농지전용허가거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2002. 4. 1. 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 72-1번지 외 5필지 5,502㎡(이하 “이 건 농지”라 한다)에 축사를 설치할 목적으로 농지전용허가신청을 하였으나 피청구인은 2002. 4. 13. 이 건 농지는 경작여건이 양호한 농업보호구역 내 농지이고, 또한 여건의 변화로 주택 등이 입지하여 동 시설에 대한 전용허가시 축산분뇨로 인한 폐수 및 악취발생을 수반하여 인근 농지의 농업경영과 농촌생활환경의 피해가 예상된다는 이유로 농지전용허가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 농지는 농업진흥지역의 농업보호구역에 해당하나 경지정리, 수리시설 등 농업생산기반시설이 정비되어 있거나 집단화되어 있지는 않고, 특별히 타 농지에 비하여 농업생산력이 뛰어난 토지도 아니며, 최근 1-2년 사이에 이 건 농지의 인근에 축사 및 돈사부지로서 농지전용허가된 사례가 있다. 나. 청구인의 축사는 톱밥깔집 비육우사로서 폐수의 배출이 전혀 없고, 악취 또한 거의 없으므로 이 건 처분의 사유가 될 수 없다. 다. 청구인은 약 20년 전부터 이 건 농지의 바로 옆에 축사를 설치하여 현재 150여두의 한우 및 비육우를 사육하고 있는 축산농가로서 경쟁력이 있는 사업을 하기 위하여 축사를 확장하려고 하려는 것이며, 국가에서도 단순한 쌀 등 농작물증대시책을 지양하고 청구인과 같은 적정규모의 전업농을 양성하는 시책을 지향하여야 됨에도 불구하고 한 이 건 처분은 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 농지는 일단 훼손되면 농지로의 원상복구가 어려우므로 농지법 제38조의 심사기준에 따라 신중하게 판단하여야 할 것인 바, 이 건 농지는 경지면적이 약 8㏊의 집단화되어 있는 농지의 일부로서 보전가치가 있고, 농지전용허가시 폐수의 배출 및 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업경영과 농촌생활환경의 피해가 예상되며, 청구인이 주장하는 이 건 농지 인근의 축사 등은 농업진흥지역의 밖이므로 농지전용에 대한 문제점이 없고 관련 법령의 규정에 따라 이 건 처분을 하였으므로 적법․타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당 여부 가. 관계법령 농지법 제30조, 제34조, 제36조, 제37조, 제39조, 제53조 동법시행령 제34조, 제35조, 제37조, 제38조, 제72조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 농지전용허가신청서, 백사면 농지관리위원회 확인서, 지적도, 토지이용계획확인원, 진정서, 농지전용 불허가 공문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 이 건 농지는 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 72-1번지 외 5필지로서, 토지이용계획확인원에 의하면, 지목은 전(2필지) 또는 답(4필지)으로, 용도지역은 “농림지역”으로, 농지는 “농업보호구역”으로, 수도는 “수질보전특별대책지역”으로 되어 있고, 이 건 농지는 농업보호구역의 중간에 위치하고 있으며, 하단부에는 경지정리 등 농업생산기반시설이 정비된 대단위의 농업진흥구역이 위치하고 있다. (나) 청구인의 피해방지계획서에 의하면 인근토지와의 경계에 휀스를 설치하여 경계분쟁을 해소하고, U형 측구 및 흄관을 설치하여 우수를 원만히 유출시키고, 토사유출을 방지하며, 톱밥우사로서 축산폐수 및 냄새가 나지 아니한다고 되어 있다. (다) 청구인이 이 건 농지에 비육우 사육을 위한 축사부지 조성을 목적으로 ○○면 농지관리위원회에 확인을 의뢰하자 2002. 3. 14. 동 위원회 위원장은 청구인이 이 건 농지와 접한 지역에서 축산업을 하고 있으며, 인근 지역 주민들이 악취발생이 우려되어 톱밥깔집 비육우사의 건축을 반대하고 있어 법적으로는 문제점이 없으나 허가시 집단민원의 발생이 우려된다고 확인하였다. (라) 청구인은 이 건 농지에 대하여 톱밥깔집 비육우사 부지조성을 목적으로 하는 농지전용허가신청서를 청구외 ○○시장에게 제출하였고, 2002. 4. 1. 위 ○○시장이 피청구인에게 진달한 농지전용심사의견서에 의하면, 용도구역 행위제한은 “저촉없음”으로, 집단화되어 있는 농지 여부는 “집단화”로, 피해방지계획은 “부적정”으로, 신청 농지전용의 불가피성은 “부적합”으로 되어 있고, 종합의견은 이 건 농지는 농업경영에 순수 이용되고 있어 농업생산성 및 보존가치가 있는 농지이며, ○○리 전원주택단지와 약 100m, ○○리 문화마을과 약 250m의 거리에 위치하고 있어 악취 및 해충으로 주민생활에 피해가 예상되므로 축사시설 목적의 농지전용허가는 부적합하다고 되어 있다. (마) 피청구인 소속직원의 2002. 4. 10.