농지조성비부과처분취소청구

1. 사건개요 청구외 ○○개발이 1993. 6. 17. 중소기업창업사업계획승인을 득하고 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 391외 4필지 소재 11,436㎡(이하 "이 건 토지"라 한다)에 대하여 농지조성비등을 납부하였으나 공장등록을 하지 않은 상태에서 1997. 3. 18. 사업계획변경승인을 받지 아니하고 승인 받은 업종과 다른 업종으로 불법조업을 하여 중소기업창업사업계획승인이 취소된 뒤, 청구인은 이 건 토지를 매매로 소유권을 취득하여 공장설립변경승인에 따른 농지전용협의를 득하자, 피청구인은 2004. 1. 28. 청구인에 대하여 1억1,779만800원의 농지조성비부과처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 농지조성비는 농지의 전용을 납입대상으로 하는 것인데, 이 건 토지는 2층의 공장건물 1동과 단층의 공장건물 2동, 경비실 등의 부속건물 등이 있고 건축물 내부 및 도로 등에 콘크리트와 아스콘 포장이 되어 있으며, 일부에는 공장기계가 설치되어 있고, 공장굴뚝 등이 세워져 있는 등 이미 농지로서의 기능은 상실되어 사실상 농지로의 원상복구는 불가능하다. 나. 이 건 토지는 1995. 10. 12. 토지대장 및 등기부상 지목이 전에서 공장용지로 변경되었고, 같은 달 14일 이 건 토지와 같은 리 390-1, 390-2, 391-1, 392-3, 398-6과 공장용지로 합병되었으며, 2000년도부터 공장용지로 종합토지세가 과세되었다. 다. 국민고충처리위원회에서는 이 건 토지는 이미 농지로서의 기능이 상실되었을 뿐만 아니라 그러한 현상이 일시적인 것이라고 볼 수 없으므로 사실상 농지로서의 실질을 보유하지 못한 채 대지로 완전히 전용되었다고 할 것이어서 이 건 처분은 취소하는 것이 타당하다고 판단하였다. 라. 따라서 이 건 토지의 사용을 농지의 전용으로 보고 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 중소기업창업사업계획승인이 취소되면 의제처리된 농지전용허가(협의)도 당연히 취소되므로 이는 농지전용의 목적이 완료되지 않은 상태에 해당되고 농지전용허가가 취소되었으므로 전 납입자인 ○○개발에게 농지조성비 및 전용부담금의 환급사유가 발생하였으나, 농지의 원상회복여부를 확인한 후에 환급결정을 하여야 하며, 이 건 토지의 경우 부지조성 및 건축이 되어 농지로 원상회복할 경우 사회적, 경제적으로 막대한 손실이 예상되므로 동 시설을 이용하는 제3자가 창업사업계획승인이나 공장설립승인신청을 하면 원상회복을 면하여 주는 대신 농지전용허가(협의)를 하여야 하며, 이 때 농지조성비를 부과하고 납입을 확인한 후 전 납입자에게 환급결정을 하여야 한다. 나. 이 건 토지의 농지전용허가(협의)의 최종목적은 공장가동을 위한 공장등록에 있으며 공장등록이 되지 않은 상태에서 창업사업계획이 취소되었고 의제된 농지전용허가(협의)도 취소되었으므로 전용목적이 완료되지 않은 농지이고 1997. 3. 18. 중소기업창업사업계획승인이 취소된 이후 공장가동은 농지불법전용에 해당된다. 다. ○○개발이 1993. 6. 17. ○○군수로부터 중소기업창업사업계획승인을 받은 토지가 비록 지목이 공장용지이고 농지로서의 현상이 변경되었다 하더라도 당초의 농지전용목적완료 이전에 ○○개발의 중소기업창업사업계획(농지전용허가)이 적법하게 취소되었고 그로 인하여 의제된 농지전용허가도 취소되어 이 건 토지를 농지로 원상회복하여야 하고 이미 납부한 농지조성비 및 전용부담금을 농지법 제40조제4항의 규정에 의하여 납입자인 ○○개발에게 환급하여야 하는 점 등에 근거하여 이 건 토지는 그 현상변경이 일시적인 것에 불과하므로 지목여하에 불구하고 농지법 제2조의 규정에 의한 농지에 해당된다. 라. 따라서 이러한 점 등을 고려할 때, 이 건 토지에 대하여 부과한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 농지법 제2조제1호, 제36조제1항, 제40조제1항제1호ㆍ제4호 및 제4항 농지법시행령 제53조제1항, 제56조제1항 중소기업창원지원법 제21조, 제22조제1항, 제24조제1항제3호 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 공장설립변경승인보고, 공장설립변경승인에 따른 농지전용변경협의, 등기부등본, 일반건축물대장, 토지대장, 질의회신(농지전용허가관련 질의), 농지조성비납입통지서, 국민고충처리위원회의결서, 민원처리결과통보, 민원서류보완요구, 공장부분등록신청서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 이 사건과 관련하여 2003. 