농지전용허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인의 부인 망 김○○은 1995. 7. 13. 피청구인으로부터 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-4 전 1,537㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대한 농지전용허가를 득하였다. 피청구인은 2016. 12. 27. 청구인에게 위 토지에 대한 농지전용허가가 기간 내 목적사업을 착수하지 않아 취소사유에 해당된다는 이유로 2017. 7. 17.(화) 청문을 실시함을 통지하였다가 청문기일을 변경하는 수정통지를 하였고, 청구인의 청문연기요청을 수용하여 2017. 2. 1. 청문일시를 2017. 2. 15.로 변경하는 내용을 다시 통지하였다. 피청구인은 2017. 2. 15. 청문을 실시한 후 청구인에게 농지전용허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 농지전용허가를 득하고 사업기간이 만료되었음에도 목적사업을 완료하지 않았다는 이유로 농지법 제39조에 따라 ○○읍 ○○리 ○○○-4, 전 1,537㎡에 대한 농지전용허가를 취소한다고 청구인에게 통보하였다. 피청구인은 위 처분 전인 2016. 12. 27.경 청구인에게 청문실시 통보를 하였는데, 당시 통보서에는 청문일정이 2017. 7. 17. 오전 10시로 되어 있어서, 청구인은 약 6개월 이상의 여유가 남아 있음을 확인하고 그 전까지 농지전용허가와 관련된 흠결사항을 보완하기로 계획하였다. 그런데 2017. 1. 17.경 느닷없이 청문일시를 2017. 2. 1.로 약 5개월 2주 가량 앞당기는 수정통보서를 받게 되었다. 위 수정통보서에는 변경에 관한 구체적 이유가 전혀 적시되어 있지 아니하였고, 청구인은 너무 시간이 촉박하여 최초 수령한 청문일정에 맞춰 세워두었던 계획을 전혀 이행할 수 없었다. 피청구인은 최초 청문통보를 신뢰하여 이를 기초로 농지전용허가의 취소를 막기 위한 조치를 강구하고 있었으나, 청구인이 아무런 이유도 제시하지 않은 채 청문절차를 5개월 이상 앞당기는 조치를 취한 것은 신뢰보호 원칙의 위반에 해당한다. 또한 청문일정은 행정법상 확약에 해당하는 것으로 이러한 확약은 행정청에게 상대방에 대하여 확약된 행위를 하거나 하지 아니할 자기구속적 의무를 지게 되는데, 피청구인은 이러한 확약이 있었음에도 불구하고, 일방적으로 청문일시를 변경함으로써 위 의무를 위반하였다. 2) 농지법 시행규칙 제51조 제4항은 법 제39조에 따라 허가의 취소 등 필요한 조치명령을 할 때에는 허가를 받은 자 또는 신고를 한 자에게 농지의 표시, 허가 또는 신고의 종류, 허가취소 등의 사유와 조치명령을 할 때에는 그 내용을 서면으로 알려야 한다고 규장하고 있는데, 피청구인은 이러한 사항 중 일부를 서면으로 알리지 아니하거나 잘못 기재하여 이 사건 농지전용허가 취소처분을 하였다. 즉, 피청구인은 허가 또는 신고의 종류를 알리지 아니하였고, 그 용도가 ‘공장부지조성’임에도 ‘공장증설’로 표시하였고, 허가 또는 신고연월일 및 허가 도는 신고번로를 전혀 기재하지 않았으며, 허가취소일 또는 신고의 철회일을 서면으로 알려야함에도 이를 전혀 기재하지 않은 채 이 사건 처분을 하였다. 위와 같이 피청구인은 이 사건 농지전용허가 취소처분 시 준수하여야 할 법규를 위반한 위법이 있다. 3) 아울러 피청구인은 이 사건 농지전용허가 취소의 사유로 ‘농지전용허가를 득하고 사업기간이 경과되었음에도 불구하고 목적사업을 완료하지 않은 점’을 삼고 있으나, 청구인은 이 사건 농지전용허가의 대상토지로부터 인근 도로를 연결하는 도로를 준공한 사실이 있다. 이 사건 농지전용허가의 목적은 공장부지의 조성이었고, 공장부지의 조성 중 제일 중요한 사항이 일반도로와 연결되는 도로의 준공이므로, 청구인은 목적사업을 완료한 것이다. 더군다나 이 사건 농지전용허가의 목적은 공장부지 조성이었고, 공장부지로만 조성이 되면 이 부지를 어떠한 용도로 사용하는지는 허가권자가 임의로 정할 수 있는 것으로써, 일단 나대지로 두더라도 야적장으로라도 사용할 수 있는 것이므로, 도로의 조성이 시행된 이상 이 사건 처분은 취소 사유가 없음에도 발령된 중대하고 명백한 실체상 위법성을 가지고 있다. 