농지전용용도변경승인 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-3 외 1필지(창고용지, 농업진흥구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 2015. 7. 31. 이 사건 토지 상에 창고시설(98.4㎡, 농업용 창고, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 용도의 건축신고를 하고 이 사건 건축물을 신축한 후 같은 해 10. 29. 사용승인받았다. 청구인이 2019. 10. 31. 이 사건 건축물의 용도를 창고시설(농업용 창고)에서 농업용 주택으로 용도변경하는 내용의 농지전용 용도변경승인을 신청하자, 피청구인은 같은 해 11. 12. 신청지는 농업생산기반이 정비되어 있는 농업진흥구역으로 「농지법 시행령」 제33조제1항제1호 및 제4호 사항에 적합하지 않음을 사유로 농지전용 용도변경승인 불가 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-3 외 1필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조의 절차에 따라 2015. 7. 31. 창고시설 98.4㎡의 건축신고를 필하고 농사용 창고를 신축하여 같은 해 10. 29. 사용승인을 받고 같은 해 11. 4. 창고용지(494㎡)로 토지 형질변경되었으며, 농업인인 청구인은 농가소득증대를 위해 새싹사업을 계획하고 수확 농작물 및 농기계 보관을 위해 농사용 창고를 신축하였으나 새싹사업의 실패로 인해 소유주택마저 매각하게 되어 이 사건 창고에 임시 거주하게 되었으며, 이후 가족의 정상적인 생활을 영위하기 위해 창고를 농가주택으로 개조하여 생활해 오다가 농지전용 용도변경승인 신청을 하게 되었다. 청구인이 2019. 10. 31. 한 농지전용 용도변경승인 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)에 대해 피청구인은 ‘신청지는 농업생산기반이 정비되어 있는 농업진흥구역으로 「농지법 시행령」 제33조제1항제1호(「농지법」 제37조 위배) 및 제4호 사항에 적합하지 않음’을 이유로 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인의 이 사건 토지는 국토계획법에 따른 농림지역에 지목이 창고용지인 토지로 「농지법」 제40조(용도변경의 승인)의 규정에 따라 농지에서 전용한 토지의 용도를 창고시설(농업용 창고)에서 농업용 주택으로 용도변경승인 신청하는 것으로 이에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 「농지법」이 규정하고 있는 법리를 오해한 위법하고 부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 나) 피청구인은 이 사건 신청에 대해 「농지법」 제40조 및 같은 법 시행규칙 제52조에 따라 불가 처리한다며, 불가사유로 신청지는 농업생산기반이 정비되어 있는 농업진흥구역으로 「농지법 시행령」 제33조제1항제1호(「농지법」 제37조 위배) 및 제4호 사항에 적합하지 않음을 이유로 하고 있으나, 피청구인의 이 사건 처분은 「농지법」의 법리를 위반하여 위법하고 부당한 처분이라 할 것이다. 다) 피청구인의 이 사건 처분 불가사유를 살펴보면 「농지법 시행령」 제33조제1항제1호(「농지법」 제37조 위배) 및 제4호 사항에 적합하지 않다고 주장하나, 첫째, 「농지법 시행령」 제33조(용도변경의 승인신청)제1항제1호는 법 제32조(농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것이라고 규정하고 있다. 같은 법 제37조(농지전용허가 등의 제한)제1항은 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 국토계획법에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. 제1호 「대기환경보전법」 제2조제9호에 따른 대기오염배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설, 제2호 「물환경보전법」 제2조제10호에 따른 폐수배출시설로서 대통령령으로 정하는 시설, 제3호 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 또한 같은 조 제2항은 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조에 따른 농지전용허가 및 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)를 하거나 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가 및 협의를 할 때 그 농지가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 전용을 제한하거나 타용도 일시사용을 제한할 수 있다. 제1호 전용하려는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반 정비사업 시행예정 지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요가 있는 경우, 제2호 해당 농지를 전용하거나 다른 용도로 일시사용하면 일조ㆍ통풍ㆍ통작(通作)에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우, 제3호 해당 농지를 전용하거나 타용도로 일시 사용하면 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우, 제4호 전용 목적을 실현하기 위한 사업계획 및 자금 조달계획이 불확실한 경우, 제5호 전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우로 규정하고 있으나, 청구인의 이 사건 신청은 국토계획법 절차에 따라 2015. 7. 31. 청고시설 98.4㎡의 건축신고를 필하고 농사용 창고를 신축하여 같은 해 10. 29. 