농지전용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 82번지외 1필지 3,732㎡(이하 “이 건 농지”라 한다)에 축사, 퇴비사 및 관리사를 설치할 목적으로 2001. 10. 22. 농지전용허가신청을 하였으나, 피청구인은 2001. 11. 16. 이 건 농지는 농업진흥구역 내의 집단화된 우량농지로서 보전가치가 높고, 전용될 경우 축산폐수 등으로 인하여 주변의 농업환경에 피해가 예상된다는 등의 이유로 농지전용허가거부 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였고, 청구인은 2001. 11. 20. 이를 알았다고 주장한다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 22년간 축산업에 종사하면서 가족을 부양하던 중 국책사업으로 ◎◎-△△간 고속도로 부지에 축사가 편입되어 어쩔 수 없이 이주를 해야 하고 축사 주변의 공사로 인한 소음공해로 젖소들이 유산 또는 사산하는 등 피해가 크기 때문에 이 건 토지에 대한 농지전용허가 신청을 하였으나, 피청구인이 이를 허가하지 않아 오도가도 못하는 실정인 바, 이 건 토지는 농업기반시설과 농업용수가 전무한 천수답인데다가 임야에 접한 가장자리의 불량농지로서 몇 년 전에는 상대농지였던 점, ○○시 ○○면에 거주하는 청구외 최○○ 및 최△△ 소유의 토지는 농업진흥지역이고 농업용수도 보장된 우량농지이며 주위의 민원이 많았음에도 불구하고 양돈장 및 목장으로 사용되고 있으며, ○○시 ○○면 ○○리 ○○마을에서도 ○○댐 이주민 10여가구가 경지정리가 완료된 농업진흥지역 내의 농지를 전용한 사실이 있는 점, ◇◇에는 현재 시에서 운영하는 축산폐수처리장이 있을 뿐 아니라 현재 축사를 신축하는 경우 톱밥발효시설 등 무폐수시설이 아니면 축사준공검사가 나지도 않는 등 축산폐수는 전혀 문제되지 않는 점, 축사건립 반대민원은 청구인과 이해관계가 대립된 2-3명의 선동에 의한 것으로서 그 명단에는 사망한 사람과 꼬마아이의 명단도 포함되어 있는 반면, 청구인에게는 축사신축 예정지 바로 인근마을에 1주택 1가구주에 한하여 축사건립 동의서를 받아놓은 것이 있는 점 등을 고려하여 볼 때, 이 건 처분은 위법․부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 이 건 토지는 경지정리 및 농업기반시설이 정비되어 있지는 않으나 농업진흥지역 내의 집단화된 우량농지이며, 주변은 논농사 및 비닐하우스 등을 하는 경종농업지구(축산시설 등 농지전용사항이 전무한 지역)로서 보전가치가 높은 점, 이 건 토지는 ◇◇시 ◎◎면 ◎◎리 ◎◎마을 및 ○○마을 간이상수도 취수원의 상류지역에 위치하고 있을 뿐만 아니라 마을 앞으로 흐르는 ○○천과 연접하여 있어 축산폐수 및 착유기 세정수 등에 의한 식수원 및 하천오염 우려가 있고, 파리, 모기 등 유해곤충 서식과 악취발생 등으로 주변의 농업환경 및 농촌생활환경에 대한 피해가 예상되며, 이를 우려한 지역주민들의 반대건의서 제출 등 집단민원 발생이 우려되는 점, 청구인은 2000년 7월에도 이 건 토지에 축사건립을 위해 농지전용허가를 신청하였다가 인근지역 주민들의 심한 반발로 허가신청을 취하한 적도 있는 점, 제출된 피해방지계획서에는 폐수집적처리시설이 계획되어 있지 않는 등 피해방지 대책의 타당성과 현실성이 결여되어 예상되는 피해를 완벽하게 방지하지 못할 것으로 판단되는 점, 농지전용 허가시 마을 주민들의 실력행사 등으로 목적사업의 수행이 불확실하고, 신청지 인근 농지에 유사시설 설치를 위한 농지전용 신청 등으로 인접한 우량농지의 계속적인 잠식이 예상되는 점, ◇◇시 ◎◎면 농지관리위원회 및 ◇◇시장도 축산시설 설치를 위한 농지전용 보다는 우량농지로 보전함이 타당하다는 의견을 제시한 점 등을 고려하여 볼 때, 이 건 처분은 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 농지법 제36조제1항 동법시행령 제37조제1항․제2항 및 제38조제1항․제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 농지전용불허가통보서, 농지전용허가신청서, 농지전용심사의견서, 농지관리위원회 확인서 등 각 사본의 기재를 종합하여보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 10. 22. 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 82번지 3,650㎡ 및 같은 리 100-2번지 82㎡ 등 총 3,732㎡의 농지에 대하여 축사, 퇴비사 및 관리사를 설치할 목적으로 농지전용허가신청을 하였다. (나) 경상남도 ○○시 ○○면 농지관리위원회의 2001. 