농지조성비등부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인과 청구외 천△△ㆍ천□□(이하 “청구인등”이라 한다)은 광주광역시 ○○구 ○○동 480-4번지 토지를 대상으로 당시 광주시교육장으로부터 1977. 11. 9. ○○학원 위치변경승인을 받은 후 인근 토지인 484-1등 8필지의 농지(이하 “이 건 토지”이라 한다)를 ○○학원에 필요한 시설로 이용하여 오던 중 청구외 광주광역시 ○○구청이 1996. 8. 2. 이 건 토지의 지목을 답에서 잡종지로 변경하였는 바, 피청구인은 1999. 5. 4. 이 건 토지를 대상으로 청구인등에 대하여 농지조성비 및 농지전용부담금 11억308만원을 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였고, 이 중 청구인에게는 광주광역시 ○○구 ○○동 490-4번지ㆍ484-1번지의 2필지에 대해 2억707만1,200원을 부과처분하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 1977. 11. 9. 당시 광주시교육장으로부터 광주○○기술학원 위치변경의 승인을 받은 후 계속해서 자동차운전교습 부지로 사용하여 왔으므로 사실상 농지가 아니며, 1996. 8. 2. 지목변경을 할 때까지 공부상 지목은 답으로 되어있었지만 종합토지세는 대지로 평가하여 세금을 부과하는 등 사실상 농지로 취급되지 않았으므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 이 건 처분은 관계기관의 농지전용허가처분 없이 행하여진 것이고, 청구인등이 농지전용허가신청을 하지도 않았으며 기타 관계법령상 농지전용으로 인정될 만한 상태가 아닌데도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 한 것인 바, 이는 원인이 되는 주된 행정행위 없이 국민에게 부담을 주는 부과처분행위만 존재하는 것이므로 이 건 처분은 당연 무효라 할 것이다. 다. 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어서 부과금액의 산출기준이 되는 시점을 지목변경이 실제로 있었던 1996. 8. 2.로 하였으나, 이러한 피청구인의 행위는 잘못된 기준을 적용한 것이고 실제로 농지전용이 행하여진 시점인 광주○○기술학원의 위치변경승인일자(1977. 11. 9.)가 정당하고, 당시에는 농지전용부담금제도가 존재하지 않았고 농지조성비만이 존재하였으므로 당시 공시지가를 기준으로 농지조성비만를 부과하여야 하므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 농지법 및 농어촌발전특별조치법에서 농지라 함은 그 법적 지목여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성 식물재배지로 이용되는 토지와 농지개량시설의 부지를 의미하는 바, 이 건 토지는 이 건 처분이 있었던 당시에도 농지법 등 관계법령상 명백하게 농지로서의 성격을 잃지 아니한 것으로서, 농지전용을 필하지 아니한 이 건 토지에 대하여 농지조성비 및 농지전용부담금을 부과한 이 건 처분은 법에 따른 정당한 처분이다. 나. 농지법 부칙 제9조제4항에 의하면 동법시행일(1996. 1. 1.) 이후 구농지의보전및이용에관한법률 제4조제2항의 규정에 의하여 1981년 7월 29일 이전에 농림부장관과의 협의를 거쳐 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역으로 지정된 지역 안의 농지를 전용하는 경우에는 농지법 제40조제1항제2호의 규정은 이를 적용하지 아니한다라고 규정하고 있으므로, 1986. 7. 14. 도시계획구역 안의 상업지역으로 형질 변경된 이 건 토지는 이 규정에 따라 농지조성비등의 부과대상이 되므로, 이 건 처분은 정당하다. 다. 청구인은 1977. 11. 9. 이 건 토지에 대해 당시 광주시교육장의 ○○기술학원 위치변경승인을 받아 운전교습 부지로 사용하였으므로 이 건 부과처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 청구인이 제출한 인가신청서 및 당시 광주시교육장의 인가증 등을 살펴보면 인가된 학원의 부지는 광주시 ○○구 ○○동 480-4번지로만 되어 있을 뿐이며 이 건 토지 전체를 포함한다는 증거자료는 없는 바, 그렇다면 이 건 토지는 ○○학원에서 불법적으로 사용한 토지이고 처음부터 광주○○기술학원의 부지로 사용되었다는 청구인의 주장은 근거 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 