사용승인받아 공부상 지목이 전에서 창고용지로 용도변경된 토지를 농가주택용지로의 용도변경 신청한 것으로 같은 법 제37조제1항 각 호의 시설에 해당하지 아니할 뿐만 아니라 같은 법 제37조제2항제1호가 규정하는 농업생산기반이 정비되어 있는 토지이나 농사용 창고의 신축으로 용도가 변경된 토지로서 이 사건 신청으로 일조·통풍·통작(通作)에 매우 크게 지장을 주거나 농지개량시설의 폐지를 수반하여 인근 농지의 농업경영에 매우 큰 영향을 미치는 경우, 토사가 유출되는 등 인근 농지 또는 농지개량시설을 훼손할 우려가 있는 경우, 전용하려는 농지의 면적이 전용 목적 실현에 필요한 면적보다 지나치게 넓은 경우에 해당하지 아니하는 것이 명백하여 피청구인의 「농지법」 법리오해의 잘못이 분명하다. 둘째, 「농지법 시행령」 제33조(용도변경의 승인신청)제1항제4호는 다음 각 목의 사항을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것을 규정하고 있고, 가목 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부, 나목 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도, 다목 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부, 라목 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부, 마목 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부를 규정하고 있으나, 이 사건 토지는 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반이 정비된 지역이나 인접한 ○○동 ○○○-1, △△△-2, 3, 5, 7 등 토지는 계획관리지역으로 농가주택 또는 농사용 창고들이 소재하고 있어 이 사건 농사용 창고에서 농업인 주택으로의 용도변경 신청으로 인해 인근 농지의 연쇄적인 전용 또는 농지 잠식, 농업경영 환경을 저해할 우려, 농지축이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주지 아니하는 것도 명백하다 할 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 「농지법」 규정의 법리를 오해한 잘못이 분명하므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 셋째, 「농지법」 제32조(용도구역에서의 행위 제한)제1항제3호는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나, 대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위)제4항은 법 제32조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 농업인 주택”이란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물을 말한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 “농어업인 주택”이라 한다)을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. 제1호 농업인 또는 어업인(「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인을 말한다. 이하 같다) 1명 이상으로 구성되는 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것. 가목 해당 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대, 나목 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대. 제2호 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고ㆍ축사 등 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것, 제3호 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ산림ㆍ축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ읍ㆍ면(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 것일 것으로 규정하고 있으나, 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-6(전) 등 소유농지 9,992㎡, 임차농지 3,536㎡를 소유하고, 2009. 9. 14. 농업경영체 등록하여 현재까지 세대원 전원이 농업에 종사하고 있는 농업인이며, 농업을 영위하는 데 필요한 시설로서 이 사건 토지 494㎡에 대한 전용용도변경 신청한 것으로 법이 규정한 660㎡ 이하이고, 같은 지역에 거주하고 있어 농업진흥구역에서의 행위 제한에 해당하지 아니함이 명백하다. 넷째, 청구인은 과수재배 및 벼농사에 종사하면서도 ○○시 농업기술센터에서 ○○시 로컬푸드 교육을 수료하는 등 농가소득 증대를 위해 새싹사업을 계획하고, 채소 등 농작물과 농기계 등을 보관하기 위하여 농사용 창고를 신축하였으나 새싹사업의 실패로 인해 소유주택마저 매각하게 되어 이 사건 토지에 신축한 창고에 임시거주하게 되었으며, 이후 가족의 정상적인 생활을 영위하기 위해 창고를 농가주택으로 개조하여 생활해 오다가 농지전용 용도변경승인 신청을 하게 되었다. 청구인은 이 사건 처분으로 주거지를 이전하여야 한다면 소득이 많지 않은 청구인으로서는 소유 농지를 매각하여 주거지를 마련하거나, 지금과 같이 위법한 상태에서 농사용 창고를 개조한 이 사건 주택에서 계속 거주할 수밖에 없는 형편이다. 이 사건 신청에 대해 피청구인이 신청용지의 위치 및 주변상황, 그 신청의 경위 등 제반사정을 고려하여 농지전용 허가기준을 충족하였는지 여부를 심사하고, 이러한 판단과정에서 공익적 요소를 고려할 수밖에 없어 재량판단의 여지가 있다 하여도 청구인의 이 사건 신청은 「농지법」 규정의 심사기준에 합당할 뿐만 아니라 현상변경을 수반하지 않는 행위인 점 등을 감안하면 이 사건 처분이 달성하려는 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익의 정도가 너무 커서 이익교량의 원칙에 위배되므로 재량권을 일탈하여 위법하다 할 것이다. 