농지전용협의무효확인청구

1. 사건개요 청구외 (주)○○(대표자 전○○)이 1998. 2. 16. 전라남도 ○○시장에게 전라남도 ○○시 ○○면 ○○리 626번지외 4필지(면적 7,365㎡)를 공장소재지로 하여 중소기업창업사업계획승인을 신청하자, ○○시장은 피청구인에게 위 농지에 대하여 농지전용협의를 요청하였고, 피청구인은 ○○위원회의 확인 등을 거쳐 1998. 3. 3. 조건부로 동의하는 취지로 농지전용협의를 하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 청구외 (주)○○이 중소기업창업사업계획승인을 신청한 위 해당 농지의 농지전용협의요청에 대하여 농지전용협의를 해주면서, 농지의 소재지를 관할하는 ○○위원회의 확인을 거쳐야 하는데도 동 위원회의 확인절차 없이 행하였고, 전용하고자 하는 농지가 ‘음식물처리장’으로 악취의 발생 등을 수반하여 인근 농지의 농업경영과 농어촌 생활환경의 유지에 피해가 예상되므로 피청구인 등은 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있는지 여부를 확인한 후 이를 농지전용허용여부에 대한 심사자료로 삼아야 하는데도 이러한 검토없이 전용협의를 하였으므로 이 건 농지전용협의는 강행법규를 위반한 것으로서 무효인 행정행위이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 본안전 답변 피청구인의 농지전용협의는 행정기관 상호간의 내부적인 의사표시에 불과할 뿐 직접 개인의 권리ㆍ의무에 영향을 미치지 아니하므로 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니하며, 또한 청구인은 법률상 이익이 없는 제3자로서 행정심판의 청구인 자격이 없으므로 이 건 청구는 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 답변 피청구인은 농지전용협의시 관할 ○○위원회의 확인절차를 거쳤을 뿐만 아니라, 소속공무원의 현지출장보고서, 피해방지계획서, ○○시장의 농지전용심사의견서, 세부심사확인서 및 종합의견서를 검토한 결과 위 전용대상 농지가 산간계곡에 위치하고 있어서 인근 농지 등에 별다른 피해가 없다고 판단됨에 따라 적법하게 처리한 협의이므로 청구인의 주장은 이유없어 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조 농지법 제36조 및 동법시행령 제72조제1항 중소기업창업지원법 제22조제1항ㆍ제3항 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 농지전용협의 공문, 농지전용심사의견서, 농지전용세부심사확인서, ○○시장의 종합의견, ○○위원회 확인서, 피해방지 계획서, 출장복명서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 (주)○○(대표자 전○○)은 1998. 2. 16. 전라남도 ○○시장에게 전라남도 ○○시 ○○면 ○○리 626번지외 4필지(면적 7,365㎡)를 공장소재지로 하고, ‘달리 분류되지 않는 비료 및 질소화합물’을 업종으로 하여 중소기업창업사업계획승인을 신청하였고, ○○시장은 1998. 2. 27. 피청구인에게 농지전용협의를 요청하였다. (나) ○○시장이 1998. 2.경 작성한 농지전용심사의견서 및 종합의견에 의하면, 청구외 (주)○○ 사업계획(전용목적)은 “음식물쓰레기를 원료로 한 유기질비료 생산공장설치”이고, 심사종합의견은 “적합”으로 되어 있으며, ○○시장은 1998. 2. 26. “전용하고자 하는 농지는 마을과 거리가 있고, 사방이 임야로 이루어져 있으며, 경지정리가 안되었고, 농업진흥지역밖의 지역이며, 농업용수 등 농업생산기반투자가 이루어지지 않는 유휴농지로서 토양이 척박하고 경작이 사실상 어려워 농지로서 보전가치가 없으며, 농지전용으로 농수산업 및 농업환경에 미치는 악영향은 없을 것으로 판단되고, 창업공장을 설립하여 음식쓰레기를 미생물과 톱밥을 배합하여 지렁이가 배설한 분변토로 유기질비료를 생산함으로써 폐기물재활용 및 소득ㆍ고용증대에 기여함은 물론 환경오염방지에 기여할 것으로 사료된다”는 종합의견을 내었다. (다) ○○위원회위원장이 1998. 2.경 작성한 확인서에 의하면, 농지의 정비상태는 “미정리”로 되어 있고, 인근농지의 농업경영에 피해가 없도록 피해방지계획은 수립된 것으로 확인하였으며, 용수의 취수로 인하여 농수산업에 예상되는 피해나 농어촌생활환경에 예상되는 피해는 적은 것으로 확인하였고, 특기사항란에는 “사방이 임야로 이루어진 고립된 휴경농지로서 보전가치가 없으므로 전용이 타당함”으로 되어 있다. (라) 청구외 (주)○○은 1998. 2.경 경작농민이나 주민에게 불편과 불만 등의 민원이 있을 때에는 일체의 책임을 지겠다는 등의 내용을 포함한 피해방지계획서를 ○○시장에게 제출하였다. (마) 피청구인 소속 공무원의 1998. 3. 2.자 출장복명서에 의하면, 이 건 전용협의대상 농지는 한해(旱害)로 인하여 수년간 농사를 짓지 않고 방치된 유휴농지로서 앞으로 농작물을 경작하기 어려운 실정이고, 인근 순천ㆍ여천 등에서 배출되는 음식쓰레기(일일 50-60톤)을 원료로 한 유기질비료제조공장을 설립하여 토지의 효율성을 증대하고 지역경제의 활성에 기여할 수 있도록 농지를 전용하는 것이 타당한 것으로 조사되었다. (바) 피청구인은 1998. 3. 3. 청구외 (주)○○이 협의사항 및 조건을 위반할 때에는 농지법의 관련규정에 의하여 협의취소 또는 원상복구 등의 조치를 받게 된다는 등의 내용을 포함한 협의조건을 부여하고 ○○시장의 협의요청에 대하여 동의하였고, ○○시장은 1998. 3. 5. (주)○○에 대하여 중소기업창업사업계획을 승인하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조의 규정에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 할 것인 바, 피청구인이 행한 이 건 농지전용협의는, ○○시장이 청구외 (주)○○ 중소기업창업사업계획을 승인하기 위하여 중소기업창업지원법 제22조제3항의 규정에 의한 협의절차를 이행하고자 피청구인의 권한에 속하는 사항에 대하여 협의요청을 해옴에 따라 그에 대한 협의회신을 한 것으로서, 이는 행정기관 상호간의 내부적인 의사표시에 불과할 뿐 직접 개인의 권리ㆍ의무에 영향을 미치는 것이 아니어서 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니한다고 할 것이므로 이 건 심판청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.