자 출장복명서에 의하면, 이 건 농지는 시도 1호선의 좌측에 위치하고 있고, 상단부의 주변에는 임야로 둘러싸여 있으며, 우측에는 청구인의 축사와 기존주택 및 전원주택들이 있고, 하단부는 대단위 농업진흥구역이 있으며, 상단부의 임야 뒤편에는 ○○리 문화마을이 위치하고 있는 경작요건이 양호한 농지로서 생산성 및 보전가치가 있고, 청구인은 1995년 이 건 농지와 인접한 농지(4,617㎡)에 대하여 위 ○○시장으로부터 농지전용신고 및 허가(톱밥우사 및 축분건조장)를 받아 축사를 설치하여 축산업에 종사하고 있으며, 이 건 농지에 축사를 추가로 설치하고자 하나, 이 건 농지의 전용시 농업보호구역내 농지의 중심부를 가로지르게 되어 농지가 단절되고, 지역여건이 변하여 전원주택부지가 조성되어 주택이 신축하게 됨에 따라 기존의 축사시설만으로도 민원이 제기되고 있으며, 대형축사시설을 추가로 설치할 경우 인근농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되므로 불허가 처리함이 타당하다고 되어 있고, 피청구인은 위와 같은 사유로 2002. 4. 13. 이 건 처분을 하였다. (바) 피청구인이 제출한 이 건 농지의 주변 농업보호구역의 농지현황에 의하면 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 47번지 외 75필지로서 면적이 82,694㎡로 되어 있다. (사) 이 건 농지의 인근 주민 73명이 위 ○○시장에게 제출한 진정서에 의하면, 청구인의 기존 축사로 인하여 야적장에 야적된 소의 배설물 등으로 지하수가 오염되고 주민들이 온갖 해충과 악취로 시달리고 있었으나 시골의 이웃이라는 정 때문에 참아왔는데도 불구하고 현재보다 더 큰 규모의 축사를 설치한다면 더 이상 참을 수가 없으므로 기존의 축사도 이전할 것을 촉구한다고 되어 있다. (2) 살피건대, 농지법 제36조제1항의 규정에 의하면, 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받도록 되어 있고, 동법시행령 제37조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 농지전용의 허가를 받고자 하는 자는 농지전용허가신청서를 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회에 제출하도록 되어 있고, 농지관리위원회의 위원장은 위 신청서류를 제출받은 때에는 농지관리위원회로 하여금 전용하고자 하는 농지가 경지정리, 수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 지의 여부 등을 확인하게 하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제38조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 시․도지사는 전용하고자 하는 농지가 경지정리, 수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있거나 집단화되어 있는 농지로서의 보존가치가 있는지의 여부 등을 심사하여 이에 대한 종합의견을 농림부장관에게 제출하도록 되어 있고, 농림부장관은 심사기준에 적합하지 아니한 경우 농지의 전용을 허가하여서는 아니 된다고 되어 있으며, 동법시행령 제72조제1항제1호의 규정에 의하면, 농업진흥지역 안의 2천㎡ 이상 2만㎡ 미만의 농지의 전용허가에 관한 권한은 시․도지사에게 위임하도록 되어 있고, 농업진흥지역지정․관리규정(농림부훈령 제1064호) 제4조 및 별표2의 규정에 의하면, 농업진흥구역의 신규지정, 편입, 대체지정시 적용기준의 농지집단화의 기준은 평야지는 10㏊ 이상, 중간지는 7㏊ 이상, 산간지는 3㏊ 이상인 지역으로 되어 있는 바, 위 규정들을 종합하여 보면, 농업진흥지역 안에서 축산업용 시설을 설치하기 위해서는 농지전용허가를 받아야 한다고 할 것이고, 농지전용에 관한 주무관청의 허가여부는 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 재량행위에 속한다고 할 것이어서 허가권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는 지를 판단하여 그 허가 여부를 결정할 수 있다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 이 건 농지는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 지정된 농업진흥지역 안의 농업보호구역으로서 용수원 확보, 수질보전 등 농업환경을 보호하기 위하여 필요한 지역인 점, 이 건 농지의 위치는 경지면적이 약 8㏊로서 농업진흥지역지정․관리규정에 의하면 농지가 집단화되어 있다고 볼 수 있는 농지의 중간지점에 위치하고 있는 것으로 인정되는 점, 토지이용계획확인원에 의하면 이 건 농지가 수질보전특별대책지역으로 되어 있는 점, 이 건 농지의 인근에 새우리 전원주택단지와 ○○리 문화마을이 위치하고 있는 점, 청구인의 피해방지계획서에 의하면, 이 건 우사는 톱밥우사로서 축산폐수 및 냄새가 없다고 주장하나 청구인이 1995년 청구외 ○○시장에게 톱밥우사 및 축분건조장의 설치목적으로 농지전용신고를 하였고, 이에 따라 청구인이 톱밥우사를 설치하였다고 보임에도 불구하고 소의 배설물 등을 야적하여 지하수가 오염되고 악취 등으로 시달리고 있다는 이 건 농지 인근 주민들의 집단민원이 있는 것으로 보아 축사를 증설할 경우 인근 주민들의 피해가 있을 것으로 예상되는 점, 지적도 및 출장복명서 등에 의하면 이 건 농지는 이천시 도로 1호선의 좌측에 위치하고 있어 이 건 농지에 축사 및 축분장이 들어설 경우 악취로 인하여 위 도로를 이용하는 사람들과 인근 주민들에게 불쾌감을 줄 것으로 우려되는 점 등을 고려하면 청구인이 장차 완벽한 환경오염 방지시설을 설치할 것으로 가정한다 하더라도 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 보기는 어렵다고 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.