농지법 제2조제1호, 제36조, 제37조, 제40조제1항, 제43조, 제45조, 부칙 제9조제4항 동법시행령 제50조, 제52조 동법시행규칙 제37조 농어촌발전특별조치법 제2조제6호, 제45조의2 동법시행령 제52조의2, 제52조의3 구농지의보전및이용에관한법률 제4조제2항 도시계획법 제2조, 제4조 지적법 제20조 동법시행령 제19조제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 납부고지서, 토지대장등본, 건축물대장등본, 건축물허가서 및 준공검사필증, 자동차학원인가증, 감사원감사결과통지서, 농지전용에따른농지조성비고지의뢰서, 기타 제출된 관련 자료의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인등은 1977. 8. 28. 현재의 광주자동차운전전문학원의 교습장인 건물 1동을 준공하고, 1977. 11. 9. 당시 광주시교육장으로부터 광주시 △△구 △△동 555번지에서 광주시 ○○구 ○○동 480-4번지로 사설강습소 위치변경 승인을 받아서 이전하여 현재까지 사용하고 있다. (나) 1977. 11. 10.에 촬영한 당시의 토지현황사진을 검토해 보면, 광주○○기술학원은 광주시 ○○구 ○○동 480-4번지 토지 위의 1동 건물을 본청으로 하여 설립되었으며, 당시 ○○학원을 운영하기 위하여 이 건 토지중 일부를 운전교습용 도로 등의 시설로 이용하였음을 알 수 있다. (다) 광주○○기술학원은 1977. 11. 9. 광주광역시 ○○구 ○○동 480-4번지로 위치변경을 할 때, 당시 광주시교육장으로부터 480-4번지 이외에 이 건 토지중 484-1번지ㆍ485-5번지ㆍ583-6번지ㆍ583-8번지ㆍ583-9번지의 5필지가 학원부지로 이용될 수 있도록 위치변경 승인을 받았으며, 1986. 9. 12. 전라남도지사로부터 설립자변경허가를 받을 때 583-7번지ㆍ490-4번지의 2필지를 학원부지로 승인을 받았고, 1996. 11. 27. 전라남도지방경찰청장으로부터 자동차운전전문학원으로 지정을 받을 때 489-4번지의 1필지를 학원부지로 승인을 받았다. (라) 이 건 토지는 잡종지로 지목변경이 있었던 1996. 8. 2. 이전까지는 공부상 “답”으로 등재되었으며, 1986. 7. 14. 도시계획구역내 상업지역으로 지정된 바 있고, 현재 이 건 토지는 도시개발계획상 자동차정류장 시설이 건설될 예정이다. (마) 청구인등은 1996. 6. 15.경 광주○○학원을 전문학원으로 지정받기 위해서 요구되는 조건을 전라남도지방경찰청장에 문의하였는 바, 이 건 토지를 잡종지로 지목변경을 하면 전문학원지정이 가능하다는 답변을 듣고서 1996. 8. 1. 광주광역시 ○○구청에 이 건 토지에 대한 잡종지로의 지목변경신청을 하였으며, 1996. 8. 2. 잡종지로 지목변경 되었다. (바) 광주○○학원은 1997. 6. 26. 자동차운전전문학원으로 지정되었다. (사) 감사원에서는 1999. 3. 24. - 1999. 4. 16. 기간동안 광주광역시 ○○구청에 대하여 도시계획 결정 및 관리실태에 대한 감사를 실시하였고, 그 결과 1999. 6. 25. “광주광역시 ○○구청은 이 건 토지에 대한 지목을 변경할 때 토지의 형질변경허가를 받고 농지조성비 및 농지전용부담금이 납부되었는지 여부를 확인하고 지목변경을 하였어야 하는데도 이를 확인하지 않고서 임의로 지목변경하였다”는 감사결과를 통보하였다. (아) 광주광역시 ○○구청은 1999. 4. 29. 피청구인에게 청구인등에 대하여 이 건 처분을 의뢰하였으며, 피청구인은 1999. 5. 4. 청구인등에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 살피건대, 농지법 제2조제1호의 규정에 의하면 농지라 함은 전ㆍ답 또는 과수원과 기타 그 법적 지목여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성 식물재배지로 이용되는 토지를 말한다고 되어 있고, 동법 제36조제1항의 규정에 의하면 농지를 전용하고자 하는 자는 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관(동법 제53조 및 동법시행령 제72조의 규정에 의하면 대상농지가 농업진흥지역내인지 여부와 그 면적에 따라 농림부장관의 권한은 시ㆍ도지사 도는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 위임되어 있다)의 허가를 받아야 한다고 되어 있으며, 동법 제43조의 규정에 의하면 제36조의 규정에 의하여 농지전용의 허가를 받은 경우 등을 제외하고는 전ㆍ답ㆍ과수원외의 지목으로 변경하지 못하도록 되어 있고, 동법 제44조제1항의 규정에 의하면 농림부장관, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제36조의 규정에 의한 농지전용허가등을 받지 아니하고 농지를 전용하거나 타용도로 사용한 경우에는 원상회복을 명할 수 있다고 되어 있는 바, 먼저, 이 건 처분의 경위를 살펴보면, 청구인등은 1977. 