10. 27.자 확인서에 의하면, 상수원 오염 우려에 따른 인근 주민들의 심한 반대로 농지위원회에서 부결되었다는 내용이 기재되어 있고, 청구외 ○○시장의 2001. 11. 9.자 농지전용심사의견서에 의하면, 종합의견란에 “부적합(신청지는 ○○면 ○○리 ○○마을 상부의 ○○천과 연접한 농지로 농업기반시설은 정비되지 않았으나, 경종농업을 위주로 하는 우량한 농지와 연결된 집단화된 농지로서 보전가치가 높으며, 지역주민들이 식수 및 하천오염을 우려한 반대건의서 제출 등 집단민원 발생이 우려되는데다가, 전용시 이웃농지의 전용신청 증가가 예상되므로 전용보다는 농지로 보전함이 타당할 것으로 사료됨.)”으로 기재되어 있다. (다) 피청구인은 2001. 11. 16. 이 건 농지는 경지정리 및 농업기반시설이 정비되지는 않았으나 농업진흥지역내의 집단화된 우량농지이고, 주변은 논농사 및 비닐하우스 등을 하는 경종농업지역(축산시설 등 농지전용사항이 전무한 지역)으로서 농지로서의 보전가치가 높으며, 이 건 토지가 ◎◎면 ◎◎리 ◎◎마을 및 ○○마을의 간이상수도 취수원(암반관정)의 약 100여m 상류지역에 위치한데다가 마을 앞으로 흐르는 ○○천에 연접하고 있어 축산폐수에 의한 식수원과 하천오염 및 파리나 모기 등 유해곤충 서식과 악취 등을 우려한 지역주민들의 반대건의서 제출 등 집단민원의 발생이 우려되고, 제출된 피해방지계획서의 현실성과 타당성 결여로 예상되는 피해를 완벽하게 방지하지 못할 것으로 판단되며, 농지전용 허가시 주민들의 실력행사 등으로 목적사업 시행이 불확실하고, 신청지 인근농지에 유사시설 설치를 위한 농지전용 신청 등으로 연접한 우량농지의 계속적인 잠식과 축산시설 집단화가 이루어질 우려가 있다는 등의 이유로 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 농지법 제36조제1항의 규정에 의하면, 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받도록 되어 있고, 동법시행령 제37조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 농지관리위원회의 위원장은 농지전용의 허가를 받고자 하는 자로부터 농지전용허가신청서를 제출받은 때에는 농지관리위원회로 하여금 당해 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우 그 피해방지계획이 수립되어 있는지의 여부 등을 확인하게 하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제38조제1항의 규정에 의하면, 시․도지사는 농지관리위원회의 위원장으로부터 농지전용허가신청서 등을 송부받은 때에는 전용하고자 하는 농지가 경지정리․수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부 등을 심사하여 이에 대한 종합의견을 농림부장관에게 제출하도록 되어 있고, 동법시행령 제38조제2항의 규정에 의하면, 농림부장관은 심사기준에 적합하지 아니한 경우 농지의 전용을 허가하여서는 아니된다고 되어 있으며, 동법시행령 제72조제1항제1호에 의하면, 농업진흥지역안의 2천㎡이상 2만㎡미만의 농지의 전용허가에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있는 바, 이러한 규정들을 종합하여 보면, 농지전용에 관한 주무관청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 농지가 농업진흥지역내의 집단화된 농지이고, 그 주변도 축산시설 등 농지전용사항이 전무한 경종농업지역인 점, 이 건 농지가 ◎◎면 ◎◎리 ◎◎마을 및 ○○마을의 간이상수도 취수원의 약 100여m 상류지역에 위치한데다가 마을 앞으로 흐르는 ○○천에 연접하고 있어 축산폐수에 의한 식수원 및 하천오염 등의 우려가 있는 점, 농지전용허가 신청시 제출된 피해방지계획만으로는 예상되는 피해를 완벽하게 방지하지 못할 것으로 보이는 점, 신청지 인근농지에 유사시설 설치를 위한 농지전용 신청 등으로 연접한 우량농지의 계속적인 잠식과 축산시설 집단화가 이루어질 우려가 있는 점 등을 고려하여 이 건 농지의 전용을 허가하지 아니한 것으로서, 달리 그 판단에 있어 재량의 범위를 일탈하거나 남용한 점이 있었다고 보이지 아니하고, 경상남도 ◇◇시 ◎◎면 농지관리위원회와 ◇◇시장 또한 위와 같은 이유들을 들어 이 건 농지의 전용에 대하여 부결하거나 부적합의견을 제시하였으므로, 이러한 점들을 종합하여 볼 때 이 건 농지를 축산시설 설치를 위한 전용보다는 우량농지로 보전할 필요가 있다고 판단하여 한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.