피청구인은 이 사건 농지전용허가의 용도가 ‘공장증설’이라고 기재하였고, 이를 전제로 이 사건 취소처분을 한 것으로 보이나, 허가 당시 전용목적은 분명히 ‘공장부지조성’이므로 전용목적을 공장증설로 전제한 후 법령을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 4) 청구인의 선친은 1995. 7. 13. 이 사건 농지전용허가를 득하였고, 피청구인은 2017. 2. 15. 청구인에 대하여 이 사건 농지전용허가처분 취소처분을 발령하였는바, 피청구인이 청구인에게 취소처분을 한 것은 청구인의 선친이 농지전용허가를 득한 이후 약 22년이 경과한 후인 것이다. 청구인의 선친은 도로조성을 완료하고 평탄화 작업 등 간단한 공사만을 남겨둔 채 1997년경 IMF 사태를 맞이하게 되었고, 운영하던 회사가 큰 어려움에 빠지게 되어 이 사건 토지에 신경을 쓸 여력이 없어 그 상태로 계속 남아있게 된 것이다. 그러나 피청구인은 위와 같은 사정과는 상관없이 이 사건 농지전용허가처분을 한 후 22년간 아무런 조치를 취하지 않은 채 허가를 그대로 유지하였고, 이에 청구인의 선친이나 청구인 역시 이 사건 허가가 그대로 유지될 것으로 믿고 있었는데, 약 22년이 지난 시점에서 이 사건 취소처분을 하겠으니 청문절차에 의견을 진술하라는 통보를 하였는바, 이는 신뢰보호 원칙을 위반한 것이다. 또한 취소처분을 20년이 지나서야 행사하는 것은 행정법상 실권에 해당하므로 위법하다고 할 것이다. 5) 또한 농지법 제39조 규정상 이 사건 농지전용허가처분을 취소하는 것은 재량행위라고 할 것이고, 피청구인은 농지전용허가를 취소하는 처분 외에 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치 중 하나를 선택할 수 있다. 그런데 청구인의 선친은 목적사업상 가장 중요한 공사인 도로조성을 완료한 상태였으므로, 이 사건 토지에 대하여 평탄화 작업만 시해하더라도 야적장이라는 공장부지로도 사용할 수 있었던 바, 이러한 토지에 대하여 가장 중한 취소처분을 한 것은 구체적인 토지의 현황 및 사업진척도 등을 전혀 고려하지 않고 내린 재량권 일탈 남용의 행위라고 할 것인바, 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 행정상 확약에 속하는 1차 청문실시 통보 후 아무런 이유 없이 5개월가량 청문일정을 앞당겨 위법한 행위를 하였다고 주장하고 있는바, 1차 청문통보시 청문일시를 오기하여 2차로 수정통보 하였으며, 청구인이 일정을 연기하여달라고 요청하여 청문일시를 수정하여 통보하였고, 두 차례 청문 요청에 상속인 3인 중 2인만 의견을 제출하였으며, 1인은 미참석 및 의견을 미제출 하였고, 농지법 제39조 제1항 제4호 규정에 따라 농지전용허가 취소처분을 하였는바, 이 사건 취소처분은 적법한 처분이다. 2) 청구인은 청문 진행 과정에서 행정청을 방문하여 이 사건 허가에 대한 충분할 설명을 들었고, 저보공개청구를 통해 자료를 제출받았으므로 이에 관한 정보를 많이 알고 있었다. 아울러 청구인은 이 사건 허가에 관하여 목적사업이 완료되었다고 주장하고 있으나, 인근 도로를 연결하는 도로는 목적사업 진행으로 준공된 도로가 아니며, 허가 시에도 존재하였던 현황도로이다. 일반 도로부지에 ○○리 ○○○-4번지 토지가 현황도로에 걸쳐 있는 부분으로 목적사업을 완료했다면, 지목 변경이 되어 지목 또한 도로로 변경되어 있어야 한다. 3) 또한 청구인이 전용허가목적이 공장부지 조성이라고 주장하는 사항은 1995년 6~7월에 걸쳐 농지전용 및 산지훼손허가 신청서가 접수되었으며, 사업계획서 및 심사의견서 등을 고려할 때 기존 공장의 증설을 목적으로 허가를 신청한 것으로 추정되나, 이 경우 ○○약품공업(주)에서는 청구인의 선친이 개인 명의로 허가를 득한 후 ○○약품공업(주) 명의로 변경하지 않아 개인 명의로 허가를 득하였으므로, 청구인의 선친인 망 김○○을 수허가자로 판단하고 있으며, 이에 대하여 ○○약품공업(주)에서 청구인의 선친이 허가 당시 농지보전부담금(농지조성비) 납부를 위한 공문제출 및 공장설립변경허가서에 농지 및 산지면적이 표기되어 있어 대지면적 증가임을 확인가능하며, 공장증설은 잘못된 사실관계를 근거로 하여 위법하다고 판단하는 것은 타당하지 않다. 