농지처분명령령무효등확인

1. 사건개요 서울 ○○구 ○○동 ○-○○○○ 소재 4,298㎡ 토지(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 청구인 정○○은 708.47/921 지분을, 청구인 공○○는 212.53/921 지분을 소유하고 있으며, 피청구인은 지목이 답인 이 사건 토지 일부(283㎡, 이하 ‘대상지’라 한다)가 농지로 사용되고 있지 않은 사실(화분적치)을 적발하고, 2013. 11. 11. 토지소유지분에 따라 청구인 정○○에게 4,298㎡중 217.69㎡를, 청구인 공○○에게 4,298㎡중 65.31㎡를 농지처분 하도록 명령(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인 정○○은 이 사건 토지에 대한 공유지분을 1982. 3. 11. 최초로 취득하였으며, 지분취득 당시 청구 외 망 유○○, 송○○과 각각 토지 일부씩을 특정하여 매수하였으나 편의상 그 소유권이전등기만을 공유명의로 경료하여 두었으며(이른바, 상호명의신탁), 이후 각자 특정부분을 독점적으로 사용·수익하여왔다. 청구인은 정○○은 2003. 6. 23. 청구 외 망 유○○의 소유지 중 일부와 청구 외 송○○의 소유지 전부를 매수하여 현재와 같은 지분을 보유하게 되었다. 이 사건 처분의 근거법령인 농지법 부칙 제4조<법률 제8352호, 2007.4.11.>에서는 기존 농지소유자에 대한 경과조치를 규정하고 있는데, 동조 제1항은 ‘법률 제4817호 농지법 시행일인 1996. 1. 1. 당시 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 제6조 제1항, 제10조, 제11조, 제23조 및 제62조는 당해 농지소유에 관하여 이를 적용하지 아니하되’라고 규정하여 1996. 1. 1. 이전부터 농지를 소유하고 있던 자에게는 농지소유를 제한하지 아니하고 농지처분의무를 부과하지 않고 있다. 따라서 청구인 정○○은 이 사건 토지의 공유지분을 1982. 3. 11.부터 소유한 자이므로 농지법 부칙 제4조에 의하여 농지법 제10조 및 제11조가 적용되지 않으므로, 이를 근거로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다. 나. 청구인 공○○는 2004. 3. 31. 청구 외 망 유○○(남편) 소유지를 증여를 원인으로 취득하게 되었으며, 피청구인은 청구인 공○○가 등기부등본상 대상지(‘○○○○’ 건물이 있는 부분)를 소유하고 있다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나, 이 사건 토지의 소유관계는 상호명의신탁 관계이며, 이 사건 토지 중 약 300평은 청구인 공○○가, 약 1,000평은 청구인 정○○이 독점적으로 점유하며 사용수익을 하고 있는데, 농지처분명령이 내려진 청구인 정○○ 소유의 토지부분에 대하여는 청구인 공○○에게 처분권사용권수익권이 없으므로 사법적으로 처분을 할 수 없어 이행이 불가능한 사정이 있다. 따라서 실질 소유자가 아닌 청구인 공○○에 대하여 행해진 이 사건 처분은 이행할 수 없는 의무를 이행하라는 위법한 처분에 해당한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인 정○○은 이 사건 토지를 농업경영을 목적으로 토지거래계약허가를 받아 1982. 3. 11. 이 사건 토지 일부 907.26㎡를 취득하였고, 2000. 4. 26. 공유물 분할에 따라 이 사건 토지 일부 525.4㎡를 추가 취득하였고, 2003. 6. 23. 매매에 따라 이 사건 토지 일부1,837.56㎡를 취득하였다. 피청구인은 이 사건 토지 일부가 농지로 사용되고 있지 않은 사실(화분적치)을 적발하여 농지법 제10조 제1항의 규정에 의하여 농지처분의무통지를 한 것이며, 청구인 정○○의 토지소유지분(대상지 지분 중 921분의 708.5)에 따라 불법사항이 적발된 전체 337㎡ 중 271.69㎡에 대한 농지처분을 명령 및 이행강제금을 부과한 것은 적법하다. 나. 청구인 공○○는 이 사건 토지 원소유자인 남편(유○○)의 지분 일부(991.67㎡)를 증여를 통해 취득하였으나, 이 사건 토지 일부가 임대 및 농지로 사용되고 있지 않은 사실이 확인되어 농지법 제10조 제1항의 규정에 의하여 농지처분의무통지를 한 것이며, 청구인 공○○의 토지소유지분(대상지 지분 중 921분의 212.53)에 따라 불법사항이 적발된 전체 337㎡ 중 65.31㎡에 대한 농지처분을 명령 및 이행강제금을 부과한 것은 적법하다. 다. 청구인들이 언급한 사항과 같이 편의상 등기명의를 공유하였다하더라도 지적도상 하나의 필지에 해당하며 청구인들이 제출한 갑제6호증 ‘이 사건 토지 지도’는 편의상 지적표시(지적도 상의 선)일 뿐 행정상의 의미는 없다. 4. 관계법령 농지법 제10조, 제11조 구 농지법 부칙 제4조(법률 제8352호, 2007. 4. 11.) 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 이 사건 토지는 현재 지목이 답, 전체면적은 4,298㎡이며, 용도구역상 개발제한구역에 해당하고 농지법 제8조 규정이 적용되는 농지이다. 