농지전용불허가처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 250-1번지 등 2필지(7,249㎡)에 계사(鷄舍) 부지조성을 위하여 2002년 11월경 피청구인에게 농지전용허가를 신청하자, 피청구인은 위 토지가 경지정리 등 농업생산기반이 완비된 농업진흥지역내의 우량토지로서 보전가치가 높고, 축산폐수 배출로 인근 농경지의 영농 및 농촌생활환경에 피해가 우려된다는 이유를 들어 농지전용불허가처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2000년 봄부터 경기도 ○○시 ○○면 ○○리에서 친구인 청구외 심○○과 계사(鷄舍) 약 690평에 4만 5천수의 육계(肉鷄) 양계업을 하고 있는데, 2003년 3월경 임차기간이 만료되기 때문에 청구인 소유 토지인 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 250-1번지외 1필지에 새로이 계사를 지을 계획을 세우고 위 토지에 대하여 농지전용허가신청을 하게 되었다. 나. 신청 농지가 농업진흥구역내의 토지이고 경지정리가 되어 있는 것은 사실이지만 인근 토지가 상습침수지역이고, 수질이 나빠 벼농사 대신 주로 하우스 시설에서 호박, 가지, 배추 등 채소류의 재배를 주로 하고 있으며, 인근에는 전자제품공장과 개 사육장이 있는 점 등을 고려하면, 신청 농지가 우량농지임을 전제로 하여 생산성 및 보전가치가 있다는 피청구인의 판단은 잘못된 것이다. 다. 피청구인은 계사가 설치될 경우 축산폐수의 배출로 인근 농경지의 영농 및 농촌생활환경에 피해가 우려된다고 하나, 청구인은 축사를 건설교통부공고(2001년 가변형 축사 표준설계)에 따라 설계하여 악취나 폐수배출이 없도록 할 것이고, 계분 처리에 대하여 청구외 박○○과 계약을 체결하여 계사의 설치 및 운영에 따른 모든 피해방지방법을 강구하였으므로 피청구인의 우려를 해소하였다. 라. 농지법 제34조제1항제3호 및 동법시행령 제34조제5항제2호에 의하면 농업진흥구역안에서 축산업용 시설의 설치가 가능하고, 계사는 동법 제39조에서 정하고 있는 농지전용허가등의 제한시설에도 포함되지 않는다. 마. 따라서 이 건 농지는 우량농지가 아니어서 보존가치가 있는 토지가 아니라고 할 것인 바, 농사를 짓는데 적당하지 않은 토지를 축산업용으로 이용하는 것은 토지이용의 효용성을 극대화하는 것으로 피청구인의 이 건 처분은 공익상의 필요와 그로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익 사이의 형평을 고려할 때 재량권의 범위를 일탈하여 위법하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 농업진흥지역은 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전하기 위하여 종전의 필지별 보전방식을 권역별 보전방식으로 개편하고자 도입된 제도로서 농지법 제30조제1항의 규정에 의하면 농업진흥구역은 농업의 진흥을 도모하기 위하여 농림부장관이 정하는 규모로 농지가 집단화되어 있어 농업목적으로 이용하는 것이 필요한 지역을 대상으로 지정하여 운영하고 있는 제도인 바, 농지는 국민식량의 공급기반일 뿐만 아니라 국토를 유지하고 자연환경을 보전하는 핵심기반이기 때문에 농지를 보전하는 정책은 국가경영의 필수적인 책무라 할 수 있으며, 이러한 이유로 우량농지에 대하여는 다른 용도로 무분별하게 전용하는 것을 원칙적으로 금지하고 있으며 허가 또는 신고를 통하여 예외적으로 허용하고 있는데 이 건 토지를 비롯한 주변의 농업진흥구역은 1972년에 경지정리 및 농업생산기반정비 사업이 완료된 지역으로서 187ha의 농지가 집단화 되어 있고 현재까지 농업경영 목적으로만 이용되고 있는 등 보전가치가 있는 우량농지이다. 나. 경기도 ○○시 ○○면 농지관리위원회에서는 이 건 토지의 주변은 집단화된 하우스 단지이고 인근 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 마을주택가와 근접해 있어 악취 및 주변경관 저해 등 주민생활환경의 피해가 우려되어 많은 민원이 예상된다는 의견을 ○○리 주민들이 제출한 농지전용허가 반대 탄원서와 함께 제출하였으며, ○○시장 또한 신청지는 경지정리 및 수리시설이 완비된 우량농지로서 보전가치가 높고 집단취락지역과 근접되어 있어 생활환경에 피해가 우려된다고 판단하여 농지전용이 부적합하다는 농지전용심사의견서를 제출하였다. 