11. 무렵부터 지목이 답으로 되어 있는 이 건 토지 위에 구농지의보전및이용에관한법률(1996. 1. 1. 농지법시행으로 폐지)에 따른 농지전용허가 절차를 거치지 아니한 상태에서 필요한 관계기관의 승인등을 받고서 광주○○기술학원을 운영하여 왔고, 1996. 8. 2. 청구외 광주광역시 ○○구청장에 의하여 농지법상의 농지전용허가 절차를 거치지 아니하고 이 건 토지의 지목이 답에서 잡종지로 바뀌었으며, 1999. 3. 24. 에서 동년 4. 16.의 기간동안 감사원의 감사결과 이 건 토지가 지목변경될 당시에 토지의 형질변경허가와 농지조성비 및 농지전용부담금이 납부되지 아니한 채 지목변경이 되었다는 지적을 받고, 청구외 광주광역시 ○○구청의 의뢰에 따라 피청구인이 이 건 처분을 하게 된 것이다. 이 건 토지가 농지전용허가의 대상이 되는지 여부에 대하여 살펴보면, 이 건 토지는 구농지의보전및이용에관한법률에 의하여 1971년이전부터 농지로서의 현상을 상실했다고 볼만한 증거가 없으며, 동법 시행 이후 농지전용허가를 받은 바도 없다 할 것이고, 1977년 이후 현재까지 자동차운전전문학원의 부지로 사용되고 있다 하더라도 자동차운전교습을 위한 공작물과 시설물 은 이를 해체하여 농지로 원상회복이 가능하다고 할 것이므로, 이 건 토지는 그 기능을 일시적으로 상실한 답으로서 농지에 해당한다 할 것이다. 따라서, 청구인등은 이 건 토지를 농지이외의 용도로 사용하고자 하는 경우에는 농지법 제36조의 규정에 의하여 농지전용허가를 먼저 받고 이에 대한 농지전용부담금 및 농지조성비를 납부한 이후에 지적법에 의한 지목변경이 가능하다 할 것인데도 이러한 관계법령에 규정된 절차를 밟지 아니하고 20년 이상 자동차학원 부지로 사용하여 온 점이 인정되며, 청구외 광주광역시 ○○구청장은 청구인의 이 건 토지에 대한 지목변경신청에 대하여 관계법령인 농지법상 지목을 변경할 수 있는 경우에 해당되는지 여부를 먼저 판단한 후 이에 해당되지 아니하면 청구인에 대하여 농지의 불법사용을 이유로 농지법 제44조제1항의 규정에 의하여 원상회복을 명하거나 농지의 전용이 필요하다면 농지법상의 농지전용을 위한 절차를 밟도록 하였어야 할 것임에도 불구하고 농지법상의 관련규정에 위반하여 답에서 잡종지로 지목변경을 하여준 것이 인정되는 바, 이 건 토지에 대한 지적법 제20조 및 동법시행령 제19조제2항의 규정을 근거로 한 청구외 광주광역시 ○○구청장의 지목변경 행위는 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용허가가 선행되지 아니한 상태에서 동법 제43조의 규정에 의하여 지목변경을 할 수 없음에도 불구하고 이루어진 것이므로 그 흠이 중대하고 명백하여 무효라 할 것이다. 한편, 피청구인의 주장과 같이 지목변경이 이 건 처분의 근거가 될 수 있는지 여부에 대하여 살피건대, 위에서 본 바와 같이 이 건 토지에 대한 지목변경자체가 무효일 뿐만 아니라 농지법 제40조의 규정에 의한 농지조성비나 농어촌발전특별조치법 제45조의2의 규정에 의한 농지전용부담금은 농지의 전용허가 또는 협의를 전제로 하여 부과할 수 있는 것이고, 지목변경이 사실상 농지의 전용을 수반하므로 농지법상 요건을 충족하지 않고 있다 하더라도 지적법에 의한 지목변경이 있는 경우 이에 기해서 농지조성비 및 농지전용부담금을 부과할 수 있다고 한다면 농지의 이용 및 보전을 목적으로 하여 제정된 농지법의 근간을 몰각하게 되므로 인정될 수 없다 할 것인 바, 청구외 광주광역시 ○○구청장이 농지법에 위반하여 불법적으로 지목이 변경된 이 건 토지에 대하여 농지로의 원상회복을 명하거나 농지법의 규정에 의하여 적법한 농지전용허가절차와 그에 따르는 농지조성비 및 농지전용부담금의 부과처분을 다시 하는 것은 별론으로 하고, 피청구인의 이 건 처분은 농지법상의 농지조성비 및 농지전용부담금의 부과의 근거가 되는 농지전용허가가 없이 행하여졌으므로 무효라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이 건 처분이 무효임을 선언하는 의미에서 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.