농지전용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 166의 1외 5필지의 전 4,645평방미터(이하 “이 건 농지”라 한다)에 우사 및 사슴사육장부지를 조성할 목적으로 농지관리위원회 확인과 ○○시장을 경유하여 2002. 3. 27. 피청구인에게 농지전용허가신청을 하였으나, 피청구인은 2002. 4. 6. 이 건 농지는 농업진흥구역 내의 집단화된 농지로서 보전가치가 있고, 전용목적 실현을 위한 자금조달계획이 불확실하며, 축산폐수 및 악취의 발생을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농촌생활환경의 유지에 피해가 예상된다는 등의 이유로 농지전용허가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 이 건 농지가 산 아래 위치하여 농지로서의 보전가치가 적고, 충분한 자금조달계획과 인근농지 피해방지계획서를 제출하였음에도 불구하고 피청구인이 구체적인 근거제시도 없이 단순한 우려사항들을 적시하고 또한 법령에서 불허가사유로 규정하고 있지도 않는 연접된 농지의 잠식우려를 이유로 행한 이 건 처분은 부당하며, 이 건 농지와 인접하고 농업진흥구역내의 농지인 같은 리의 전(178번지, 178의3번지)에 대하여 우사부지 조성을 위한 농지전용허가처분을 하는 외에 이 건 농지 인근의 여러 농지에 대하여 같은 처분을 하였음에도 유독 이 건 농지에 대하여만 아무런 합리적인 근거없이 불허가처분을 한 것은 평등원칙에 위반되어 위법한 처분이라고 주장한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 이 건 농지가 포함된 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 166-1번지 일원은 경지정리 등 농업기반시설이 정비되어 있지는 않으나 대규모로 집단화(125ha 이상)되어 있는 농업진흥구역 내의 농지로서 그 보전가치가 있는 점, 청구인의 사업계획상 전용목적 실현을 위한 소요사업비 등에 대한 자금조달계획이 불확실하고, 피해방지계획서상 악취발생에 대한 방지계획이 없어 축산분뇨로 인한 폐수 및 악취발생 등 인근농지의 농업경영과 농촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 점, 경지정리가 되어 있거나 집단화되어 있는 농지의 전용을 허가할 경우 이로 인하여 인근농지의 잠식이 확산되는 계기를 제공하여 집단화된 농업진흥지역 등 우량농지의 합리적인 보전․관리가 어렵게 된다는 점, 인근의 농지인 같은 리 178번지 및 178-3번지에 대하여 농지전용허가를 하였다는 청구인의 주장은 사실이 아니며, 시장․군수에게 권한이 위임된 2천㎡ 미만의 농지전용허가 사항에 관하여 관할 면장이 농지전용신고를 수리하였던 것으로서 이는 권한 밖의 행위이며 그 자체로서 하자있는 행정행위에 불과한 점 등을 고려하여 볼 때, 이 건 처분은 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 농지법 제36조제1항 동법시행령 제37조제1항․제2항 및 제38조제1항․제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 농지전용불허가통보서, 농지전용허가신청서, 농지전용심사의견서, 농지관리위원회 확인서 등 각 사본의 기재를 종합하여보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2002. 2. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 167번지의 전외 5필지의 전(166-1, 168, 169, 170-2, 178-1번지) 총 4,645㎡의 농지에 대하여 우사 및 사슴사육장부지를 조성할 목적으로 농지전용허가신청을 하였다. (나) 청구외 경기도 ○○시장이 2002. 2. 4. 발행한 토지이용계획확인원에 의하면, 이 건 농지는 모두 국토이용계획상 용도지역이 “농림지역”, 농지는 “농업진흥구역”, 수도는 “수질보전특별대책지역”으로 되어 있다. (다) 경기도 ○○시 ○○면 농지관리위원회의 2002. 3. 14.자 확인서에 의하면, 청구인의 사업계획서상 인근농지의 농업경영 및 농어촌생활환경에 피해가 없도록 하는 피해방지계획이 수립되어 있지 않고, 대체시설 등의 설치계획이 수립되어 있지 않으며, 농수산업 및 농어촌 생활환경에 많은 피해가 예상되며, 신청지 주위의 기허가된 평안의 집 전원주택지 및 인근마을 ○○리, ○○리 등지에 악취 및 분뇨로 인한 피해가 우려된다는 사실을 확인한다고 기재되어 있다. (라) 청구외 ○○시장의 2002. 3.