7. 22. 국민고충처리위원회에서 의결한 내용은 다음과 같다. 1) 민원표시 : 2003고충8862 농지조성비부과처분취소 2) 민원당사자 ①신청인 : 주식회사 ○○(대표이사 이 ○○) ②피신청인 : 충청북도지사 3) 주 문 피신청인은 신청인 소유의 충청북도 ○○군 ○○면 ○○리 391 공장용지 11,436㎡와 관련하여 신청인에게 행하고자 하는 금 1억1,779만800원의 농지조성비부과처분을 취소할 것을 시정권고한다. 4) 사실관계 ①충청북도 ○○군수는 1993. 6. 17. 충북 ○○군 ○○면 ○○리 391외 3필지 전 11,436㎡(이하 "이 민원 토지"라 한다)에 피신청인으로부터 1993. 6. 14. 농지전용협의를 받아 농지조성비 및 전용부담금 2,470만1,760원을 납부하는 조건으로 ○○개발 대표이사 박○○(이하 "신청외"라 한다)에게 중소기업창업사업계획을 승인하였고, 신청외는 1993. 8. 16. 위 농지조성비 및 전용부담금 전액을 납부하였다. ②충청북도 ○○군수는 1997. 3. 18. 신청외가 사업계획변경승인 절차없이 승인업종과 전혀 다른 업종으로 불법조업의 사유로 중소기업창업지원법 제24조(업종임의변경)에 의하여 이 민원 토지의 중소기업창업계획승인을 취소하였다. ③신청인은 지목이 공장용지로 되어 있는 이 민원토지를 2002. 7. 8. 매매를 등기원인으로 하여 2002. 8. 13. 소유권이전 보전등기를 하였다. ④신청인은 2003. 6. 4. 충청북도 ○○군수에게 이 민원 토지에 대한 공장설립변경승인 신청을 하였고, 충청북도 ○○군수는 2003. 6. 27. 피신청인에게 이 민원 토지에 대한 농지전용협의 요청을 하였으며, 피신청인은 2003. 7. 1. 이 민원토지에 대한 공장설립변경승인 관련 농지전용협의를 반려하였다. ⑤우리 위원회에서 조사한 바에 의하면, 이 민원토지는 동 토지가 소재한 같은 마을의 작은 산자락의 골짜기에 위치한 토지로 신축된지 기간이 지난 것으로 보이는 2층의 공장건물 1동과, 단층의 공장건물 2동, 경비실 등의 부속건물 등이 이미 건축되어 위치하고 있고, 건축물 내부 및 도로 등에 콘크리트와 아스콘이 포장되어 있으며, 일부에는 공장기계가 설치되어 있고, 공장굴뚝 등이 세워져 있는 등 이미 농지로서의 기능은 상실되어 사실상 농지로서의 원상복구는 불가능한 것으로 보이고, 충북 ○○군수가 발행한 토지대장에는 이 민원토지의 지목이 1995. 10. 12. 전에서 공장용지로 변경되었고, 1995. 10. 14. 이 민원토지는 같은 마을 390-1, 390-2, 391-1, 392-3, 398-6과 공장용지로 합병된 것으로 등재되어 있으며, 이 민원토지의 일반건축물관리대장에는 1995. 5. 12. 건축허가 되어 1995. 9. 21. 건물사용승인이 된 것으로 등재되어 있고, 또한 이 민원토지의 종합토지세 과세대장 과세내역서에는 2000년부터 공장용지로 기재되어 있어 공장용지로 종합토지세가 과세된 것으로 기재되어 있으며, 1995. 10. 18.에 접수된 이 민원토지의 부동산등기부등본 표제부에도 지목이 공장용지로 등재되어 있는 것으로 확인되었다. 5) 판 단 이 민원토지는 신청외가 1995. 9. 21. 건축법 제18조에 의한 이 민원 건축물 사용승인을 받은 후 중소기업창업승인업종과 다른 업종으로 공장을 가동하여 1997. 3. 18. 중소기업창업승인이 취소된 것으로 볼 때 그 당시 이미 이 민원 토지에 사실상 농지의 전용목적 사업은 실현되었던 것으로 보이는 점, 1997. 3. 18. 이 민원 중소기업창업승인취소시 이 민원 토지에 대하여 중소기업창업지원법 제24조에 의한 원상복구 또는 존치 등의 조치가 없이 예산회계법 제96조에 의한 소멸시효기간이 지난 근 6년 동안 유지된 점, 토지대장에도 1995. 10. 12.부터 지목이 공장용지로 되어 있는 점, 건축법 제8조에 의거 적법하게 건축되어 건축물대장에 등재되어 있는 점, 부동산 등기부에도 지목이 공장용지로 되어 있어 1995. 10. 12.