농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로○○○번길 ○○○(○○동)의 농지(이하 ‘이 사건 농지’라 한다)를 소유하고 있는 자로, 피청구인은 2014. 2. 13. 농지이용실태조사를 실시하였는데 청구인이 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 타용도(주거시설)로 이용한 것으로 조사되어, 사전통지와 청구인의 의견 제출을 거쳐, 청구인에게 「농지법」 제10조에 따라 2014. 5. 14. 1년간 농지처분의무를 통지하였고, 2015. 6. 이 사건 농지의 농업경영 이용여부를 재확인하였는데 청구인이 계속하여 이 사건 농지를 주거시설로 이용하고 있는 것으로 조사되어, 2015. 8. 31. 청구인에게 「농지법」 제11조제1항에 따라 6개월 이내(2015. 9. 3. ~ 2016. 3. 2.)에 이 사건 농지를 처분할 것을 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인과 청구인의 남편 ○○○는 10년 전 이 사건 농지를 구입하여 같은 곳에서 10년 동안 한 해도 거르지 않고 ○○농민조합원으로서 농사를 지으면서 살아오고 있다. 농사를 짓다보면 땀도 많이 흘리고 옷도 버리게 되어 세탁도 하고 잠시 쉴 수 있는 농막은 반드시 필요하다. 그래서 밭 한 켠에 컨테이너 농막을 설치하고, 세탁기 등 일부 생활용품도 비치를 해놓았다. 그러던 중 2014. 4. 4. 피청구인이 느닷없이 청구인의 밭에 대해 휴경농지라고 하면서 처분사전통지서를 보내며 청문을 실시한다고 통지하였다. 전체 606평 중에서 실제로 10년째 농막부분 면적을 제외한 580평 이상을 농사를 지으면서 살고 있는데, 휴경농지라고 한 것이다. 청구인 부부는 농사를 잘 짓고 있는 밭에 휴경농지라고 통보를 하는 피청구인에게 너무 억울하여 탄원서를 제출하였지만, 피청구인은 청구인의 탄원서를 무시하고 농지처분의무 대상으로 회신을 하면서 이 사건 농지를 2014. 5. 14.부터 2015. 5. 13.까지 1년의 기간 안에 강제처분 하라는 통지를 하였다. 그로부터 1년이 지난 2015. 6. 23. 피청구인은 농지를 휴경하였다고 하여 농지처분명령 사전통지를 하였고, 청구인은 의견 제출을 하였으나, 피청구인은 의견제출 내용에 대해서는 충분한 검토도 없이 이 사건 농지를 주거시설로 이용하였음이 인정되었다고 하면서 농지처분명령 사유에 해당한다고 하며, 최종적으로 이 사건 처분을 하였다. 2) 피청구인은 청구인 부부의 이 사건 농지에 대해 ‘정당한 사유 없이 농지를 농업경영에 이용하지 않음(휴경)’이라는 사유를 들어 농지처분의무가 발생되었다고 주장한다. 그러나 「농지법」 제2조제5호에서 ‘자경’이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물재배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 또한 ‘농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령(시행 2015. 8. 17.)(농림축산식품부예규 제32호, 2015. 8. 17., 일부개정)’(이하 ‘이 사건 업무처리요령’이라 한다)에서 ‘휴경’이란 조사대상 기간 동안 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배한 사실이 없는 농지라고 정의하고 있다. 청구인 부부는 2005. 6. 22. 농지를 구입하여 농사를 시작한 이래 10년 동안 한 번도 휴경을 한 적이 없고, 8년 경력의 ○○동 농업조합원으로서 농부이다. 따라서 이 사건 농지는 휴경농지가 아니므로 휴경의 사유를 들어서 농지처분명령을 한 것은 위법하다. 3) 농사를 짓다보면 땀도 많이 흘리고 옷도 버리게 되어 잠시 쉴 수 있는 휴식공간과 세탁을 위한 공간이 필요하다. 비가 오면 곡식을 피할 수 있는 공간과 실내 작업장, 퇴비, 장비 등 농사도구보관 창고가 필요하다. 그래서 2012년에 컨테이너 농막(3m×6m)을 설치하였다. 또 고추 수확 시 비가 오거나 장마가 되어 고추를 말리지 못해 버린 적이 있어 보일러 시설을 하였다. 농부는 새벽부터 하루 내내 일하기 때문에 더운 낮에는 쉬어야 하고, 식사를 할 수 있는 공간이 필요하다. 