농지전용허가여부를 결정하여야 할 것인 바, 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 농지법 제30조, 제34조제2항, 제36조제1항, 제39조제1항, 제53조제1항, 농지법부칙 제8조제2항, 농지법시행령 제35조, 제49조제3항, 제72조제1항제1호, 농지법시행규칙 제28조제1항 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 대상농지확인서, 농지전용심사의견서, 일반폐기물처리사업계획적정통보서, 경상남도공보(1992. 12. 28.) 및 청구인이 제출한 농지전용허가신청서, 농지전용허가불가통보서(○○군), 행정심판청구서(경상남도), 재결서(경상남도), 농지전용불허가통보(경상남도), 토지대장등본, 토지이용확인서, 지적도등본, 사진대장 등 각 사본의 기록에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 농지전용을 신청한 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 지역은 국토이용관리법상 농림지역으로 지정되어 있다. (나) 피청구인은 1992. 12. 28. 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 17번지외 12만 5,226필지 1만 4,487.1ha의 지역을 농업보호구역으로 지정하였다. (다) 청구인은 1995. 6. 30. 피청구인으로부터 편입토지는 농지의보전및이용에관한법률에 의거 농지전용허가등 관련법에 의한 ○○군의 허가를 득한 후 시행할 것을 조건으로 하여 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 17번지외 16필지 2만 6,558m2의 토지에 일반폐기물최종처리장을 설치하는 일반폐기물최종처리사업 계획 적정통보를 받았다. (라) 청구인은 1998. 2. 24. ○○군에 사업부지 중 농지인 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 17번지외 10필지 1만 8,002m2의 논에 대하여 농지전용허가를 신청하였다. (마) 청구외 ○○군수는 1998. 2. 27. 신청 토지가 농업기반이 잘 정비된 농업진흥지역 내 진흥구역의 보전가치가 높은 농지이고, 신청인의 사업은 농업진흥구역 안에서는 할 수 없는 목적 사업이며, 일반폐기물최종처리업을 위한 부지확보는 농지전용허가가 제한된 행위이고, ○○군 쓰레기처리장이 인접하고 있어 동일사업으로 인하여 한 지역에 혐오시설의 집중으로 주민의 집단민원의 우려가 있다는 이유로 청구인의 신청에 대하여 불가처분을 하였다. (바) 청구인은 ○○군수의 처분에 대하여 ○○군수를 상대로 하여 1998. 4. 30. 피청구인에게 행정심판을 청구하였다. (사) 피청구인은 경상남도행정심판위원회의 의결을 거쳐 1998. 6. 26. ○○군수의 농지전용허가신청불가처분이 무권한의 행위이므로 무효선언적 의미에서 이를 취소하기로 재결하였다. (아) 청구인은 피청구인의 재결에 의거하여 1998. 8. 21. 경상남도에 사업부지 중 농지인 경상남도 ○○군 ○○읍 ○○리 17번지외 10필지 1만 8,002m2의 논에 대하여 농지전용허가를 신청하였다. (자) 피청구인은 1998. 9. 19. 신청농지는 관할 ○○위원회와 군수의 심사의견서상 경지정리, 수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지로서 보전가치가 높고, 청구인의 사업이 농지전용 목적사업에 부적합하다는 의견이 제시되었고, 국토이용관리법 제6조의 규정에 의한 도시ㆍ준도시지역 안의 농지를 제외하고는 농지법 제39조제1항제3호 및 동법시행령 제49조제3항제6호의 규정에 의거 시설의 1만m2 초과설치를 위한 농지전용은 불가하다는 이유로 청구인의 농지전용허가신청에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 농지법 제39조제1항제3호의 규정에 의하면, 농림부장관(농지법시행령 제72조제1항의 규정에 의하여 도지사에게 권한이 위임됨)은 제36조제1항의 규정에 의하여 농지전용허가를 함에 있어서 국토이용관리법 제6조의 규정에 의한 도시지역 및 준도시지역안의 농지를 제외하고는 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해할 우려가 있는 시설로서 대통령령이 정하는 시설의 부지로 사용하는 경우에는 그 전용을 허가할 수 없도록 되어 있는 바, 청구인이 전용을 신청한 토지는 국토이용관리법상 농림지역 안에 있는 농지로서 경지정리등 농업생산기반이 정비되어 농지로서 보전가치가 있고, 일반폐기물최종처리시설의 설치를 위하여 이 건 농지를 전용하는 경우에는 하류 농경지에 오염의 피해가 우려되고 인근농지의 농업경영과 농촌생활환경의 유지에 피해가 예상되어 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해할 우려가 있다고 볼 수 있으며, 그 부지로 전용하고자 하는 농지의 면적이 1만 8,002m2로서 전용할 수 있는 농지기준면적 1만m2를 초과하는 점을 고려할 때, 피청구인의 이 건 처분에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있다고 볼 수없으므로 청구인의 농지전용허가를 거부한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 적정통보를 받을 당시에는 존재하지도 않던 농지법을 적용하여 농지전용허가를 하지 않는 것은 부당하고, 설사 농지법을 적용하는 것이 인정된다 하더라도 신청지역에 일반폐기물최종처리시설을 설치하는 것이 다른 법률에 저촉되지 않는다는 피청구인의 판단에 따라 청구인은 1995. 6. 30. 피청구인으로부터 적정통보를 받았기 때문에 농지법 부칙 제8조제2항의 규정에 따라 이미 농지전용에 관한 협의를 거친 것으로 보아야 하는데도 불구하고 피청구인이 이를 무시하고 농지전용불허가처분을 한 것은 부당하다고 주장하나, 피청구인은 청구인에 대하여 일반폐기물최종처리업의 적정통보시에 농지전용허가를 얻도록 조건을 붙혔을 뿐만 아니라, 행정처분은 처분시의 법률에 따라 행해져야 할 것인 바, 청구인은 새로이 농지법이 제정된 이후에 농지전용허가를 신청하였고, 피청구인은 처분시의 법률인 농지법에 따라 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 이유없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.