농지조성비부과처분취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 1995. 3. 7. 경기도지사로부터 농지전용협의를 받은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 767번지 외 34필지상 47,163㎡의 농지(이하 "이 건 농지조성비 부과대상 농지"라 한다)를 포함한 같은리 산 264번지 일원 188,741㎡(이하 "이 건 사업대상 토지"라 한다)에 대하여 1996. 1. 8. 구 통상산업부장관으로부터 765KV 신가평 변전소 건설공사의 전원개발사업실시계획승인을 얻은 후 1996. 2. 27. 이 건 농지조성비 부과대상 농지에 대한 농지조성비 7,687만9,080원을 납부하였다. 나. 1999. 7. 1. 이 건 사업대상 토지에 대한 공공시설입지승인시 같은면 ○○리 271-1번지등 구거 103㎡, 270-1번지 등 도로 1,497㎡ 총 1,600㎡의 농지(농지개량시설부지, 이하 "이 건 농지"라 한다)가 농지전용협의대상에서 제외되었다가 2001. 10. 13. 공공시설입지변경승인시 농지전용협의대상에 포함되었다는 이유로 피청구인은 2001. 11. 16. 이 건 농지에 대하여 공공시설입지변경승인시의 농지조성비 단위당 금액으로 계산한 농지조성비에서 이 건 농지에 대한 농지조성비 환급금 288만원(청구인이 기납부한 금액)을 삭감한 861만8,200원을 청구인에게 부과하였고, 이에 대하여 청구인이 이의를 제기하자 피청구인은 2002. 1. 9. 환급가산금 65만6,230원을 추가로 삭감한 796만1,970원의 농지조성비를 청구인에게 부과(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 765KV 신가평 변전소 건설사업과 관련하여 전원개발사업실시계획승인을 득한 후 이 건 농지조성비 부과대상 농지에 대한 문서를 첨부하여 공공시설입지승인신청을 하였으나, 가평군과 경기도의 농지전용협의과정에서 행정착오로 이 건 농지가 감소되었다가 이후 공공시설입지변경승인시 이 건 농지에 대한 전용협의가 있게 된 것으로 결국 전용협의의 대상인 농지의 면적에는 아무런 증감변동이 없었다. 나. 전원개발에관한특례법(이하 "전원개발법"이라 한다) 제6조제1항제10호의 규정에 의하면, 전원개발사업의 실시계획승인을 얻은 경우에는 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용의 허가를 받은 것으로 본다고 되어 있고, 농지법시행령 제40조제1항 및 농지법시행규칙 제37조제5호의 규정에 의하면, 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하는 경우, 다른 법률에 의한 인가ㆍ허가ㆍ실시계획승인ㆍ조성계획승인 등을 받은 날 또는 수리한 날을 농지조성비의 부과기준일로 한다고 되어 있는 바, 공공시설입지승인시 농지전용협의대상에서 제외되었으나, 변경승인시 농지전용협의대상에 포함되었던 이 건 농지는 전원개발실시계획승인시 농지전용협의대상에 이미 포함되어 있었으므로 전원개발실시계획승인일인 1996. 1. 8.을 이 건 농지에 대한 농지조성비의 부과기준일로 하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 이 건 농지조성비 부과대상 농지에 대하여 청구인이 전원개발사업실시계획승인을 받은 1996. 1. 8.을 기준으로 농지조성비를 부과하여야 하나, 최초 협의된 농지전용면적에 변경이 있는 경우에는 당해 농지전용면적의 변경을 수반하는 실시계획의 변경승인일을 기준으로 농지조성비를 부과하여야 하므로 농지전용면적의 감소를 수반하는 공공시설입지승인 및 농지전용면적의 증가를 수반하는 공공시설입지변경승인을 득한 이 건 처분의 경우 각 (변경)승인일을 부과기준일로 하여 농지조성비의 환급금 및 환급가산금, 변경부과금액을 산출한 후 행한 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 전원개발에관한특례법(1996. 12. 30. 법률 제5215호로 개정되기 전의 것) 제5조, 제6조, 전원개발에관한특례법 제6조, 부칙 제2항 동법시행령 제14조 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 폐지되어 1996. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제4조, 제19조 구 농지의보전및이용에관한법률시행령(1995. 