농지전용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 614번지 등 3필지(6,250㎡)에 양어장 부지조성을 위하여 2002. 8. 31. 농지전용허가를 신청하자, 피청구인은 위 토지가 경지정리 등 농업생산기반이 완비된 농업진흥지역내의 우량토지로서 보전가치가 높다는 이유를 들어 농지전용불허가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 613번지 등 4필지(총면적 9,540㎡)를 1994년 구입하였으며, 구입한 토지 중 3,290㎡에는 양어장이 기설치 되어 있었고 나머지 6,250㎡는 벼농사를 지어 왔다. 나. 최근 쌀값하락 추세로 볼 때 장기적으로 이 토지에 벼농사를 지어서는 수익성이 없을 뿐만 아니라, 기설치된 3,290㎡의 양식장은 규모가 작아 인건비 부담 등을 고려할 때 경제성이 낮아 나머지 농지에 추가로 양식장을 설치하고자 한 것이다. 다. 청구인은 2002년 6월 ○○시 ○○읍 농지관리위원회를 경유하여 피청구인에게 나머지 6,250㎡에 대하여 농지전용허가를 신청하였는 바, 위 농지위원회에서는 2002년 7월 청구인의 농지전용허가신청농지가 진흥지역 경지정리구역 제방 아래의 토지이면서 기존 운영 중이던 양어장 연접(連接)부지에 추가로 양어장을 조성코자 하여 전용에 따른 주변 농지 농업경영 및 주변 생활환경에 피해는 적을 것으로 판단한다는 의견을 첨부하여 청구인의 농지전용허가 신청서를 ○○시청에 접수하였다. 라. 청구인이 전용허가를 신청한 농지는 하천에 인접한 토지이면서 하천보다 낮아 자주 침수되는 지역인 바, 배수펌프장이 있으나 비가 많이 올 때는 침수되어 수해를 입고 있는 실정인데, 본 농지가 진흥지역 내의 토지라는 이유로 농지로서의 보존가치가 있다고 보는 것은 현실적인 여건을 전혀 고려하지 않은 것이며, 농업진흥지역내의 토지에 대하여 전용을 허가할 수 있도록 한 농지법의 입법취지와도 맞지 않는다. 마. 청구인이 동 농지 내에서 이미 10년 이상 양식장을 운영하고 있으며, ○○시장의 농지전용심사의견서에서도 농지전용에 적합하다는 판정을 한 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 농지가 전용허가의 제한사유에 해당되지 않으며 전용허가의 심사기준에도 적합하다. 바. 전용허가 신청지의 실제 형상과 이용관계 등을 감안하지 않고, 단지 이 건 농지가 농업진흥지역내의 토지이면서 보존가치가 높은 농지라는 이유만으로 농지전용을 불허한 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 신청농지가 농업진흥지역 안의 농지이고, 연접지역이 모두 경지정리 등 농업생산기반이 완비되어 있어 우량농지로 보존할 가치가 높다. 나. 이 건 농지전용으로 청구인이 양어장을 확장할 경우 농업용수의 취수로 인하여 가뭄시 특히 농수산업과 농어촌생활환경에 많은 피해가 예상된다. 다. 농지법 제39조제2항제1호는 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반이 조성되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우에는 농지의 전용을 제한할 수 있도록 규정하고 있고, 동법시행령 제38조는 농지전용허가의 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다고 규정하고 있는 바, 이 건 신청농지가 우량농지로 보전할 필요성이 있고, 용수의 취수로 인하여 가뭄시 농수산업 및 농어촌생활환경에 많은 피해가 예상되는 등 심사기준에 적합하지 아니한 경우이므로, 농지전용허가를 거부한 이 건 처분은 적법하다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 농지법 제34조, 제36조, 제39조 농지법시행령 제34조, 제37조, 제38조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 농지전용허가신청서,농지전용심사의견서, 농지관리위원회 확인서, 농지전용 불허가 사항 통보서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 613번지에서(3,290㎡) 양어장을 운영하고 있다. (나) 농지전용허가 신청서에 의하면, 청구인은 2002년 6월 양어장부지조성을 위하여 기존 양어장에 연접한 경기도 ○○시 ○○읍 ○○리 613-1, 614, 615번지의 농지(답) 6,250㎡에 대하여 농지전용허가를 신청하였다. (다) 2002. 7. ○○읍 농지관리위원회의 확인서에 의하면, 이 건 농지는 경지정리가 되어 있고, 수리시설 등 생산기반이 정비되어 있으며, 양어장 설치에 따른 피해방지계획이 수립되어 있고, 용수의 취수로 인한 피해는 없는 것으로 확인하며, 특기사항으로 신청농지가 진흥지역 경지정리구역 제방아래 토지로서 기존 운영중이던 양어장 연접부지에 추가로 양어장을 신축코자 하는 바 전용에 따른 주변농지 농업경영 및 주변생활환경 피해는 적을 것으로 판단된다고 되어 있다. (라) 청구외 ○○시장의 농지전용심사의견서(2002. 7.)