농지전용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 전라북도 ▽▽군 ▽▽면 ▽▽리 40-1번지외 13필지(이하“이 건 농지”라 한다) 2만8,142㎡에 ○○장을 건축하기 위하여 1998. 1. 8. 피청구인에 대하여 농지전용허가신청을 하였으나, 피청구인이 1998. 2. 25. 청구인에 대하여 전용신청농지가 농지법 제39조(농지전용허가등의 제한)제2항제1호의 규정에 의한 집단화된 농지로서 그 보전이 필요하고, 농지의 전용시 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취발생등이 수반되어 인근농지의 농업경영과 생활환경에 피해가 예상되며, ○○ 1만8천여두의 1일 생활용수(약 100여톤) 취수시 인근 농수산업에 피해가 예상되는 등 농지법시행령 제38조의 규정에 의한 농지전용허가심사요건에 부적합하고, 또한 인근주민의 집단민원으로 전용목적실현이 불가능하다는 등의 이유를 들어 농지전용불허가처분을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 농지전용 허가를 신청한 이 건 농지는 10여년전 전 소유자인 청구외 최▽▽이 자력으로 개간한 땅으로 상단부는 풀 한포기도 생육할 수 없는 자갈땅이고, 중ㆍ하단부는 차량 200여대분의 자갈을 치운 뒤 그 위에 흙을 복토하여 뽕나무등 전작농사를 하였지만 토심이 얕고 지력이 약하여 건조기에는 작물이 고사하고 우천시에는 건수가 집중되어 폐작을 거듭하자 염소를 방목하는 등 농경지로서는 보전의 가치를 상실한 농지이다. 나. 이 건 농지는 해발 295미터의 산중턱에 위치한 곳으로 농경지 주변의 수로 역시 자연구거 상태며, 농업용수도 하단부에 있는 집수정을 이용하는 등 농업생산기반이 전혀 조성되어 있지 아니할 뿐만 아니라 농지의 3면이 산림지역 구릉지로서 정부에서 권장하는 산간 및 구릉지개발의 적지이며, ▽▽면 농지관리위원회에서도 농지전용 적합지로 판정하였고, ▽▽군의 농지전용 심사의견서에도 농지전용허가가 가능하나 환경오염과 악취로 인한 주민들의 집단민원이 우려된다하여 청구인이 주민들을 설득하여 동의를 구하고 공증까지 한 상황이고 인근 농경지도 휴경상태임에도 불구하고 피청구인이 이 건 농지가 집단화된 농지로서 보전의 필요성이 있다고 한 것은 실상을 잘못 파악한데 기인한 판단오류다. 다. 피청구인은 이 건 농지의 전용으로 인한 토사유출, 폐수배출, 악취발생 및 생활용수부족등이 수반된다는 이유를 들어 농지전용허가심사에 부적합하다고 주장하나, 피청구인은 농지전용 허가심사시 농지의 보전관리상 토사유출 여부판단이 관건임에도 불구하고 청구인이 제출한 토목설계서도 검토하지 아니한 채 토사유출에 대한 구체적인 근거제시도 없이 막연히 심사기준에 부적합하다고 하였으며, 청구인 사업장은 축산분뇨를 발효건조시설로 처리하여 유기질비료를 생산하므로 폐수는 배출되지 않도록 되어 있고, 사육과정과 축산분뇨처리시 악취제거약제를 사용하여 악취발생을 예방하도록 되어 있으므로 악취발생에는 문제점이 없으며, 악취발생으로 인한 인근 주민의 주거환경과 농업경영에 피해가 있을 시는 추가대책을 강구하여 해결하기로 주민대표에게 공증까지 한 바 있고, 또한 청구인사업장에서 사용하는 1일 100여톤의 용수는 암반층 지하수를 사용할 계획이므로 인근 농경지나 주민생활용수에는 지장이 없을 뿐 아니라 인근주민의 용수부족시 청구인 사업장에서 책임지겠다고 공증까지 한 바 있음에도 불구하고 피청구인이 구체적이고 과학적인 입증도 없이 단순한 우려사항들을 적시하여 행한 이 건 처분은 심히 부당하다. 라. 청구인은 사업장부지 매입시 인근의 전주민을 상대로 2회에 걸친 회의와 사업장 견학을 통하여 전체 32세대중 28세대의 동의를 얻었으며, 마을 주민들과 마을발전을 위한 문화시설 및 기금조성방안 등에 관하여 공증까지 하였음에도 피청구인이 불허가 사유로 인근주민의 집단민원을 들어 전용목적의 실현이 불가능하다고 판단한 것은 위법ㆍ부당하다. 마. 따라서 위와 같은 이유로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 전용 신청한 농지는 농업진흥지역 밖의 농지로서 1987년～1988년도에 개간하여 그간 뽕나무밭으로 사용하던 중 잠업의 경제성 약화로 특용작물로 작목을 전환하여 1996년도까지 수박 및 고추등을 경작하여 왔으며 현재는 휴경상태이나 전체 전용신청농지 2만8,142㎡중 86.5%인 2만4,343㎡(2.4㏊)가 집단화된 농지로서 그 보전이 필요하여 관계법령의 규정에 따라 농지전용을 불허가한 것이다. 