다. 청구인의 주장과 같이 건설교통부공고안에 따라 축사를 설계하고, 인근농지의 농업경영에 피해가 없도록 피해방지계획을 적정하게 수립하는 등의 조치를 취하더라도 악취나 파리, 모기 등 해충이 발생되는 부분에 대하여는 완벽한 방지가 현실적으로 어려울 뿐만 아니라 인근 ○○리 집단취락지역에 거주하는 주민 대다수가 축사신축을 반대하는 집단민원을 제기하고 있는 실정임을 고려할 때, 경지정리 등 농업생산기반의 정비가 완비되고 집단화된 우량농지로서 보전가치가 있는 이 건 농지를 전용하는 것은 농지법시행령 제38조제1항제4호 및 제5호의 심사기준에 부적합하여 같은 시행령 제38조제2항의 규정에 의거 농지전용허가를 거부한 이 건 처분은 적법하다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 농지법 제34조, 제36조, 제39조 농지법시행령 제34조, 제37조, 제38조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 농지전용허가신청서,○○시장의 농지전용심사의견서(2003. 1. 4.), 피청구인의 농지전용심사의견서(2003. 1. 9.), 농지관리위원회 확인서, 농지전용 불허가 사항 통보서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○면 ○○리에 위치한 농업진흥구역안의 답 250-1번지 와 250-2번지 2필지(7,249㎡)를 계사(鷄舍) 부지로 조성하기 위하여 2002년 11월경 피청구인에게 농지전용허가를 신청하였다. (나) 청구인은 위 농지에 1층 계사 3동, 사무실 1동, 부속 창고 1동 및 2톤을 처리할 수 있는 오수처리조를 건축하고, 인근농지에 미칠 피해를 방지하기 위하여 이 건 토지를 1미터 정도 성토한 후 콘크리트 시설을 하여 토사 유실을 방지하고, 계사 바닥에 왕겨를 깔고 정기적으로 계분을 위탁수거 처리토록 하여 악취를 방지하는 것은 물론 건설교통부 공고 제 2001-3 43호에 의한 가변형 축사 표준 설계도에 의거 최신형 시설설비를 갖출 것이라는 사업계획서와 함께 ○○리 및 ○○2리 주민 청구외 임○○ 외 49명이 서명한 동의서를 첨부하여 피청구인에게 제출하였다. (다) 경기도 ○○시 ○○면장은 2002. 8. 7. 집중호우로 인하여 이 건 신청 농지에 재배 중이던 호박이 피해를 입은 사실이 있음을 2003. 2. 5. 확인하고 있다. (라) 2002. 11. 27. ○○면 농지관리위원회는 이 건 신청 농지는 경지정리 및 수리시설 등 생산기반이 정비되어 있는 상태이며, 청구인은 계사의 설치 및 운영으로 인하여 인근농지의 농업경영이나 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 없도록 피해방지계획 및 대체시설 등의 설치계획을 수립하고 있으나, 용수의 취수로 인하여 농수산업 및 농어촌생활환경에 많은 피해가 예상된다는 의견을 제시하면서, 특기사항으로 신청지 주변이 집단화된 하우스 단지이고 인근 ○○2,3리 마을주택가와 근접해 있어 악취 및 주변경관저해 등 주민생활 환경의 피해가 우려되어 많은 민원(2002. 11. 27. ○○3리 주민 49명 탄원서 제출)이 예상된다는 의견을 제시하고 있다. (마) ○○시장은 청구인의 농지전용허가신청지는 농지법상 농업진흥지역안의 농지이며, 용도구역행위제한에 있어서 농지법 제34조에는 저촉되지 않으나 동법 제39조에는 저촉되고, 농지전용의 적정성에 있어서 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부와 전용목적사업의 실현을 위하여 적정한 면적인지 여부에 대하여 모두 적정하지 않다고 판단하였으며, 경지정리 등 농업생산기반이 정비되어 있고 집단화되어 있는 농지이고, 피해방지계획이 적정하지 않으며, 용수의 취수로 인하여 농수산업 및 농어촌생활환경에 많은 피해가 예상된다는 의견을 제시하면서, 기타 의견으로 신청 농지의 전용 불가피성은 인정되지 않으며, 공사기간 또한 불확실하고, 지역사회 발전에 기여하는 바가 없다는 것을 확인하면서, 종합적으로 이 건 신청 농지는 농업기반시설이 