농지조성비등부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 추진하고 있는 ○○국가산업단지 ○○지구 조성사업(이하 “이 건 사업”이라 한다)에 편입되는 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 일대 36만2,178㎡ 면적의 농지에 대하여 청구외 충청남도지사가 농지조성비 및 농지전용부담금(이하 “농지조성비등”이라 한다)을 부과하기로 결정하고 이를 피청구인에게 통보함에 따라 피청구인이 1999. 4. 23. 청구인에 대하여 농지조성비 10억4,289만8,400원과 농지전용부담금 6억9,247만5,870원, 합계 17억3,537만4,270원을 부과(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 농지법시행령 부칙 및 농어촌발전특별조치법시행령 부칙에 의하면 1997. 1. 1.이후부터는 이 건 사업에 대하여 농지조성비등은 전액 면제되어야 함에도 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 나. 피청구인은 청구인이 개별공시지가확인서를 관행에 따라 제때에 제출하였다면 이 건 처분이 지연되지 않았을 것이므로 이에 대한 귀책사유는 청구인에게 있다고 할 것이고 따라서 이 건 토지의 농지조성비등의 부과기준일에 근거한 이 건 처분은 정당하다고 주장을 하고 있으나, 청구인에게 개별공시지가확인서를 제출할 의무가 있다는 내용은 관련 법령의 어디에도 규정된 바 없으며, 그러한 개별공시지가확인서등 부과자료는 농지조성비 및 전용부담금을 부과결정하는 행정청이 부과에 필요한 부과명세서와 함께 농림부장관에게 제출하도록 되어 있기 때문에 결국 이 건 처분의 지연은 부과결정 권한이 있는 행정청의 귀책사유로 말미암은 것이며, 이에 따른 부과의 지연으로 인한 책임 역시 피청구인을 포함한 농지조성비등의 부과와 관련된 행정청이 져야 할 것이므로 부과일 현재 관련 법령의 개정으로 말미암아 농지조성비등이 전액 면제되는 이 건 토지에 대한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 농지조성비등의 부과자료를 제출하지 아니하여 부과를 못하고 있던 중 관련 법령의 개정에 의하여 농지조성비등을 전액 면제하도록 되었으나, 청구인의 귀책사유로 부과가 지연된 경우 농지조성비등의 부과가 가능한지에 대하여 청구외 충청남도지사가 농림부장관에게 질의한 결과 부과하여야 한다는 회신이 있었고, 그에 따라 충청남도지사가 청구 외 ○○군수로부터 자료를 제출받아 피청구인에게 부과결정통보를 하여 옴에 따라 청구인에게 이 건 처분을 한 것이다. 나. 농지조성비등을 부과함에 있어 기초가 되는 개별공시지가확인서는 산업단지지정 및 실시계획 승인권자인 건설교통부장관이 농지전용협의를 할 때 첨부서류로 제출하도록 하고 있음을 볼 때, 청구인이 제출하여야 한다고 보는 것이 타당하며 그것이 관례로 되어 있고, 또한 동 자료를 청구인이 1992. 11. 3. 충청남도에 그리고 1994. 3. 7. 건설교통부장관에게 제출하였다고 주장하는 것을 보아도 이를 알 수 있다. 다. 건설교통부장관이 ○○국가산업단지개발사업 실시계획을 승인함으로써 농지조성비등의 부과대상임이 확정되었고, 농림부장관과 충청남도지사가 수 차례 부과자료를 요청했음에도 무단으로 부과자료를 제출하지 않음으로써 이 건 처분이 지연되었던 것이다. 라. 이 건과 같이 납부의무가 법령상 명확하게 확정되어 부과처분을 위한 자료요청을 하였음에도 청구인이 납부의무를 면하기 위하여 자료제출을 하지 않은 것이므로 이 건 처분지연의 책임을 청구인에게 물을 수밖에 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구농지법시행령(1996. 12. 31. 개정된 시행령) 제57조 별표2의 일련번호란 제8호의2, 부칙 제3조 농어촌발전특별조치법시행령 제52조의2제1항제12호의3, 부칙 제2항 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 농지조성비 및 전용부담금 납부확약서, ○○국가공업단지 지정 및 개발기본계획 변경과 실시계획 협의, ○○국가산업단지 개발사업 실시계획승인, 건설교통부 고시 제1992-819호(1992. 