나. 농지전용허가 심사시 토사유출문제에 관하여는 검토하지 아니하였으나, 청구외 ▽▽군수의 심사의견서에 의하면, 청구인이 농어촌생활환경유지에 대한 피해방지계획으로 축분발효건조시설과 유기질비료의 생산, 악취피해대책 및 오수처리시설설치 등을 계획하고 있으나 최첨단시스템을 갖추고 있더라도 폐수 및 악취의 완전해결은 어려운 실정인 바, 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 소재 ○○사업소의 경우 오수처리가 된 폐수를 배출하였음에도 ▽▽천이 오염상태이며, ○○사업소와 접한 국도23호선 도로 통행시 악취가 심하여 지역주민들로부터 환경 및 악취에 대한 호소사례가 있고, 전용신청 농지의 인근지역 농지가 표고 80m～100m의 높은 지대에 위치한 관계로 현재에도 농업용수를 지표수와 소형관정(46공) 및 대형관정(1공)으로 이용하고 있으나 수원이 부족한 관계로 휴경답이 발생하고 있는 상황인데 ○○사업장에서 대형관정을 개발하여 1일 100여톤의 지하수를 사용할 경우 인근에 농업용수고갈이 우려되고, 가뭄이 심할 경우에 한하여 농업용수를 공급한다는 것은 인근 주민의 요구에도 부적합하다는 의견 및 인근주민들의 집단민원우려로 반대주민의 설득이 선행되어야 한다는 의견제시가 있었고, 또한 당해 농지관리위원회의 확인서에서도 용수취수로 인한 피해우려가 많다는 의견이 있어 이러한 상황을 종합한 결과 인근주민의 집단민원이 계속되고 사실상 전용목적실현이 불가능하다고 판단되어 이를 불허가한 것이므로 이 건 처분은 정당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 농지법 제36조, 제39조, 동법시행령 제37조, 제38조, 동법시행규칙 제28조제1항. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 농지전용심사의견서, 농지전용허가신청서, 허가신청서류보완지시서, 허가신청서류보완서, 심사의견서 재작성지시공문, 심사의견서 재작성서류, 농지전용불허가통지서, 농지관리위원회의 확인서와 청구인이 제출한 토지거래협의요청서, 토지거래협의 결과통보서, 농지관리위원회 확인서, 공증각서, 동의서, 지적도, 토지대장등 허가신청서류보완서, 사업계획서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1996. 1. 3. 농림부의 양돈산업의 경쟁력제고를 위한 ○○개량추진대책에 따라 청구외 ○○군수를 경유하여 피청구인에게 전문○○업 육성사업지원신청을 하였고, 피청구인은 1996. 1. 29. 청구외 농림부장관에 대하여 피청구인 관내에는 돼지 오제스키병의 발생이 전혀 없는 청정지역으로서 정부에서 구상하고 있는 SEW 방식의 전문○○장을 건설하기 위한 최적지이므로 청구인을 ○○전문업체로 선정하여 주도록 요청하자, 위 농림부장관은 1996. 5. 6. 청구인을 ‘97년도 전문○○업 육성사업대상자로 선정ㆍ통보하였다. (나) 청구인은 1996. 11. 1. 청구외 ▽▽군수에 대하여 이 건 농지에 대한 토지거래협의요청을 하여 1996. 11. 6. 토지거래협의결과통지를 받은 후 이 건 토지를 매입하였다. (다) 청구인은 1997. 12. 15. 청구외 ▽▽군수에 대하여 ○○장 건축허가와 관련한 복합민원으로 이 건 농지의 전용허가를 신청하였고, 위 고창군수가 1998. 1. 13. 피청구인에게 청구인의 농지전용허가신청서를 진달하였다. (라) 피청구인은 1998. 2. 25. 청구인에 대하여 ①신청농지는 농지법 제39조(농지전용허가등의 제한)제2항제1호의 규정에 의한 집단화된 농지로 보전이 필요하고, ②농지의 전용이 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생등을 수반하여 인근농지의 농업경영과 생활환경에 피해가 예상되고, ○○ 1만8,000여두의 1일 생활용수(100여톤)취수시 농수산업에 피해가 예상되는 등 농지법시행령 제38조의 규정에 의한 농지전용허가심사에 부적합하며, ③인근주민들의 집단민원으로 전용목적실현이 불가능하다는 이유로 농지전용불허가처분을 하였다. (마) 1997. 12. 23.자 ▽▽면 농지관리위원회의 확인서에 의하면, 이 건 농지는 경지정리등 농업생산기반이 미정비 되었으나, 야산개발로 농지는 집단화되어 있고, 인근농지의 농업경영에 피해가 없도록 피해방지계획은 적정하게 수립되어 있으나, 축산폐수유출 및 악취발생우려로 농어촌 생활환경에 미치는 영향이 많아 종합적으로 사업계획서와 같이 철저한 시공을 요하며 피해방지계획안과 같이 주민들에게 공증하여 완벽한 오폐수처리와 악취발생 최소화등 특별한 관심을 요한다고 하면서 일부적합 판정을 하였다. (바) 청구외 ▽▽군수의 1차(1998. 