(일자미상) 농지전용심사의견서에 의하면, 심사기준에 대한 의견란에 집단화되어 있는 농지로서 보존가치가 있고, 농촌생활환경 유지를 위한 피해방지계획이 부적정한 점 등으로 종합의견란에 “부적합”으로 기재되어 있으며, 종합처리의견란에는 “신청지와 17m 인접한 곳에 건축중인 노인전문요양시설(평안의 집) 및 약 200m 지점에 위치한 전원주택부지에 향후 축산분뇨 등의 악취 및 해충 등으로 인한 주민생활의 피해가 예상되고, 노인들의 정신적․육체적 건강에 악영향을 미칠 것이므로 신청지의 축사시설 부지조성 목적의 농지전용허가는 불가하다고 사료”된다고 기재되어 있다. (마) 피청구인의 농지전용심사의견서에 의하면, 이 건 농지는 농지법 제39조의 규정에 의한 농지전용행위제한 규정에 저촉되고, 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부가 “부적정”하며, 집단화되어 있는 농지로서 보전가치가 있고, 인근농지의 농업경영 및 농어촌생활환경에 대한 피해방지계획이 부적정하며, 전용의 불가피성이 인정되지 않는 점 등을 들어 종합의견에서 “부적합”(위 이유외에 신청농지의 전용목적실현을 위한 자금조달계획이 불확실하고, 연접된 농지의 계속적인 잠식이 예상되는 점을 불허가처리 이유로 들고 있음)한 것으로 결정하였다. (바) 피청구인의 2002. 4. 6.자 이 건 처분서에서 불허가사유로서 “신청지는 농업진흥구역내 집단화된 농지로서 보전가치가 있는 농지로 판단되며, 전용목적실현을 위한 자금조달계획이 불확실하고, 축산폐수 및 악취의 발생을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농촌생활환경의 유지에 피해가 예상되며, 연접된 농지의 계속적인 잠식이 예상되므로 농지법 제39조제2항 및 농지법시행령 제38조제1항의 규정에 저촉된다”라고 기재되어 있다. (사) 청구인의 사업계획개요서에 의하면, 자금소요계획은 “신청자 ○○○이 자부담 공사완료”로 기재되어 있고, 관련자료는 첨부되어 있지 아니하다. (2) 살피건대, 농지법 제36조제1항의 규정에 의하면, 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받도록 되어 있고, 동법시행령 제37조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 농지관리위원회의 위원장은 농지전용의 허가를 받고자 하는 자로부터 농지전용허가신청서를 제출받은 때에는 농지관리위원회로 하여금 당해 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우 그 피해방지계획이 수립되어 있는지의 여부 등을 확인하게 하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제38조제1항의 규정에 의하면, 시․도지사는 농지관리위원회의 위원장으로부터 농지전용허가신청서 등을 송부받은 때에는 전용하고자 하는 농지가 경지정리․수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지로서의 보전가치가 있는지의 여부 등을 심사하여 이에 대한 종합의견을 농림부장관에게 제출하도록 되어 있고, 동법시행령 제38조제2항의 규정에 의하면, 농림부장관은 심사기준에 적합하지 아니한 경우 농지의 전용을 허가하여서는 아니된다고 되어 있으며, 동법 제39조제2항의 규정에 의하면, 전용목적의 실현을 위한 사업계획 및 자금조달계획이 불확실한 경우 등에는 전용허가를 제한할 수 있도록 하고 있고, 동법시행령 제72조제1항제1호에 의하면, 농업진흥지역안의 2천㎡이상 2만㎡미만의 농지의 전용허가에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있는 바, 이러한 규정들을 종합하여 보면, 농지전용에 관한 주무관청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 이 건 농지에 대하여 집단화된 농지로서 보전가치가 있는 농지로 판단되는 점, 축산폐수 및 악취의 발생을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 점, 연접된 농지의 계속적인 잠식이 예상되는 점, 전용목적실현을 위한 자금조달계획이 불확실한 점 등을 들어 전용을 허가하지 아니한 것으로서, 이러한 처분을 함에 있어서 이 건 농지가 위치한 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 167번지 일대의 지역은 토지이용계획상 농업진흥구역 및 수질보전특별대책지역으로 편성된 지역인 사실과 청구인의 사업계획개요서상 자금소요계획이 구체성이 없어 실현여부가 불명확한 점이 인정되는 사실 등을 고려할 때 피청구인이 농지의 보전을 위한 농지법령상의 행위제한 및 전용허가요건을 판단함에 있어서 재량의 범위를 일탈하거나 남용한 점이 있었다고 보이지 아니하고, 경기도 ○○시 ○○면 농지관리위원회와 ○○시장 또한 위와 같은 이유 및 인근에 건축중인 노인전문요양시설(평안의 집)에서 요양할 노인들의 정신적․육체적 건강에 악영향을 미칠 것이 예상되는 점을 들어 이 건 농지의 전용에 대하여 부적합의견을 제시하였으므로, 이러한 점들을 종합하여 볼 때 이 건 농지를 축산시설 설치를 위한 전용보다는 농지로 보전할 필요가 있다고 판단되므로, 이러한 이유로 한 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다