시점에는 농지가 아닌 것으로 추정되는 점, 충북 ○○군수는 이 민원 토지를 농지의 세율인 10/1,000을 적용하지 않고 공장용지의 세율인 30/1,000을 적용하여 이 민원 토지가 행정관청으로부터 이미 농지가 아닌 것으로 일응 인정한 점, 또한 이미 이 민원 건축물에 수많은 기계 등의 공장 시설물이 설치되어 있어 사실상 농지로서의 원상복구는 사실상 불가능하고, 신청인이 이 민원토지를 취득시 공부상에 공장용지로 등재되어 있어 행정기관의 공부를 신뢰할 수 밖에 없었던 점 등을 종합하여 고려하여 볼 때, 이 민원 토지는 이미 농지로서의 기능이 상실되었을 뿐만 아니라, 그러한 현상이 일시적인 것이라고도 볼 수 없으므로 사실상 농지로서의 실질을 보유하지 못한 채 대지로 완전히 적용되었다고 할 것이어서, 이미 대지화된 이 민원 토지와 관련하여 신청인에게 행하려는 피신청인의 이 민원 농지조성비부과는 부당하다고 할 것이다. 따라서 피신청인은 신청인에게 행하고자 하는 이 민원 토지에 대한 농지조성비부과처분을 취소하는 것이 타당하다고 판단된다. (나) 농림부장관은 2003. 12. 11. 충청북도지사의 질의(중소기업창업지원법 제23조의 규정에 의하여 창업사업계획을 취소한 공장을 경매로 인수한 제3자에게 다시 동법에 의한 창업사업계획을 승인하고자 할 경우에 별도로 농지전용허가(협의)절차를 하여야 하는지)에 대하여 창업사업계획 승인을 취소하였을 경우에는 동 계획 승인시 의제처리된 농지전용허가도 취소되므로 당해 토지를 농지로 원상회복하도록 조치하여야 하며, 이미 납부받은 농지조성비 및 전용부담금은 환급하되, 창업사업계획 승인이 취소된 당해 토지와 건물을 경매로 취득한 제3자에게 바로 다시 창업사업계획을 승인하고자 할 경우에는 별도의 농지전용허가(협의)를 거쳐야 하는데 이 경우 당해 토지를 농지로 원상회복하지 않아도 가능하며, 농지전용허가일(또는 허가가 의제되는 협의를 거친 공장설립승인일)을 기준으로 전용허가(협의)를 받은 자가 농지조성비를 납입하도록 하여야 한다고 회신하였다. (다) 충청북도지사는 2004. 1. 12. 청구인의 공장설립변경을 위한 농지전용변경협의 요청에 대하여 이 건 토지의 농지전용변경협의를 조건부(농지조성비 납부 등)로 동의하였다. (라) ○○군수는 2004. 1. 16. 충청북도지사에게 이 건 토지와 관련 청구인의 공장설립변경신청을 승인하였다고 보고하였다. (마) 피청구인은 2004. 1. 28. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 농지법 제40조제1항의 규정에 의하면, 농지전용허가를 받는 자, 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하고자 하는 자 등은 그 전용하고자 하는 농지에 상당하는 농지의 조성에 소요되는 비용(농지조성비)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 납입하여야 한다고 되어 있고, 동법 제2조제1호가목의 규정에 의하면, "농지"라 함은 전ㆍ답 또는 과수원 기타 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지(초지법에 의하여 조성된 초지등 대통령령이 정하는 토지를 제외한다)를 말한다고 되어 있는 바, 농지전용에 따른 농지조성비를 부과하기 위하여는 그 토지가 농지법 소정의 농지이어야 하는데 이러한 농지법상의 농지에 해당되는지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼수 없다면 그 토지는 농지법에서 말하는 농지에 해당되지 않는다고 할 것이다. (나) 피청구인은 당초 청구외 ○○개발에 대하여 중소기업창업계획이 승인되어 이 건 토지에 농지전용허가가 의제처리되었으나, 농지전용의 최종 목적(공장가동을 위한 공장등록)이 완료되지 않은 상태에서 위 창업계획승인이 적법하게 취소됨으로써 의제처리된 농지전용허가도 취소되었으므로 이 건 토지는 지목여하에 불구하고 농지법 소정의 농지에 해당되고 따라서 이 건 토지의 소유권을 취득하여 공장설립승인에 따른 농지전용협의를 득한 청구인에게 이 건 처분을 하는 것은 적법ㆍ타당하다는 취지의 주장을 하나, 위 관계법령 및 인정사실에 비추어 볼 때, 이 건 토지는 1995. 10. 12. 토지대장 등 공부상에 지목이 전에서 공장용지로 변경되었고, 같은 달 14일 이 건 토지가 같은 리 390-1, 390-2, 391-1, 392-3, 398-6번지 토지와 공장용지로 합병되었으며, 2000년도부터 공장용지로 종합토지세가 과세되는 등 공장용지로 관리되어 왔을 뿐만 아니라, 이미 이 건 토지의 실제현상이 농지로서의 기능이 상실되었고, 그러한 현상이 일시적인 것이라고도 볼 수 없으므로 사실상 농지로서의 실질을 보유하지 못한 채 공장용지로 완전히 변경된 사실이 인정되므로 이 건 토지를 농지로 보아 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.