농지조성비및전용부담금부과처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 1997. 10. 18. 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 119-5외 5필지, 1만7,406.05제곱미터(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 관광숙박시설을 건립할 목적으로 청구외 충청북도지사로부터 농지전용허가를 받은 바, 이에 따라 피청구인은 1997. 10. 21. 청구인에 대하여 농지조성비 및 농지전용부담금 1억649만6,180원을 부과(이하 “이 건 부과처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 토지는 1995. 7. 12. 농촌휴양지 건립을 목적으로 청구외 ○○군수가 농지전용협의를 거쳐 군직영 공공사업(초정약수 목욕탕)을 추진하였던 곳으로서, 부지조성, 옹벽설치, 진입로개설 등 기반시설공사가 완성된 상태였으나, 1997. 6. 13. 충청북도의 감사 결과 위 ○○군수의 농지전용협의가 권한 없는 자의 행위임이 밝혀져 무효처리가 되었다. 나. 상기 감사 결과로 무효가 된 농지전용협의는 당시 업무담당 공무원이 도지사의 권한 사항을 군수의 권한사항으로 법령을 잘못 적용한데서 비롯된 것으로서, 적절한 법 적용만 있었더라면 아무런 문제없이 농지전용행위가 유효하게 지속되었을 것인 바, 주체상의 하자만으로 위 농지전용협의를 무효인 행정행위라고 판단하기보다는 일응 유효하다고 추정되는 공정력을 가진 취소할 수 있는 행정행위라고 하여야 할 것이고, 청구외 충청북도지사가 이 건 토지에 대하여 한 1997. 10. 8. 농지전용허가처분 역시 새로운 처분이라기보다는 선행처분의 하자를 치유하기 위한 행위로 봄이 타당할 것이며, 따라서 이 건 부과처분의 부과금액 역시 최초의 농지전용협의가 이루어졌던 시점인 1995년 7월을 기준으로 하여 산정하여야 실질과세원칙에 부합될 것이다. 다. 이 건 토지에 대한 농지전용협의가 있을 당시 부과된 농지조성비 및 농지전용부담금과 이 건 부과처분의 부과액을 비교해보면 다음과 같이 나타나는 바, <img src="/flDownload.do?flSeq=30168881"></img> 공시지가의 100분의 20을 부과하도록 한 농지전용부담금에서 그 차액금이 4,000만원 가까이 되는 것은 이 건 토지에 있었던 최초 농지전용협의에 의해 사실상의 형질변경으로 지가가 급격하게(2년간 필지별 6～110배) 상승하였기 때문인데, 이러한 결과는 최초로 행정기관의 잘못에 의해 비롯된 것이라는 점, 행정기관의 처분의 공신력을 믿고 사업이 계속 추진되고 있었고 그에 따라 이 건 토지에 실질적인 농지전용행위가 있었다는 점, 청구외 충청북도지사의 새로운 농지전용허가처분 역시 처분권자만 다를 뿐 이 전에 무효로 된 청구외 ○○군수의 농지전용협의와 그 처분의 내용이 동일하다는 점등을 고려하지 않고 행한 이 건 부과처분은 실질과세원칙에 위반되는 위법ㆍ부당한 처분이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 농지법시행령 제52조제2항, 동법시행규칙 제37조제1호 및 농어촌발전특별조치법시행령 제52조의3제2항에 의하면 농지조성비 및 전용부담금의 부과기준일을 농지전용허가를 받은 날로 하도록 규정되어 있는 바, 이 건 토지에 대한 적법한 농지전용허가일인 1997. 10. 18.을 부과 기준일로 하여 행한 이 건 부과처분은 적법하다. 나. 청구인은 1995. 7. 12. 청구외 ○○군수의 농지전용협의에 의하여 사실상 이 건 토지에 대한 농지전용행위가 이루어졌다고 주장하나, 동처분은 권한 없는 자에 의한 행위로서 무효처리된 바, 이에 따라 피청구인은 기 납부된 당시의 농지조성비 및 전용부담금 2,334만590원을 환급처분하였으며, 무효인 행정처분이 있던 때를 기준으로 농지조성비 및 전용부담금을 부과하여야 할 법적 근거가 없다. 다. 무효처리된 이 건 토지는 원상회복함이 원칙이나 청구외 충청북도지사가 1997. 10. 18. 