12. 22. 대통령령 제14835호로 개정되어 1996. 1. 1. 시행되기 전의 것) 제20조 농지법 제36조, 제40조, 제53조, 부칙 제8조 동법시행령 제50조, 제52조, 제53조, 제56조, 제57조 및 별표 2, 제72조 동법시행규칙 제37조 구 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것) 제15조, 제20조, 제27조, 제30조의2 동법시행령 제21조, 제21조의2, 제58조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 농지전용협의신청서, 농지전용협의서, 전원개발사업실시계획승인통보서, 농지조성비납입통지서, 공공시설입지(변경)승인통지서, 변경사유서, 관보, 심사의견서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인이 수도권 동부지역에 765KV 신가평 변전소 건설을 위한 전원개발사업실시와 관련하여 이 건 농지조성비 부과대상 농지 47,163㎡(농업진흥지역:3,941㎡, 농업진흥지역밖:43,222㎡)에 대하여 1995. 3. 7. 경기도지사로부터 농지전용협의를 받았으며, 청구외 구 통상산업부장관은 1996. 1. 8. 이 건 농지조성비 부과대상 농지를 포함한 이 건 사업대상 토지 188,741㎡에 대하여 전원개발사업실시계획을 승인한 후, 1996. 1. 19. 통상산업부고시 제1996-1호로 승인내용을 관보에 고시하였는 바, 승인에 따른 관계부처 협의내용 및 조치계획에 의하면, 국토이용관리법 제20조 규정에 의한 공공시설 입지에 따른 사전승인을 받도록 되어 있다. (나) 피청구인이 1996. 1. 29. 청구인에 대하여 7,687만9,080원의 농지조성비를 납입고지하자, 청구인은 1996. 2. 27. 이 건 농지(구거 및 도로 1,600㎡)를 포함한 이 건 농지조성비 부과대상 농지(답 36,032㎡와 전 11,131㎡ 합계 47,163㎡)에 대한 농지조성비 7,687만9,080원{[(답 36,032㎡×3,600원)+(전 11,131㎡×2,160원)]× 50%}을 피청구인에게 납입하였다. (다) 청구인이 1999. 2. 12. 765KV 신가평변전소건설과 관련하여 ○○군수에게 공공시설입지승인신청을 하자 ○○군수는 1999. 6. 21. 이 건 농지를 제외한 45,563㎡의 농지에 대하여 경기도지사의 농지전용협의를 받아 1999. 7. 1. 이 건 사업대상 토지에 대하여 공공시설입지승인을 한 후, 이를 고시하고, 가평군 공고 제157호로 공고하였다. (라) 청구인이 철탑위치 변경에 따라 변전소 편입용지의 잔여지 일부(1,074㎡)를 추가매입하여 사업면적이 188,741㎡에서 189,815㎡로 1,074㎡ 증가한다는 내용의 전원개발사업실시계획변경신고를 하자, 산업자원부장관은 1999. 11. 16. 이를 수리한 후 1999. 11. 20. 고시 제1999-134호로 위 내용에 대하여 고시하였다(이 건 농지에 관한 사항은 변동이 없었다). (마) 청구인이 철탑위치 변경에 따라 변전소 편입용지의 잔여지 일부(1,074㎡)를 추가매입하여 사업면적이 증가하였고, 농지전용면적이 당초 45,563㎡에서 47,163㎡로 1,600㎡ 증가된다는 이유로 2001. 6. 27. 공공시설입지변경승인신청을 하자, 가평군수는 이 건 농지 1,600㎡를 포함한 이 건 농지조성비 부과대상 농지 47,163㎡에 대하여 2001. 9. 24. 경기도지사로부터 농지전용협의를 받고, 2001. 10. 13. 이 건 사업대상 토지에 청구인이 추가로 신청한 1,074㎡을 포함한 189,815㎡의 토지에 대하여 공공시설입지변경승인한 후, 이를 고시하고, 가평군 공고 제236호로 공고하였다. (바) 경기도지사가 2001. 9. 24. 공공시설입지변경승인과 관련된 농지전용협의시 추가된 이 건 농지 1,600㎡에 대한 농지조성비 1,149만8,200원{부과기준일 : 2001. 10. 13.[(270-1, 288, 288-8 번지 각각 단위당 금액 1만4,600원/㎡ × 1,564㎡ + 271-5번지 단위당 금액 4,500원/㎡ × 36㎡) × 50%]}에서 1999. 7. 1. 공공시설입지승인시 환급하였어야(1999. 7. 1. 