이 사건 농지전용허가의 대상이 된 토지의 가장 중요한 목적사업은 도로의 조성이라고 주장하는 사항은 당시 담당자의 출장복명서상 기존 공장 진출입로변의 소규모 농지로 표기되어 있으므로, 기존 공장에 진출입을 하기 위한 도로부지는 이미 조성되어 있고, 현황도로에 일부 포함되어 있음을 확인할 수 있다. 4) 현재 ○○리 ○○○-4번지 토지소유권은 ○○약품공업(주)에게 있으며, ○○바이오 일반산업단지 조성 사업승인과 관련하여 경기도 심의 준비중으로, 청구인이 주장하는 공장부지 조성을 위해서는 농지법 제34조, 같은 법 시행령 제32조, 같은 법 시행규칙 제26조에 따라 지위승계를 위한 변경 내용을 입증하는 서류를 첨부하여야 하는바, 청구인의 선친이 득한 허가권이 그대로 유지 및 청구인이 명의자 변경을 승인받지 못한 상태에서 목적사업을 착수하는 것은 위법하며, 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙과는 무관하다고 판단된다. 또한 이 사건 처분이 농지법 제39조를 위반하여 재량권을 일탈·남용했다는 주장에 관해서는, 청구인 선친 개인 명의로 허가를 득한 후 ○○약품공업(주)에게 토지 소유권을 이전하였고, 청구인의 선친이 사망하여 사용권 및 소유권을 이미 상실한 것으로 볼 수 있고, 농지법 제39조 제1항 제4호 규정에 따라 전용허가취소처분에 대하여 수허가자 사망으로 목적사업의 진행이 어렵다고 보여지며, 영진약품공업(주)가 산업단지 조성사업을 추진중이므로, 취소사유가 명백하다고 판단되므로, 이 사건 처분은 적법하므로 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제39조(전용허가의 취소 등) ①농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 제7호에 해당하면 그 허가를 취소하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23., 2015.1.20.> 4. 허가를 받거나 신고를 한 후 농지전용 목적사업과 관련된 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 대지의 조성, 시설물의 설치 등 농지전용 목적사업에 착수하지 아니하거나 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소 【농지법 시행규칙】 제51조(농지전용허가 등의 취소ㆍ철회 등)①법 제39조제1항제6호에 따라 농지전용허가의 취소를 신청하려는 자는 별지 제54호서식에 의한 농지전용허가취소신청서에 허가증을 첨부하여 해당 관할청에 제출하여야 한다. <개정 2008.6.13, 2016.1.21> ②법 제39조제1항제6호에 따라 농지전용신고를 철회하려는 자는 별지 제54호서식에 의한 농지전용신고철회서에 신고증을 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.6.13, 2016.1.21> ③법 제39조제1항제6호에 따라 농지의 타용도일시사용허가의 취소를 신청하려는 자는 별지 제54호서식에 의한 농지의 타용도일시사용허가취소신청서에 허가증을 첨부하여 해당 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에 제출하여야 한다. <개정 2008.6.13, 2016.1.21> ④관할청은 법 제39조에 따라 허가의 취소ㆍ관계 공사의 중지 등 필요한 조치명령을 할 때에는 그 허가를 받은 자 또는 신고를 한 자에게 다음 각 호의 사항을 서면으로 알려야 한다. 1. 농지의 표시 2. 허가 또는 신고의 종류 3. 허가 또는 신고연월일 및 허가 또는 신고번호 4. 허가취소일 또는 신고의 철회일 5. 