새로이 농지전용을 허가한 것은 원상회복할 경우 기투자액의 손실 및 공익상의 손실이 지대하며 선의의 청구인에 대한 피해가 우려되었기 때문이며 이는 무효처리된 처분에 대한 추인적 성격에 기인한 행위라기보다는 동처분이 있게 됨으로써 이를 믿고 이루어진 일련의 법적 관계 및 사실 관계를 보호하기 위한 행위로서의 성격이라 할 수 있고 또한 그동안의 사업변경으로 이 건 처분의 전용 목적과 대상 토지(관광숙박시설 건립, 1만7,406.05㎡)가 무효처리된 처분의 목적 및 토지(농촌휴양지 건립, 1만8,966㎡)와 달라졌으므로 이 건 처분이 처분권자만 다를 뿐 무효처리된 이 전 처분과 동일한 내용의 처분이라는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 농지법 제2조제1호, 제36조제1항, 제40조제1항제2호 농지법시행령 제52조제2항, 제53조 농지법시행규칙 제37조제1호 농어촌발전특별조치법 제45조의2제1항제1호 농어촌발전특별조치법시행령 제52조의2제1항 나. 판단 (1) 청구인이 제출한 ○○약수타운건설사업추진현황보고서, 사업협약서, 농지조성비및농지전용부담금납입영수증, 피청구인이 제시한 농지전용허가관련 공문서, 전용토지의 공시지가확인서, 농지조성비등의 부과처분서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○군수는 1993. 11. ○○약수목욕탕건설사업을 계획하고 이를 추진하기 위해 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 119-5외 5필지 1만8,966㎡의 토지에 대하여 농촌휴양지 건립목적의 농지전용을 하는 과정에서 본래는 위 사업내용이 전용면적 1만 제곱미터 이상의 운동ㆍ휴양시설로서 도지사의 승인을 받았어야 할 사항인데(구농지의보전및이용에관한법시행령 제20조제1항제1호나목), 이를 운동ㆍ휴양시설이 아닌 공공시설로 잘못 판단하여 전용면적 5만제곱미터 이내의 공용ㆍ공공용 시설은 군수가 협의한다는 규정(구동법시행령 제20조2항제2호나목)을 적용해서 직접 전용협의를 하였다. (나) 이 건 토지의 농지전용협의 후 당시 사업자이던 청구외 ○○군수는 피청구인이 부과한 농지조성비 및 농지전용부담금 2,334만590원을 1995. 7. 28. 납부하고 부지조성, 옹벽설치, 진입로개설 등의 공사를 진행하여 1996. 7. 26. 이를 완료하였다. (다) 동 사업의 진행중 ○○군의 재정상 사업경비의 조달이 어렵게 되자 1996. 10. 30. 이를 ○○군 직영사업에서 민ㆍ관공동협약에 의한 민자유치방법으로 변경하고 청구인인 ○○산업주식회사가 공사완료후 기부채납일로부터 일정기간동안 일체의 시설물과 그 부속 토지에 대하여 유상 대부 사용권을 얻는 조건으로 동 사업의 공사 및 부대비용을 부담하기로 하는 협약을 ○○군과 맺고 이 사업에 참가하였다. (라) 청구인이 1996. 12. 24. 건축허가를 얻은 후 1997. 3. 7. 건축공사를 착공하였는데 그 후 농지전용협의의 위법사항이 드러나 충청북도의 자체 감사를 통해 관련공무원들에게는 징계조치가 내려졌고 1997. 6. 13. ○○군수의 농지전용협의처분은 무효처리가 되었다. (마) 청구외 충청북도지사는 1997. 10. 18. 이 건 토지 1만7,406.05㎡에 관한 청구인의 새로운 농지전용신청(관광숙박시설건립목적)에 대하여 농지전용허가를 하였고 이에 따라 피청구인은 1997. 10. 21. 이 건 부과처분을 하였다. (2) 위 인정사실과 관련 법령들을 종합하여 보면, 청구외 ○○군수의 이 건 토지에 대한 농지전용협의는 권한 없는 자의 행위라는 주체상의 하자에 의하여 충청북도 감사를 통해서 무효 처리되었으며, 이에 따라 피청구인은 기납부된 농지조성비 및 농지전용부담금을 환급처리 하였고, 이 후 청구외 충청북도지사가 청구인으로부터 새로운 농지전용허가 신청을 받아서 1997. 10. 18. 농지전용허가를 한 것인 바, 이러한 충청북도지사의 농지전용허가는 무효로 된 이전의 농지전용협의와는 그 전용면적 및 전용대상토지면적을 달리하는 새로운 처분이라 할 것이고 따라서 이 건 부과처분도 새로운 농지전용허가처분에 근거하여 행하여진 것이므로 1997. 10. 18을 기준으로 행한 이 건 부과처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.