라) 따라서 이 사건 신청은 첫째, 「농지법」이 규정한 해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농촌생활 환경의 유지에 피해가 없을 것을 들고 있는 농지전용허가의 심사기준에 위배되지 아니하고, 청구인이 농업인으로 소정의 기준을 갖추고 있어 용도구역에서의 행위 제한에도 해당하지 않는 점에 비추어 보면, 피청구인의 이 사건 처분은 「농지법」 규정의 법리를 오해한 잘못이 명백하고, 둘째, 피청구인이 이 사건 신청 용지의 위치 및 주변상황, 그 신청의 경위 등 제반사정을 고려하여 농지전용 허가기준을 충족하였는지 여부를 심사하고, 이러한 판단과정에서 공익적 요소를 고려할 수밖에 없어 재량판단의 여지가 있다 하여도 「농지법」 규정의 심사기준에 합당할 뿐만 아니라 현상변경을 수반하지 않는 행위인 점 등을 감안하면 이 사건 처분이 달성하려는 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익의 정도가 너무 커서 이익교량의 원칙에 위배되므로 재량권을 일탈하여 위법하다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 2019. 10. 31. ○○동 ○○○-4외 1필지의 농지용도변경승인 신청 건에 대하여 해당필지의 건축물 대장과 토지대장, 신청지의 농업용 시설의 이용현황을 확인하여 본 결과, 「농지법」 제40조(용도변경의 승인), 같은 법 시행규칙 제52조(용도변경 승인신청) 조항의 요건에 부합하지 않아 2019. 11. 12. 농지전용 용도변경승인 신청에 대하여 불가 처리를 하였다. 청구인이 농지전용 용도변경승인 신청한 ○○구 ○○동 ○○○-3, ○○○-4 두 필지에 위치한 농업용 창고는 2015. 10. 19. 건축물 대장이 작성되었다. 2016년 12월 무렵부터 현재까지 2층 규모의 주택으로 사용되고 있다. 현재 농업용 창고가 아닌 다른 목적으로 사용되고 있으므로, 피청구인은 2019. 11. 11. 농지불법 단속 부서인 ○○구 산업위생과에 「농지법」 위반사항을 통보하였다. 2) 해당 필지는 농업생산기반이 정비되어 있는 농업진흥구역에 위치하고 있으며, 농업인 주택으로 용도변경을 받은 적이 없고 실제로 단독주택으로 사용되고 있다. 단독주택은 「농지법」 제32조제1항제3호에 따라 설치가 불가하며, 농업인 주택만 설치가 가능하므로, 「농지법」 제37조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제33조제1항제1호 및 제4호에 의거하여 농지전용 용도변경 승인 불가 처리를 하였다. 3) 「농지법」 제39조제1항제2호에 의거 당초에 신청하였던 목적인 농업용 창고로 사용하지 않고 주택으로 무단 변경하여 사용을 하고 있으므로, 농업용 창고로 원상회복을 하여야 하며, 불응 시에는 농지 전용신고의 취소 사유가 된다. ○○구청 산업위생과에서 2016. 11. 30. 해당 필지의 불법 현장을 확인하고 같은 해 12. 2. 원상회복 명령을 내린 바 있다. 그 후 청구인은 원상회복 명령에 불응하여 2017. 1. 17. ○○구청장으로부터 고발 조치를 당하였으며, 2019. 9. 24. 재차 현장을 확인한 결과 여전히 불법으로 사용 중으로 같은 해 9. 29. 원상회복 명령을 내린 바 있다. ○○구 건축과에서는 2016. 12. 19. 무단 용도변경으로 건축물 대장에 위반건축물로 등재를 하였다. 4) ○○동 ○○○-3, ○○○-4의 토지는 농업진흥구역에 위치하고 있으며, 농업진흥구역에는 단독주택은 설치가 불가하며, 농업인 주택이 설치가 가능한데 이는 농지업무 편람에 의거 아래의 요건을 구비하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023679"></img> 청구인이 농업용 창고를 불법 용도변경 하여 주택으로 사용하고 있는 건물은 용도변경 절차 및 관할부서의 협의를 전혀 받지 않은 사항으로, 해당 건물인 2층 규모의 주택에 대한 농가주택 구조의 적정성 여부(설계도면 및 가구원 적정 판단), 농업인 여부, 인근 경작지 경작 여부 등이 전혀 확인되지 않았으므로, 청구인의 건물은 농업인 주택이 아니라 건축물 대장상에 기재된 바와 같이 불법 용도변경된 단독 주택에 해당되어 농업진흥구역에서 설치가 제한되는 사항이다. 5) 「농지법」 제39조에 따르면 당초 전용목적과 다르게 사용하는 경우 「농지법」 제42조에 의거 원상회복의 의무가 있으며, 해당필지는 2016년도부터 주택으로 불법 사용되고 있는 상태이므로 농지전용 용도변경승인 신청 전에 원상복구를 먼저 이행하여야 하며, 해당건물은 건축물 대장상 농업용 창고나 농업인 주택이 아닌 단독주택으로 무단 용도변경하여 사용하는 위반 건축물이다. 이에 농지전용 용도변경 신청에 대한 불가 처분은 적법 타당하며, 이 사건은 기각되어야 할 것으로 사료되니 답변 취지와 같이 청구인의 청구를 기각한다는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "농업인”이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다. 3. 대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택, 농업용 시설, 축산업용 시설 또는 어업용 시설의 설치 35조(농지전용신고) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통ㆍ가공 시설 제37조(농지전용허가 등의 제한) ① 농림축산식품부장관은 제34조제1항에 따른 농지전용허가를 결정할 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역ㆍ계획관리지역 및 개발진흥지구에 있는 농지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 사용하더라도 전용을 허가할 수 있다. 3. 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설 제39조(전용허가의 취소 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제7호에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다. 2. 