허가취소 등의 사유와 조치명령을 할 때에는 그 내용 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 농지전용허가증, 청문실시통보, 의견제출서, 정보공개청구회신, 하공사진, 농지전용사업계획서, 토지대장 및 부동산등기부등본 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인의 부인 망 김○○은 1995. 7. 13. 피청구인으로부터 아래와 같은 농지전용허가를 득하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273483"></img> 나) 피청구인은 2016. 12. 27. 청구인에게 위 토지에 대한 농지전용허가가 기간 내 목적사업을 착수하지 않아 취소사유에 해당된다는 이유로 2017. 7. 17.(화) 청문을 실시함을 통지하였다. 다) 피청구인은 2017. 1. 17. 청구인에게 청문실시 일자를 2017. 7. 17.에서 2017. 2. 1.로 변경하는 내용의 수정통보를 하였고, 청구인이 청문연기를 요청하자, 2017. 2. 1. 청문일시를 2017. 2. 15.로 변경하는 내용의 통지를 하였다. 라) 피청구인은 2017. 2. 15. 청문을 실시한 후 청구인에게 농지전용허가 취소처분을 하였다. 마) 이 사건 토지는 1995. 11. 13.경 청구외 김○○에서 청구외 ○○약품공업주식회사로 소유권이전등기가 이루어져 현재까지 위 회사가 이 사건 토지를 소유하고 있고, 청구인의 부인 망 김○○은 1994. 3. 18.부터 2003. 3. 18.까지 위 회사의 대표이사로 재직하였다. 2) 「농지법」 제39조 제1항 제4호, 같은 법 시행규칙 제51조 제4항에 의하면, 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받았거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 허가를 받거나 신고를 한 후 농지전용 목적사업과 관련된 사업계획의 변경 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 2년 이상 대지의 조성, 시설물의 설치 등 농지전용 목적사업에 착수하지 아니하거나 농지전용 목적사업에 착수한 후 1년 이상 공사를 중단한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 허가를 취소하거나 관계 공사의 중지, 조업의 정지, 사업규모의 축소 또는 사업계획의 변경, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있고, 법 제39조에 따라 허가의 취소ㆍ관계 공사의 중지 등 필요한 조치명령을 할 때에는 그 허가를 받은 자 또는 신고를 한 자에게 1. 농지의 표시, 2. 허가 또는 신고의 종류, 3. 허가 또는 신고연월일 및 허가 또는 신고번호, 4. 허가취소일 또는 신고의 철회일, 5. 허가취소 등의 사유와 조치명령을 할 때에는 그 내용을 서면으로 알려야 한다. 또한, 같은 법 제55조에 의하면, 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제39조에 따른 농지전용허가의 취소를 하려면 청문을 하여야 한다. 3) 이 사건 토지에 대한 농지전용허가처분의 취소는 수허가자에게 해야 할 것인데, 이 사건 토지에 대하여 농지전용허가를 받은 것은 청구인의 부(父)인 망 김○○이 아니고, 청구 외 ○○약품공업 주식회사이므로, 청구외 ○○약품공업주식회사에게 이 사건 처분을 함은 별론으로 하고, 피청구인이 수허가자가 아닌 청구인에 대하여 한 농지전용허가처분 취소처분은 하자가 중대하고 명백한 것으로 무효라 할 것이다. 그런데, 행정처분의 무효확인을 구하는 의미에서 그 행정처분의 취소를 구하는 청구 역시 가능하다고 할 것이므로(대법원 1974. 8. 30. 선고 74누168 판결), 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 의미에서 청구인의 이 사건 취소 청구는 이유가 있으므로 인용함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.