농지전용허가 취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 000-0번지 외 1필지(과수원 000㎡, 이하‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 자로, 2023. 12. 6. ○○시 ○○구청장에게 개발제한구역인 이 사건 토지에 동식물관련시설(온실)(연면적 000㎡, 이하 ‘이 사건 온실’이라 한다) 조성 목적으로 행위허가 및 건축허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였고, ○○시 ○○구청장은 2024. 2. 20. 청구인에게 행위허가 및 건축허가(이하 ‘이 사건 허가’라 한다)를 통지하였다. 이 사건 허가에 따라 농지전용허가(이하 ‘이 사건 농지전용허가’라 한다)가 의제되었다. 피청구인은 2024. 9. 13. 청구인에게 「농지법」 제2조제1호가목에 따라 농지는 농축산물 생산시설(고정식온실 포함)은 농지전용 등의 절차 없이 설치 가능하므로 이 사건 온실의 설치는 농지전용대상이 아니라는 이유로 「행정기본법」 제18조에 따라 농지전용허가 취소 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【행정기본법】 제18조(위법 또는 부당한 처분의 취소) ① 행정청은 위법 또는 부당한 처분의 전부나 일부를 소급하여 취소할 수 있다. 다만, 당사자의 신뢰를 보호할 가치가 있는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 장래를 향하여 취소할 수 있다. ② 행정청은 제1항에 따라 당사자에게 권리나 이익을 부여하는 처분을 취소하려는 경우에는 취소로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 취소로 달성되는 공익과 비교ㆍ형량(衡量)하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 처분을 받은 경우 2. 당사자가 처분의 위법성을 알고 있었거나 중대한 과실로 알지 못한 경우 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 7. “농지의 전용”이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 삭제 <2023. 8. 16. 삭제> 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 삭제 <2024. 1. 2. 삭제> ② 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23., 2024. 1. 2.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 지정하거나 같은 법에 따른 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제35조(농지전용신고) ①농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2009. 5. 27., 2012. 1. 17.> 1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통ㆍ가공 시설 2. 어린이놀이터ㆍ마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설 3. 농수산 관련 연구 시설과 양어장ㆍ양식장 등 어업용 시설 ② 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2020. 2. 11.> ③제1항에 따른 신고 대상 시설의 범위와 규모, 농업진흥지역에서의 설치 제한, 설치자의 범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2020. 2. 11.> 제51조(권한의 위임과 위탁 등) ① 이 법에 따른 농림축산식품부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 소속기관의 장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ자치구구청장에게 위임할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2021. 8. 17.> 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ③ 법 제2조 제1호 나목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 1. 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 유지(溜池: 웅덩이), 양ㆍ배수시설, 수로, 농로, 제방 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 2. 법 제2조 제1호 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실ㆍ버섯재배사 및 비닐하우스와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 제32조(농지전용허가의 신청) ①법 제34조제1항에 따라 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받으려는 자는 농지전용허가신청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 해당 농지의 소재지를 관할하는 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 11. 26., 2013. 3. 23.> 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48026104"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지대장, 이 사건 허가 신청서, 이 사건 허가서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지를 소유하고 있는 자이다. 나) 청구인은 2023. 12. 6. ○○시 ○○구청장에게 개발제한구역인 이 사건 토지에 동물 및 식물관련시설(온실) 조성 목적으로 행위허가 및 건축허가를 신청하였다. 다) ○○시 ○○구청장은 2024. 1. 25. 및 같은 해 2. 1. 피청구인에게 나)항의 신청에 따른 관계법령 검토 회신을 요청하였고, 피청구인은 같은 해 2. 6. ○○시 ○○구청장에게 농지전용협의에 대하여 농지보전부담금 납부 등의 조건부동의를 하였다. 라) 청구인은 2024. 2. 16. 한국농어촌공사장에게 농지보전부담금을 납부하였다. 마) ○○시 ○○구청장은 2024. 2. 20. 