허가 목적이나 허가 조건을 위반하는 경우 제40조(용도변경의 승인) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 절차를 거쳐 농지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 승인을 받아야 한다. 3. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 제58조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다. 4. 제40조제1항을 위반하여 전용된 토지를 승인 없이 다른 목적으로 사용한 자 【농지법 시행령】 제3조(농업인의 범위) 법 제2조제2호에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자 제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ④ 법 제32조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택”이란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물을 말한다. 다만, 제2호에 따른 부지면적을 적용함에 있어서 농지를 전용하여 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 이 항에서 "농어업인 주택"이라 한다)을 설치하는 경우에는 그 전용하려는 면적에 해당 세대주가 그 전용허가신청일 또는 협의신청일 이전 5년간 농어업인 주택의 설치를 위하여 부지로 전용한 농지면적을 합산한 면적(공공사업으로 인하여 철거된 농어업인 주택의 설치를 위하여 전용하였거나 전용하려는 농지면적을 제외한다)을 해당 농어업인 주택의 부지면적으로 본다. 1. 농업인 또는 어업인(「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인을 말한다. 이하 같다) 1명 이상으로 구성되는 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것 가. 해당 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대 나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는 세대 2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고ㆍ축사 등 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것 3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업ㆍ임업ㆍ축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지ㆍ산림ㆍ축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)ㆍ읍ㆍ면(이하 "시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면"이라 한다) 또는 이에 연접한 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면 지역에 설치하는 것일 것 제33조(농지전용허가의 심사) ① 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제32조제1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이 완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시ㆍ도지사에게 보내야 하며, 시ㆍ도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. 1. 법 제32조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것 4. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것 가. 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부 나. 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도 다. 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부 라. 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부 마. 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축(農地築)이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부 제44조(농지전용허가의 제한대상시설) ③ 법 제37조제1항제3호에서 "대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 9. 그 밖에 해당 지역의 농지규모ㆍ농지보전상황 등 농업여건을 감안하여 시(특별시 및 광역시를 포함한다)ㆍ군의 조례로 정하는 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해하는 시설 【농지법 시행규칙】 제52조(용도변경의 승인신청) ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 신청이 있는 때에는 영 제33조제1항 각 호에 준하여 이를 심사한 후 그 승인여부를 결정하여야 한다. 【건축법】 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제80조(이행강제금) ① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 건축물대장, 농업생산기반정비 현황 회신, 농업경영체등록확인서, 토지이용계획확인원, 판결문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-3 외 1필지의 소유자로서, 2015. 7. 31. 이 사건 토지 상에 창고시설(98.4㎡, 농업용 창고) 용도의 건축신고를 하고 이 사건 건축물을 신축한 후 같은 해 10. 29. 사용승인받았다. 나) 이 사건 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 농림지역, 「농지법」에 따른 농업진흥구역이고, 1976년에 농업생산기반정비가 완료되었다. 