12.○○국가산업단지내 ○○지구 공업단지개발사업 실시계획승인), ○○국가공업단지 개발사업 실시계획 승인, ○○국가공업단지 편입농지에 대한 공시지가(1993년 6말 현재) 확인서 송부요청, ○○국가공업단지 ○○지구 농지조성비등 납부협조요청, ○○국가공업단지 ○○지구 농지조성비 및 전용부담금 부과의뢰, ○○국가공업단지(○○지구) 농지조성비 및 전용부담금 자료제출, ○○지구 농지전용협의 자료제출 요청에 대한 회신, 농지조성비 및 전용부담금 감면과 관련한 업무협조 요청, 농지조성비 및 전용부담금 감면관련 질의, 농지조성비 및 전용부담금 감면 관련 질의회신, ○○국가산업단지(○○지구)농지조성비(전용부담금) 부과자료 제출요청, ○○국가산업단지(○○지구)농지조성비(전용부담금) 부과자료 제출, ○○국가산업단지(○○지구)의 농지조성비 및 전용부담금 부과통지, ○○국가산업단지(○○지구)의 농지조성비등 부과자료 송부, 농지조성비(전용부담금)부과결정서, 농지조성비(전용부담금) 납입통지서등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1992. 9. 1. 건설교통부장관은 농림부장관에게 ○○국가산업단지확장지정 및 기본계획변경에 따른 실시계획에 대한 농지전용협의를 요청하였다. (나) 농림부장관은 건설교통부장관의 ○○국가공업단지 확장지정 및 기본계획변경과 실시계획(안) 협의요구에 대하여 “동 실시계획구역에 편입되는 농지 356만6,247㎡에 대하여 농림부가 동 실시계획 결정통보를 받은 당시의 단가에 의해 산출한 농지조성비등을 사업시행자가 납입하여야 하며, 동의의 효력은 농지조성비등의 납입일로부터 발생하고 납기내 납입하지 않을 경우는 자동 취하한 것으로 본다”는 조건으로 1992. 12. 26. 동의하였다. (다) 건설교통부장관은 청구인이 신청한 ○○국가공업단지내 “○○지구 공업단지개발사업”실시계획에 대하여 1992. 12. 28. 산업입지및개발에관한법률 제17조의 규정에 의하여 승인하고 이를 고시하였으며, 이 사실을 다음 해 6. 28. 농림부장관에게 통보하였는 바, 그 주요 내용은 다음과 같다. ① 목적 : 신규공업용지의 수요증대와 해상화물증가에 대처하고 수도권의 이전공장을 수용하여 수도권정비 및 중부권개발을 촉진하고자 함. ② 위치 및 면적 : 위치-충청남도 ○○군 ○○면 및 △△면 일원, 면적- 274만2,354㎡(공장용지:162만7,100㎡, 공공시설용지:53만7,100㎡, 진입도로:57만8,154㎡) ③ 이 건 처분과 관련된 조건 : 지구내 편입되는 농지 및 산림의 타용도 전용에 따른 농지조성비, 농지전용부담금등을 납부후 사업시행하여야 함. (라) 건설교통부장관은 1993. 9. 2. 농림부장관에게 ○○국가공업단지 농지전용 변경에 따른 협조요청을 하였는 바, ○○지구와 관련된 내용은 진입도로를 국도로 지정하여 도로사업특별회계로 시행하기로 하는 건설교통부방침이 있으므로 동 부지는 부과대상에서 제외하고 순수공단부지에 대해서만 농지조성비등을 조정 부과하라는 내용이었다. (마) 농림부장관은 1993. 9. 14. 건설교통부장관의 농지전용변경에 따른 협조요청에 대하여 회신을 하였는 바, 그 내용은 농지전용면적을 변경하고자 하는 경우, 동 사항을 반영한 실시계획 변경안을 작성하여 편입농지전용에 관한 협의절차를 거쳐야 한다는 것이었다. (바) 농림부장관은 1994. 2. 5. 건설교통부장관에게 ○○국가공업단지 편입농지에 대한 개별공시지가(1993년 6월말 현재)확인서를 송부하여 줄 것을 요청하였다. (사) 농림부장관은 1994. 12. 6. 청구인에게 ○○국가공업단지 ○○지구의 개별공시지가확인서 등이 제출되지 않아 농지조성비 및 농지전용부담금 부과업무처리에 어려움이 많으니 이 건 농지조성비등의 부과의뢰를 받은 충청남도지사가 동 업무처리를 함에 있어 필요한 협조조치를 해주기를 바란다는 내용의 공문을 보냈다. (아) 농림부장관은 1994. 12. 6. 충청남도지사에게 ○○국가공업단지 편입농지에 대한 개별공시지가(1993년 6월말 현재)확인서를 청구인으로부터 제출받아 피청구인에게 농지조성비등의 부과고지를 의뢰하라고 요구하였다. (자) 충청남도지사는 1994. 