청구인에게 개발제한구역 내 행위허가 및 건축허가를 통지하였다. 사) 피청구인은 2024. 9. 13. 청구인에게 「농지법」 제2조제1호가목에 따라 농지는 농축산물 생산시설(고정식온실 포함)은 농지전용 등의 절차 없이 설치가 가능하므로 이 사건 온실의 설치는 농지전용대상이 아니라는 이유로 「행정기본법」 제18조에 따라 이 사건 농지전용허가의 직권취소를 통지하였다. 2) 본안전 항변에 대한 판단 피청구인은 「행정기본법」 제18조에 따라, 청구인에게 부당하게 내려진 농지전용허가에 대해 적법하게 시정하고자 법적 절차에 따라 소급하여 취소를 하였고, 이로 인하여 청구인의 사업목적에 하등 영향이 없는 반면 보호되어야 하는 공익의 필요성은 크므로, 청구인의 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 부적법한 청구라 할 것이어서 각하되어야 한다고 주장한다. 피청구인의 주장의 취지는 청구인의 사익과 공익을 비교형량 해보면 청구인에게 이 사건 심판을 청구할 법률상 이익이 존재하지 않는다는 것으로 이해되나, 사익과 공익을 비교형량 하기 위해서는 본안에 대한 판단을 하지 않을 수 없으므로, 피청구인의 본안전 항변은 받아들이지 아니한다. 3) 이 사건 처분의 적법여부 가) 행정청은 위법 또는 부당한 처분의 전부나 일부를 소급하여 취소할 수 있다. 다만, 당사자의 신뢰를 보호할 가치가 있는 등 정당한 사유가 있는 경우에는 장래를 향하여 취소할 수 있다. 행정청은 당사자에게 권리나 이익을 부여하는 처분을 취소하려는 경우에는 취소로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 취소로 달성되는 공익과 비교·형량하여야 한다(「행정기본법」 제18조). 나) 이 사건 토지가 농지전용허가 대상인지 여부 청구인은 개발제한구역법 제12조제1항 단서, 제1호마목 및 같은 법 시행령 [별표 1] 제5호가목10)가)와 「건축법」 제11조에 근거하여 이 사건 “동식물관련시설(온실) 건축”에 대한 행위허가 및 건축허가를 신청하였으므로, ‘개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 농지전용협의를 거치도록 하는 규정’인 「농지법」 제34조제2항제2호가 적용되어야 하고, 이에 따라 농지전용허가를 받은 것은 적법하며, 이를 취소한 피청구인의 처분이 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, 「농지법」 제2조제1호에 의하면, 농지의 범위는 ‘가. 전·답, 과수원, 그 밖에 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’뿐만 아니라,‘나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설’을 포함한다. 위 가목의 토지의 개량시설은 양·배수시설, 수로 등이고(「농지법 시행령」 제2조제3항제1호), 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설이란 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 이와 연접하여 설치된 부속시설을 말하는데, 보일러, 양액탱크, 종균배양설비, 농자재 및 농산물보관실, 작업장 등 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스에서 농작물 또는 다년생식물을 재배하는데 직접 필요한 시설 등을 말한다(「농지법 시행령」 제2조제3항제2호, 같은 법 시행규칙 제3조제1항제1호). 한편, 「농지법」 제34조제1항에 의하면, 제1항의 각호를 제외하고는 농지를 전용하려면 주무관청의 허가를 받아야 하는데, 제1항의 각호는‘제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우나 이미 농지전용에 관한 협의를 거친 경우 등’이다. 농지전용신고규정인 「농지법」 제35조제1항제1호는 농지를 농업인 주택, 농축산업용 시설, 농수산물 유통·가공시설의 부지로 전용하려고 할 때는 시장 등에게 신고를 하도록 규정하고 있으나,‘「농지법」 제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설의 경우는 농지전용신고대상에서 제외’하고 있다. 청구인이 행위허가 및 건축허가를 신청한 ‘동식물관련시설(온실)과 온실의 가동에 필요한 기계실 및 관리실’은 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설로서 「농지법」 및 같은 법 시행령 상 고정식온실 및 그 부수시설 또는 필요시설에 해당한다. 따라서, 이 사건 토지에 동식물관련시설(온실)과 기계실 및 관리실을 설치하더라도 이는 「농지법」 제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설에 해당하여, 같은 법 제35조제1항제1호 농지전용신고대상에 해당하지 않는다. 농지전용신고대상에 해당하지 않는 경우에는 농지전용협의나 농지전용허가 대상에도 해당하지 않는다고 해석하는 것이 「농지법」의 전체적인 취지에 부합한다고 할 것이므로, 이 사건 건축허가 등이 농지전용허가대상이라는 청구인의 주장은 이유가 없다. 다) 청구인은 고정식온실은 「건축법」상 공작물에 해당하고 국토계획법상 개발행위 대상이므로, 개발제한구역 내 농지와 그 외의 농지를 달리 취급해야 한다고 주장한다. 살피건대, 고정식온실이 공작물이고, 국토계획법상 개발행위에 해당한다고 하더라도 「농지법」을 적용함에 있어서 달리 적용할 아무런 근거가 없고, 그 외 개발제한구역 내 농지와 그 외의 농지를 달리 취급해야 한다는 청구인의 주장 역시 아무런 근거가 없으므로 받아들이지 아니한다. 라) 청구인은 농지전용허가가 취소되면서 소유권등기, 영농대출에 대한 이점, 건축물 관리, 대외적인 신뢰도 등 합법적 건축물을 취득함으로써 얻을 수 있는 이익이 무산되었으므로, 이 사건 처분은 신의칙에 위배된다고 주장한다. 이 사건 처분은 농지전용허가대상이 아니어서 농지전용허가만 소급하여 취소하는 것이므로, 청구인의 건축물이 불법건축물이 되는 것은 아니며, 소유권을 취득하는데도 장애가 없고 사업을 영위하는데도 아무런 영향이 없으며, 영농대출에 대한 이점이나 대외적인 신뢰도 등은 청구인이 주장하는 가상적인 경제적 이익에 불과하여 청구인의 법률상 권익침해로 보기 어렵고, 청구인이 주장하는 불이익이 행정행위의 합법성을 희생하여서라도 보호되어야 할 사익이라고 보기도 어렵다. 마) 소결 그러므로 피청구인이 직권으로 취소한 이 사건 처분은 위법하거나 부당하다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.