나. 청구인 정○○은 1982. 3. 11. 서울 ○○구 ○○동 ○-○○○○ 6,787㎡ 중 4298/20361 지분을 취득(1432.67㎡=6,787×4298/20361)하였으며, 2000. 3. 3. ○○동 ○-○○○○ 2,489㎡와 이 사건 토지(4,298㎡)가 분할되면서 청구인 정○○의 지분은 이 사건 토지에만 귀속하는 것으로 분할되었다. 다. 청구인 정○○은 2000. 4. 26. 공유물분할에 의해 이 사건 토지 4,298㎡중 3분의1을 취득하였다. 라. 청구인 공○○는 2004. 3. 31. 증여를 원인으로 이 사건 토지 212.53/921 지분을 취득하였다. 마. 피청구인은 청구인들이 농업경영 등 취득목적대로 이용하지 않는 사실을 적발(화분적치)하고, 2012. 8. 3. 청구인들에 대하여 ‘농지처분 의무부과에 따른 청문실시 안내’ 문서를 통지하였다. 바. 피청구인은 2012. 10. 24. 청구인들에 대하여 농지처분의무를 통지하였다. 사. 피청구인은 2013. 11. 11. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 농지법(법률 제11998호, 2013.8.6.) 제10조 제1항, 제11조에 의하면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 하며, 시장·군수 또는 구청장은 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 구 농지법(법률 제8352호, 2007. 4. 11.) 제6조 제1항에 의하면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조 및 제11조에 의하면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제5호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 하며, 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 구 농지법(법률 제8352호, 2007. 4. 11.) 부칙 제4조 제1항에 의하면 법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 제6조제1항·제10조·제11조·제23조 및 제62조는 당해 농지 소유에 관하여 이를 적용하지 아니하되, 종전의 「농어촌발전 특별조치법」 제43조의3제2항에 따라 농지를 처분하여야 하는 자가 처분하지 아니한 처분대상 농지에 대한 처분기한 및 협의매수 등에 관하여는 종전의 「농어촌발전 특별조치법」 제43조의3에 따른다고 규정하고 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실 및 제출된 자료에 따르면, 피청구인은 청구인들이 농지법을 적용받는 이 사건 토지 일부(283㎡)를 화분적치로 사용하고 있는 사실을 적발하고 청구인 정○○에게 217.69㎡를, 청구인 공○○에게 65.31㎡를 각각 농지처분토록 명령하였으며, 등기부등본상 이 사건 토지에 대하여 청구인 정○○은 708.47/921 지분을, 청구인 공○○는 212.53/921 지분을 소유하고 있고, 청구인들은 이 사건 토지가 상호명의신탁관계로 유지되어 왔다고 주장하나 이를 인정할 만한 공부상의 근거는 찾아볼 수 없다. 농지법에서는 농지 소유자가 정당한 사유없이 농지를 취득목적대로 이용하지 않을 경우 농지처분의무를 부여하고 있는데, 이는 농지소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에, 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하여 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하기 위함이라 할 것이고, 이러한 농지법 입법취지를 고려하면 피청구인으로서는 청구인들이 이 사건 토지 중 농지로 사용하고 있지 않은 부분을 특정하여 이에 대하여 처분하도록 명하는 것이 필요할 것으로 보인다(이 경우 그 해당 토지 부분에 관한 각 청구인들의 지분을 처분하도록 하는 방식이 될 것이다). 그러나 피청구인은 청구인들에게 이 사건 처분을 하면서 청구인들의 토지 소유지분에 따라 위반면적을 계산하여 청구인들 각각에게 해당 위반면적을 처분토록 하였을 뿐, 그 부분을 특정하지 않고 있는데, 이것만으로는 토지 어느 부분을 처분하라는 것인지 알 수 없어 처분 이행이 불가능하고(이 경우 농지로 사용되고 있는 부분을 처분함으로써 이행이 가능하다는 의미로 해석될 여지 또한 있다), 청구인들은 이 사건 토지 전부에 대한 지분만을 소유하고 있어서 실질적으로 청구인들은 특정면적에 해당하는 토지를 단독으로 매도할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려해 보면 이 사건 처분은 이행이 불가능한 하자있는 처분이라 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.