공공시설입지승인시 이 사건 농지 1,600㎡가 농지전용협의 대상에서 제외되었으므로)할 금액 288만원(270-1, 270-5, 288, 288-8번지 각각 단위당 금액 3,600원/㎡ × 1600㎡ × 50%)을 감액한 861만8,200원을 농지조성비로 결정하여 피청구인에게 통지하자, 피청구인은 2001. 11. 16. 청구인에 대하여 861만8,200원의 농지조성비를 납입통지하였다. (사) 청구인이 이 건 농지조성비 부과대상 농지에 대하여 전원개발사업실시계획승인시 농지전용협의에 의거하여 농지조성비를 기납부하였다는 이유로 2001. 11. 28. 납입통지서를 피청구인에게 회송하고, 이 사실을 경기도지사에게 알리자, 경기도지사는 2001. 12. 10. 공공시설입지변경승인일을 기준으로 농지조성비를 부과결정하여 기납입한 농지조성비와의 차액을 부과한 것이라는 이유로 납입촉구를 한 후 2002. 1. 7. 위 농지조성비 861만8,200원에서 환급액 288만원의 이자에 상당하는 환급가산금 65만6,230원 만큼 추가로 삭감한 796만1,970원을 농지조성비로 결정하여 피청구인에게 통지하였고, 피청구인은 2002. 1. 9. 청구인에 대하여 796만1,970원의 농지조성비 납입통지를 하였다. (2) 주위적 청구에 대하여 살피건대, 구 전원개발법(1996. 12. 30. 법률 제5215호로 개정되기 전의 것) 제5조 및 제6조제1항제11호의 규정에 의하면, 전원개발사업자가 관계부처의 장과 협의를 거친 전원개발사업의 실시계획승인을 받은 경우 구 농지의보전및이용에관한법률(1994. 12. 22 법률 제4817호로 폐지되었고, 1996. 1. 1. 농지법이 시행됨) 제4조의 규정에 의한 농지전용의 허가를 받은 것으로 본다고 되어 있고, 농지법 제40조제1항, 동법시행령 제52조제2항 및 동법시행규칙 제37조제5호가목의 규정에 의하면, 다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하는 경우, 다른 법률에 의한 인가ㆍ허가ㆍ실시계획승인ㆍ조성계획승인등을 받은 날 또는 신고를 수리한 날을 농지조성비의 부과기준일로 하여 농지의 조성에 소요되는 비용을 납입하여야 한다고 되어 있으므로, 구 전원개발법의 규정에 의하여 농지전용협의를 거쳐 전원개발사업실시계획승인을 받은 경우 전용되는 농지에 대한 농지조성비는 그 전원개발사업실시계획승인일을 기준으로 부과하여야 할 것이다. 이와 관련하여 피청구인은 최초 협의된 농지전용면적에 변경이 있는 경우에는 당해 농지전용면적의 변경을 수반하는 실시계획의 변경승인일을 기준으로 농지조성비를 부과하여야 하므로 농지전용면적의 감소를 수반하는 공공시설입지승인 및 농지전용면적의 증가를 수반하는 공공시설입지변경승인을 득한 경우 각 승인일을 농지조성비의 부과기준일로 하여 환급금, 환급가산금 및 변경부과금액을 산출하여야 한다고 주장하나, 이 건의 경우 전원개발사업실시계획승인 당시 시행 중이던 구 전원개발법의 규정에 의하면, 전원개발사업실시계획승인시 구 국토이용관리법에 의한 공공시설입지승인을 받은 것으로 의제되어 있지 않아 별도로 공공시설입지승인을 받아야 하고, 전원개발실시계획승인 당시 승인 조건에도 구 국토이용관리법에 의한 공공시설입지승인을 받을 것이 포함되어 있어 구 국토이용관리법에 의한 공공시설입지승인을 받은 것이고, 따라서, 구 국토이용관리법에 의한 공공시설입지승인을 받은 범위에서 확정적으로 전원개발사업실시계획에 의한 전원개발사업의 시행이 가능하게 된다고 할 것인데, 1999. 7. 1. 공공시설입지승인 당시 이 건 농지가 협의 대상에서 제외됨으로써 이 건 농지에 대한 농지전용의 가능여부가 유동적 상태에 있었으나, 2001. 10. 13. 이 건 농지에 대하여 경기도지사와 협의를 거쳐 공공시설입지변경승인이 행하여짐으로써 이 건 농지의 전용이 확정적으로 가능하게 되었다고 할 것이나, 당초에 농지전용부담금은 전원개발사업실시계획승인에 따라 부과ㆍ납부된 것인데, 동 실시계획과 관련하여서는 이 건 농지가 변경된 적이 없이 계속 동 전원개발사업의 시설용지로서 유지되어 온 것이어서 이 건 농지와 관련하여 농지전용면적의 변경(전용면적에서 제외 및 전용면적으로 추가)이 있었다고 할 수 없으므로 농지전용면적의 변경을 이유로 이 건 농지에 대한 농지조성비 부과기준일을 공공시설입지변경승인시로 인정하여 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 주위적 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.