정비된 우량농지이며, 집단취락지역과 근접되어 있어 주민생활의 환경피해가 우려되어 양계장 부지로 전용하는 것은 부적합하다는 의견을 제시하고 있다. (바) 피청구인은 위 청구외 ○○시장의 농지전용심사의견과 동일한 의견을 제시하면서, 종합의견으로 신청지는 경기도 ○○시 ○○면 ○○삼거리 1번국도(송탄～오산)에서 서탄면 방향으로 약 300m 떨어진 ○○2리와 ○○3리 마을사이 도로변에 위치하고 있으며, 편입농지는 농업진흥구역내 경지정리 등 농업생산기반시설이 완비되어 있는 우량농지로서 대규모로 집단화된 시설채소(배추 등) 재배단지로 생산성 및 보전가치가 인정되며, 또한 사업계획서 및 현지 확인 결과 계사가 집단화되어 있는 시설채소 재배단지 내에 설치하도록 계획되어 있어 악취, 축산폐수 배출로 인근 농경지의 영농 및 농촌생활환경에 피해가 우려되므로 농지법 제39조 및 동 법시행령 제38조제1항의 규정에 저촉되어 동조제2항의 규정에 의거 농지전용을 불허가함이 타당할 것으로 판단된다는 의견을 제시하고 있다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. (가) 농지법 제39조제2항제1호는 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반이 조성되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우에는 농지의 전용을 제한할 수 있도록 규정되어 있고, 동법시행령 제38조제1항은 농지전용허가의 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다고 규정되어 있으며, 동법시행령 제72조제1항제1호의 규정에 의하면, 농업진흥지역안의 3천㎡ 이상 3만㎡ 미만의 농지의 전용허가에 관한 권한은 시ㆍ도지사에게 위임되어 있는 바, 농지전용에 관한 주무관청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. (나) 그런데, 위 인정사실에 의하면 ○○면 농지관리위원회에서는 이 건 농지전용사업계획서에 의하면 인근농지의 농업경영에 피해가 없도록 피해방지계획이 수립되어 있고, 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 없도록 방지계획이 수립되어 있으며, 대체시설 등의 설치계획이 수립되어 있다고 보고 있어 전용가능성에 대하여 전적으로 부정하고 있지는 아니하나, ○○시장과 피청구인은 계사 설치로 인하여 발생하게 될 피해에 대한 피해방지계획의 타당성이 적정하지 않으며, ○○면 농지관리위원회, ○○시장 및 피청구인 모두 용수의 취수로 인하여 농수산업 및 농어촌생활환경에 많은 피해가 발생할 것으로 예상하고 있을 뿐만 아니라 이 건 신청 농지의 주변이 집단화된 하우스단지이고, 인근 ○○2,3리 주택가와 근접해 있어 악취 등 주민생활환경의 피해와 농수산업의 피해가 많을 것으로 판단하고 있으며, ○○시장 및 피청구인은 전용허가 신청농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부에 대하여 부적합한 것으로 판단하고 있고, 신청 농지 전용의 불가피성도 인정하고 있지 않으며, 공사기간도 불확실하고 지역사회 발전에 기여하는 바가 없을 것으로 보면서 종합 의견으로 이 건 농지전용에 대하여 부적합한 것으로 판단하고 있는 바, 청구인의 이 건 신청 농지가 농업진흥지역안의 집단화된 농지인 점, 경지정리 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지인 점에는 이견(異見)이 없는 점, 이 건 신청 농지가 대규모로 집단화된 시설채소(배추 등) 재배단지 내에 위치하여 생산성 및 보전가치가 인정되는 점, 이 건 계사 설치와 관련하여 인근 지역주민들이 전용 반대 탄원서를 제출하고 있는 점 등을 종합하여 볼 때 이 건 농지를 계사 부지 조성을 위하여 전용하는 것 보다는 우량농지로 보전할 필요가 있다고 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 건 처분이 재량의 범위를 일탈하거나 남용하였다고 보기 어렵다고 할 것이고, 달리 사실관계를 오인한 사정도 보이지 않으므로 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.