다) ○○시 ○○구청장은 2016. 12. 2. 청구인에게 이 사건 건축물이 농업용 창고시설인데 주택으로 사용한다는 사유로 농지법 위반 사전통지 및 원상회복 명령을 하고, 2017. 1. 17. ○○○○경찰서에 고발하였으며, 같은 해 5. 2. 이 사건 건축물이 농업용 창고시설에서 단독주택으로 불법 용도변경 및 무단 증축되었다는 사유로 위반건축물 이행강제금 22,631,000원 부과 처분하였다. 라) ○○지방법원은 2018구합○○○○○ 기타이행강제금부과처분취소 사건에 대하여 2019. 4. 16. 아래와 같이 판결 선고하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023681"></img> 마) 서울고등법원은 2019누○○○○○ 기타이행강제금부과처분취소 사건에 대하여 2019. 10. 4. 아래와 같이 판결 선고하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023677"></img> 바) 청구인이 2019. 10. 31. 이 사건 건축물의 용도를 창고시설(농업용 창고)에서 농업용 주택으로 용도변경하는 내용의 농지전용 용도변경승인을 신청하자, 피청구인은 같은 해 11. 12. 신청지는 농업생산기반이 정비되어 있는 농업진흥구역으로 「농지법 시행령」 제33조제1항제1호 및 제4호 사항에 적합하지 않음을 사유로 농지전용 용도변경승인 불가 통지하였다. 2) 「농지법」 제32조제1항제3호 및 같은 법 시행령 제29조제4항제1호에 의하면, 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지이용행위를 할 수 없으나, 농업인 1명 이상으로 구성되는 농업을 영위하는 세대로서 해당 세대의 농업 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대, 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업을 영위하는 세대 중 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 농업인 주택 설치의 토지이용행위는 할 수 있다. 같은 법 제35조제1항제1호에 따르면 농지를 농업인 주택, 농업용 시설의 부지로 전용하려는 자는 시장 등에게 신고하여야 하며, 같은 법 제40조제1항제3호에 의하면 농지전용신고 절차를 거쳐 농지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 다른 목적으로 사용하려는 경우에는 시장 등의 승인을 받아야 한다. 같은 법 제37조제1항제3호에 의하면 시장 등은 농지전용허가를 결정할 경우 농업의 진흥이나 농지의 보전을 해칠 우려가 있는 시설로서 해당 지역의 농지규모ㆍ농지보전상황 등 농업여건을 감안하여 시ㆍ군의 조례로 정하는 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해하는 시설의 부지로 사용하려는 농지는 전용을 허가할 수 없다. 같은 법 제39조제1항제2호에 따르면 시장 등은 농지전용신고를 한 자가 허가 목적이나 허가 조건을 위반하는 경우 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 이를 위반할 경우 같은 법 제42조제1항제4호에 따라 원상회복을 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청이 「농지법」에서 규정한 농지전용 용도변경 심사기준에 위배되지 아니하며, 농업인으로서의 자격을 갖추고 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 「농지법」 제40조제1항제3호는 같은 법 제35조제1항제1호의 규정에 의한 농지전용신고를 하고 농지전용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령이 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장의 승인을 얻어야 하는 것으로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제52조제2항은 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 농지전용 용도변경 승인신청이 있는 때에는 같은 법 시행령 제33조제1항 각 호의 규정에 준하여 이를 심사한 후 그 승인 여부를 결정하여야 하는 것으로 규정하고 있다. 위 각 규정의 취지와 법령의 목적이 농지의 전용을 적절히 규제하여 그 보전을 도모하고 이용도를 높여 농지 생산력의 증진에 기여하고자 하는 데 있는 점에 비추어 볼 때, 농지전용 용도변경 승인을 신청하려는 자는 농지법령에서 정하는 규정에 위배되지 아니하여야 하며 농지전용허가의 심사기준에 적합하여야 한다. 살피건대, ○○시 ○○구청장이 이 사건 건축물인 농업용 창고시설에 대하여 단독주택으로 불법 용도변경한 사유로 청구인에게 농지법 위반 사전통지 및 원상회복 명령을 하고 청구인을 ○○○○경찰서에 고발하였으며 위반건축물(불법 용도변경 및 무단 증축) 이행강제금을 부과한 점, ○○지방법원은 청구인이 제기한 이행강제금부과처분취소 사건에 대하여 이 사건 건축물은 단독주택 용도로 무단 변경되었다고 판시하고, 서울고등법원이 청구인의 항소를 기각한 점 등을 종합해 볼 때, 이 사건 건축물은 농업용 창고시설로 사용승인받았으나 단독주택으로 불법 용도변경된 사실이 분명해 보인다. 이는 농지법령에서 정하는 전용허가의 취소 사유인 허가 목적이나 허가조건을 위반한 경우에 해당하여 관계 법령을 위반한 위법사항이 존재하므로 위법한 상태로는 농지전용 용도변경을 승인할 수 없다. 청구인이 위법사항이 발생한 이 사건 건축물의 이용상황을 적법한 상태로 전환하지 않고 피청구인에게 한 이 사건 승인신청에 대하여 피청구인이 관련 법령의 규정을 검토하여 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이므로 「농지법 시행령」 제33조에서 정하는 심사기준 등에 관한 청구인의 주장에 대해서는 더 나아가 살피지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.