12. 14. 청구인에게 ○○국가공업단지(○○지구) 농지조성비등의 부과에 따른 자료제출(당해사업구역내 전체토지조서, 편입농지조서, 1993. 1. 1. 현재 전용부담금 필지별 산출내역, 당해토지의 실제이용사항이 기재된 감정평가조서, 당해사업구역내 농지개량시설물 등록대장 사본)을 요청하였다. (차) 청구인은 1994. 12. 23. 충청남도지사의 자료제출 요청에 대하여, 진입도로 부분의 사업시행자를 변경하는 내용의 실시계획변경승인을 신청할 예정이므로 변경된 내용으로 충청남도지사와 농지전용협의를 하고자 하니, 진입도로부분에 대한 사업시행자 변경고시가 있을 때까지 농지전용협의를 유예하여 주기를 바란다는 회신을 하였다. (카) 충청남도지사는 1994. 12. 27. 청구인에게 ○○국가공업단지(○○지구)의 사업시행자변경대상 부분을 제외한 나머지 협의가 이미 된 부분의 농지에 대한 농지조성비 및 전용부담금 관련 자료제출을 요청하면서 면적 변경등의 사유로 과오납금이 발생되면 환불이 가능하다는 내용의 회신을 하였다. (타) 충청남도지사는 1995. 11. 25. ○○국가공업단지(○○지구)실시계획 변경승인에 따른 농지전용협의를 하였다. (파) 청구인은 1998. 8. 13. 충청남도지사에게 농지조성비 및 전용부담금에 대하여 귀도와 협의과정중 관련법령의 개정으로 감면대상사업으로 처리되어야 할 것으로 판단되니 검토 조치하여 줄 것을 요청하였다. (하) 충청남도지사는 1998. 8. 19. 농림부장관에게 농지조성비 및 전용부담금 감면과 관련하여 질의를 하였는 바, 그 내용은 농지법시행령 개정이전 수개월 전에 실시계획 승인을 득한 산업단지로서 농지조성비 등의 부과자료 제출의 지연으로 인하여 시행일(1997. 1. 1.)현재까지 농지조성비 등의 부과결정을 하지 못하였을 때도 동시행령 부칙 제3조의 규정을 적용하여 농지조성비 등을 감면할 수 있는지 여부에 관한 것이었다. (거) 위 충청남도지사의 질의에 대하여 농림부장관은 1998. 10. 31. 농지법시행령(대통령령 제15229호, 1996. 12. 31.) 부칙 제3조의 규정에 의하면 농지조성비의 부과결정을 완료한 산업단지라도 이 영 시행일 현재 납입기간이 경과하지 아니한 산업단지에 대하여는 감면하도록 되어 있으나, 동 건의 경우 1992년에 실시계획을 승인하고 1995년 변경계획을 승인한 후 농지법시행령 시행일(1997. 1. 1.) 현재까지 부과결정을 못한 것으로서 그간의 사업추진 경위, 협의, 변동사항 등 구체적인 상황 파악이 필요하나, 이에 대한 제반자료와 그간의 추진경위, 변동사항 등을 종합적으로 검토하여 사업시행자의 귀책사유로 농지조성비등 부과결정이 지연되었다고 판단되면 실시계획 승인일과 변경계획 승인일을 기준으로 부과하여야 한다는 내용으로 회신하였다. (너) ○○군수는 1998. 12. 24. 충청남도지사에게 ○○국가산업단지(○○지구) 농지조성비(전용부담금) 부과자료(부과명세서, 개별공시지가확인서, 당초 및 변경후 토지조서, 농지조서, 농지개량시설물부지조서 등)를 제출하였다. (더) 충청남도지사는 1999. 1. 11. 및 같은 달 18. 피청구인에게 ○○국가산업단지(○○지구)의 농지조성비 및 전용부담금 부과자료를 송부하였다. (러) 피청구인은 1999. 1. 18. 청구인에게 부과기준일을 1995. 12. 19.로 하여 산정한 이 건 토지중 16-1번지외 206필지상의 농지(면적 30만123㎡)에 대한 농지조성비 9억885만9,600원, 전용부담금 5억6,351만2,950원을 납입하라는 통지를 하였고, 청구인의 문서접수대장에 의하면 동 통지서를 같은 해 1. 22. 수령한 것으로 되어 있다. (머) 피청구인은 1999. 1. 18. 농지조성비등부과처분에서 누락된 부분인 면적 6만2,055㎡의 사실상 농지 부분에 대하여 1억3,403만8,800원의 농지조성비와 1억2,896만2,920원의 농지전용부담금을 추가로 부과결정 하였다는 충청남도지사의 부과결정 통보에 따라 1999. 4. 23. 