에 의하면, 청구인의 농지전용허가신청지는 농지법상 농업진흥지역․경지정리구역 내의 농지이며, 심사기준에 대한 의견으로는 용도구역행위제한(농지법 제34조, 제39조 저촉여부)은 “저촉없음”으로, 농지전용의 적정성에 있어 전용목적사업 실현을 위하여 적정한 면적인지 여부와 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부 모두 “적합”으로, 농지로서의 보존가치는 경지정리 등 농업생산기반이 “정비”되어 있고 “집단화”되어 있는 농지로, 피해방지계획의 타당성은 “적정”으로, 용수의 취수로 인한 피해정도에 있어 농수산업에 피해가 예상되는지 여부와 농어촌생활환경에 피해가 예상되는지 여부 모두 “없음”으로, 기타 의견으로는 신청농지의 전용의 불가피성은 “인정”으로, 공사기간의 확실성은 “확실”로, 지역사회 발전에 기여 여부는 “없음”으로 확인하면서, 종합의견으로 “적합”한 것으로 기재되어 있다. (마) 2002. 9. 9. 피청구인의 농지전용종합 심사의견서에 의하면, 청구인의 농지전용허가신청지는 농지법상 농업진흥지역․경지정리구역 내의 농지이며, 심사기준에 대한 의견으로는 용도구역행위제한(농지법 제34조, 제39조 저촉여부)은 “저촉없음”으로, 농지전용의 적정성 중 전용목적사업 실현을 위하여 적정한 면적인지 여부는 “적정”으로 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부는 “부적합”으로, 농지로서의 보존가치는 경지정리 등 농업생산기반이 “정비”되어 있고 “집단화”되어 있는 농지로, 피해방지계획의 타당성은 “적정”으로, 용수의 취수로 인한 피해정도 중 농수산업에 피해가 예상되는지 여부는 “많음”으로 농어촌생활환경에 피해가 예상되는지 여부는 “많음”으로, 기타 의견으로는 신청농지의 전용의 불가피성은 “인정”으로, 공사기간의 확실성은 “확실”로, 지역사회 발전에 기여 여부는 “있음”으로 확인하면서, 종합의견으로 “부적합”한 것으로 기재되어 있다. (바) 피청구인은 2002. 9. 9. 청구인이 전용허가를 신청한 농지가 경지정리 및 용수개발 등 농업생산기반이 정비되어 있으며, 농지법상 농업진흥지역으로 집단화 되어 있어 농지로서 보전 가치가 높은 우량농지이므로 농지전용허가의 심사규정에 저촉된다는 이유로 농지전용불허가처분을 하였으며, 대안으로 농업진흥지역 밖의 보전가치가 낮은 농지나 비농지를 활용하여 줄 것을 통보하였다. (2) 살피건대, 농지법 제39조제2항제1호의 규정에 의하면, 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반이 조성되어 있거나 농업생산기반정비사업의 시행예정지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우에는 농지의 전용을 제한할 수 있도록 되어 있고, 동법시행령 제38조제1항의 규정에 의하면, 농지전용허가의 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다고 규정되어 있으며, 동법시행령 제72조제1항제1호의 규정에 의하면, 농업진흥지역안의 3천㎡이상 3만㎡미만의 농지의 전용허가에 관한 권한은 시․도지사에게 위임되어 있는 바, 농지전용에 관한 주무관청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. 그런데, 위 인정사실에 의하면 이 건 전용허가 신청농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부에 대하여 ○○시장은 “적합”으로, 피청구인은 “부적합”으로 판단하고 있고, 용수의 취수로 인한 피해정도에 대하여 ○○시장은 농수산업 및 농어촌생활환경 모두 피해가 “없음”으로, 피청구인은 농수산업 및 농어촌생활환경에 모두 피해가 “많음”으로, 지역사회 발전에 기부 여부에 대하여는 ○○시장은 “없음”으로, 피청구인은 “있음”으로 심사하면서 종합 의견으로 이 건 농지전용에 대하여 ○○시장은 “적합”으로, 피청구인은 “부적합”으로 판단하고 있는 바, 청구인의 이 건 신청농지가 농업진흥지역안의 집단화된 농지이고, 경지정리 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지인 점에는 이견(異見)이 없는 점, 이 건 양어장 설치와 관련한 농업기반공사 및 피청구인의 검토 자료에 의하면, 양어장 설치를 위하여 이 건 농지를 전용하는 경우 일일 평균 논 1ha에 필요한 물(170㎥)의 약 52%에 해당하는 88㎥를 양어장 담수를 위해 취수하여야 하므로 가뭄시 인근농지의 농업경영에 많은 피해가 예상될 뿐만 아니라, 양어장 주변이 수온에 민감한 수도작 지대인 점을 감안할 때 양어장에서 방류된 물과의 수온 차이로 인한 피해 및 양어장 오․폐수의 용수로 유입으로 인한 오염으로 영농 및 농촌생활환경 유지에 피해가 예상되는 등 농업의 진흥이나 농지의 보전을 저해할 우려가 있다고 볼 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때 이 건 농지를 양어장 부지 조성을 위한 전용보다는 우량농지로 보존할 필요가 있다고 판단 한 피청구인의 이 건 처분이 달리 재량의 범위를 일탈하거나 남용한 점이 있었다고 보기 어렵다고 할 것이고, 달리 사실관계를 오인한 사정도 보이지 않으므로 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.