1.) 농지전용심사의견서에 의하면, 청구인의 농지전용허가신청지는 국토이용관리법상 준농림지역(농업진흥지역밖)의 농지로서 1987 ～1988년도에 걸쳐 개간되어 뽕나무밭으로 3년간 경작후 잠업의 경제성 약화로 인하여 특용작목으로 작목을 전환하여 1996년도까지 수박 및 고추등을 경작하였고, 주변마을과는 약 1킬로미터이내 8개 자연부락 32농가가 거주하여 양돈육성을 위하여 농지전용은 가능하나 대단위 양돈사육이 될 경우 환경오염 및 악취 등의 발생으로 주민의 집단민원이 우려되므로 주민들의 동의가 절대 필요하여 반대주민 설득이 선행되어야 한다며, 일부적합판정을 하였다. (사) 피청구인의 보완지시에 따른 청구외 ▽▽군수의 2차(1998. 2.) 농지전용심사의견서에 의하면, 청구인의 농지전용허가신청지는 국토이용관리법상 준농림지역(농업진흥지역밖) 농지로서 1987 ～1988년도에 걸쳐 개간되어 뽕나무밭으로 3년간 경작후 잠업의 경제성 약화로 인하여 특용작목으로 작목을 전환하여 1996년도까지 수박 및 고추등을 경작하였고, 주변마을과는 약 1킬로미터이내 8개 자연부락 32농가가 거주하여 대단위 양돈사육장이 유치될 경우 환경오염 및 악취등의 발생이 우려되며 대형지하수개발로 인한 농업용수 및 식수고갈등이 예상되므로 지역주민들의 절대적인 반대가 있어 주민들의 동의가 선행되어야 한다며, 일부적합판정을 하였다. (아) 청구인은 1998. 1. 13. 주민대표인 청구외 ▽▽리 이장 박▽▽와 ○○사업장 건축과 관련한 주민들의 요구조건 10개항(악취방지, 농업용수 및 지하수질 오염예방, 부락발전기여 등)을 모두 수용하기로 하고, 동사항의 철저한 이행을 보장하기 위한 각서를 청구외 호남합동법률사무소(담당변호사 홍▽▽)로부터 공증 받은 바 있으며, 또한 청구인은 1998. 2. ○○장 건축과 관련하여 인근주민 총32세대중 28세대의 세대주로부터 청구인이 철저한 환경오염방지시설과 부락발전에 기여하겠다는 약속(공증)을 성실히 이행하는 것을 조건으로 동의를 받았다. (자) 이 건 농지는 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정구역으로 편입된 바 없다. (2) 살피건대, 농지전용에 관한 주무관청의 허가여부는 농지법 제39조제2항 및 동법시행령 제38조제1항 소정의 규정등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다 할 것이나 그러한 결정을 함에 있어 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있다면 이는 재량의 범위를 일탈ㆍ남용하여 행한 처분으로서 그 위법ㆍ부당성을 면할 수 없다 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 농지는 농업진흥지역밖의 산간농지로서 집단화된 농지이기는 하나 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정구역으로 편입된 바 없고 또한 토질이 대부분 자갈로 되어 있어 농지법상 전용이 제한되는 우량농지로서 보전필요성이 있는 경우에는 해당되지 아니하는 점, ○○장건축과 관련하여 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 및 용수부족 등으로 인하여 발생할지도 모를 인근 농지의 농업경영과 생활환경피해를 예방하기 위한 대책의 일환으로 청구인이 주민대표에게 주민들의 요구사항 10개항목을 모두 수용하겠다고 각서로서 확약하였고, 이의 이행을 확고히 담보하기 위하여 동 각서에 대하여 공증까지 받았던 점, 인근주민 32세대중 28세대의 세대주가 동 각서내용의 이행을 조건으로 청구인의 ○○장건축에 대하여 동의를 하여준 점, 이 건 농지의 소재지를 관할하는 ▽▽면 농지관리위원회의 확인서 및 ▽▽군수의 농지전용허가심사의견서에서도 이 건 농지전용에 대하여 일부적합 판정을 한 점등의 제반정황 에 비추어 볼 때, 이 건 농지가 전용허가의 제한사유에 해당된다거나 전용허가의 심사기준에 부적합하다고 보여지지 아니함에도 불구하고 위와 같은 상황을 고려하지 아니한 채 청구인에 대하여 농지전용불허가처분을 한 피청구인의 이 건 처분은 관계법령 및 사실관계를 오인한 결과 재량권을 일탈ㆍ남용하여 행한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.