청구인에 대하여 이전의 농지조성비등의 부과금액에 새로이 추가된 위 부과금액을 합한 금액인 10억4,289만8,400원의 농지조성비와 6억9,247만5,870원의 농지전용부담금, 합계 17억3,537만4,270원을 납입하라는 통지를 하였다. (2) 살피건대, 1996. 12. 31. 개정된 농지법시행령(대통령령 제15229호) 제57조 및 [별표2] 제8호의2의 규정과 1996. 12. 31. 개정된 농어촌발전특별조치법시행령(대통령령 제15227호) 제52조의2제1항제12호의3의 규정에 의하면 산업입지및개발에관한법률 제2조제5호의 규정에 의한 산업단지(수도권정비계획법 제2조제1호의 규정에 의한 수도권에 소재하는 산업단지를 제외한다)의 경우 농지조성비등을 100% 감면하거나 전액면제하도록 규정하고 있는 바, 피청구인은 비록 이 건 ○○국가산업단지(○○지구)가 산업입지및개발에관한법률 제2조제5호의 규정에 의한 산업단지에 해당하기는 하지만, 동 산업단지 조성을 위해 편입된 농지의 전용협의가 위 법령이 개정되기 이전인 1995. 11. 25.에 이루어졌으며, 이 건 토지에 대한 농지조성비등의 부과처분이 늦어진 이유는 충청남도지사의 부과관련 기초자료 제출요구를 여러 차례 받고도 이를 제출하지 아니한 청구인에게 귀책사유가 있는 것이고, 관련 법령이 개정이 되어 이 건 토지가 농지조성비등의 면제대상이 되었다고는 하지만 농지전용협의가 이루어진 시점에 이미 농지조성비등의 납부의무가 발생하였다고 보아야 하기 때문에 관계법령이 개정된 시점에 농지조성비등의 부과처분이 이루어지지 아니하였다는 사실만으로 농지조성비등의 납부의무가 면제될 수는 없으므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장하나, 농지조성비등의 납부의무는 농지전용협의가 이루어졌다는 사실만으로 자동적으로 발생하는 것이 아니라, 피청구인의 부과처분이 있어야만 전용된 농지에 대한 농지조성비등의 납부의무가 비로소 발생한다고 할 것이므로 개정 법령에 의하여 농지조성비등이 전액면제 대상이 된 이 건 토지에 대하여 법령개정 이후에 행한 피청구인의 이 건 처분은 관련법령의 규정에 어긋나는 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 더구나, 1996. 12. 31. 농지법시행령 개정에 따른 농지조성비 부과와 관련한 경과규정인 부칙 제3조의 규정 및 1996. 12. 31. 농어촌발전특별조치법시행령 개정에 따른 전용부담금 부과와 관련한 경과규정인 부칙 제2항의 규정에 의하면 동 시행령의 시행당시 종전의 규정에 의하여 농지조성비 부과결정을 한 산업입지및개발에관한법률에 의한 산업단지로서 이 영 시행일 현재 납입기간(연장된 납입기간을 제외하되, 농지조성비를 분할납부하게 한 경우에는 최초납입분의 납입기간을 말한다)이 경과하지 아니한 산업단지에 대하여도 개정된 조항을 적용하여 농지조성비등을 면제하도록 하고 있는 점으로 볼 때, 동 법령시행일인 1997. 1. 1. 당시 농지조성비등이 부과도 되지 않은 ○○국가산업단지(○○지구)에 대하여 농지조성비등이 면제됨은 명백하다고 할 것이다. 한편, 피청구인은 이 건 부과처분이 지연된 사유가 관례적으로 개별공시지가확인서등 농지조성비등의 부과를 위한 기초자료를 제출하여왔던 청구인이 충청남도지사의 여러 차례의 제출요구에도 불구하고 이를 제출하지 않았기 때문이므로 청구인에게 그 귀책사유가 있다고 할 것이어서 농지조성비등의 면제 혜택을 줄 수 없다고 주장하고 있으나, 구농지의보전및이용에관한법률시행규칙(1996. 1. 1. 농지법시행규칙 제정에 의하여 폐지됨)제9조제4항의 규정에 의하면 군수가 농지전용에 필요한 심사의견서 및 전용대상토지의 공시지가확인서를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하도록 규정하고 있고, 농지법시행령 제51조제2항 및 동법시행규칙 제36조제2항의 규정에 의하면 전용되는 농지의 관할 기초자치단체장이 농지조성비의 부과에 필요한 사항을 기재한 부과명세서 및 개별공시지가확인서를 농림부장관에게 통지하도록 하고 있으므로 이 건 처분이 지연된 사유가 청구인에게 있다는 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.