그리고 수확철이 되면 밤에 농작물 도둑이 기승을 부린다. 그리고 세탁을 위한 세탁기, 시원한 물을 먹기 위한 냉장고 등 기초 생활비품을 농막에 비치한 것이다. 청구인 부부는 ○○에 있는 아들 집에서 출퇴근을 하고, 수확철에는 밤에 농작물 절도를 막기 위해 가끔은 보초를 설 때가 있을 뿐, 그 곳에서 상시로 잠을 자지는 않는다. 그리고 이 사건 농지는 지하수 수질이 음용이 불가능한 농업용수여서 주거를 할 수 있는 곳이 아니다. 즉 피청구인이 주장하는 것처럼 주거시설로 이용한 것이 절대 아니다. 또한 농막 컨테이너를 한 개 더 설치한 이유는 친구인 청구외 ○○○이 농지의 반을 매입하여 농사를 짓기 위해 설치한 것이다. 그러나 농지분할관련 법 때문에 농지분할매각이 쉽게 되지 않았고, 지금도 그 문제를 해결하는 과정에 있다. 농지매각이 힘들자 청구인 부부는 친구인 ○○○에게 농지의 반을 농사지으라고 허락하였고, ○○○은 ○○ 아들의 집에서 자신의 승용차로 출퇴근하면서 농사를 지었던 것이다. 결코 농막을 주거용으로 사용한 것이 아니다. 4) 청구인 부부는 은퇴 후에 농부가 되기 위해 10년 전부터 ○○동에서 꾸준히 농사를 지으면서 살고 있다. 그리고 8년 동안이나 ○○동 농민조합원이 되어 현재까지 이르고 있다. 농민조합원 자격을 상실하지 않기 위해 주소를 다른 지역으로 옮기지도 않고 있을 정도로 은퇴 이후의 삶은 농부의 삶이다. 컨테이너 추가 설치의 탈법 여부를 떠나서, 전체 농지 606평 중에서 단지 8평에 대해서만 문제가 발생하였는데, 10년 동안 온전히 농사를 짓고 있는 606평 전체를 매각하라는 처분은 청구인 부부와 같은 늙은 농부에게는 너무나도 가혹한 처분이다. 노후에 농부로 남기 위해 은퇴 후 10년이나 애정을 가지고 농사를 지은 이 사건 농지를 어떻게 팔 수 있을 것이며, 기간 안에 매각하기 위해서는 헐값에 매각할 수밖에 없어 손해가 막심할 뿐만 아니라, 매각 후에는 어디 가서 이런 농지를 구할 수 있을지 막막하기만 하다. 5) 피청구인은 2014. 5. 14. 청구인 부부에게 1년간 농지처분의무를 통지한 후 1년 이상 아무런 통보도 없다가 2015. 6. 23. 느닷없이 농지처분 청문을 실시한다고 통보하였는데, 68세의 늙은 농부에게 농지처분명령처럼 중대한 사안은 농지처분의무기간이 완료되기 전에 사전통지를 하고 계도를 하여, 문제가 될 수 있는 소지를 사전에 해소하도록 계도하는 행정을 했어야 한다. 사람이 나이가 들어가면 기억력도 감퇴하고 상황에 대한 즉각적인 판단이 어렵다. 이런 늙은 농부에게 1년 전에 통보를 한 번 하고, 이후에는 한 번도 사전통지가 없다가 의무기간이 경과하자 기다렸다는 듯이 농지처분명령 제재를 하는 가혹한 행정은 불쌍하고 늙은 농부가 감당하기에는 너무 힘들고 억울하다. 또한 피청구인은 전체 농지 606평 중에서 8평 부분이 농지로 이용되지 않고 다른 용도로 이용되고 있다고 판단되면, 무조건적으로 606평 전체에 대한 농지처분명령을 할 것이 아니라, 8평에 대한 농지불법전용에 의한 원상회복명령을 하여 주민을 계도하는 행정이 더 올바른 처분이라 할 것이다. 6) 현재 해당 컨테이너는 완전히 철거되고 농작물이 자라고 있다. 늙은 농부가 깜빡하고 생각하지도 못했던 농지처분명령을 받고서, 관할구청에 탄원서도 내고 의견제출도 해보았지만 도저히 늙은 농부의 의견을 들어 주지 않았다. 그래서 10년간 가꾸어온 농지를 강제매각 당하지 않기 위해 피청구인 측 담당직원이 시키는 대로 부랴부랴 컨테이너를 철수하고, 전셋집을 구해 농막에 있던 기초 짐들을 옮겨 놓았다. 그리고 곧바로 농작물을 심어 지금은 아주 많이 자란 상태이다. 힘없고 늙은 농부라서 2015. 7. 30. 피청구인이 하라는 대로 전부 다 완료하였다. [보충서면] 7) 청구인 부부는 ○○시 ○○구 ○○동 ○○마을○단지에서 거주하면서 농사를 짓다가 2011. 10. ○○ ○○동 아들집으로 이사를 갔고, 거기서 출퇴근하면서 농사를 짓고 있었다. 그런데 주소를 ○○로 이전하면 ○○동 ○○○○조합원 자격을 잃어버려 농사를 지을 수가 없었기에 부득이 주소만을 이 사건 농지로 둔 것이다. 농협조합원 자격유지를 위해 부득이한 사유로 주소를 그곳으로 두었기 때문에, 농사와 관련된 각종 통지문을 수령하고 분실방지를 위해 우체통을 설치한 것이다. 냉장고는 2014년도에 담당공무원이 조사 나왔을 때 있어도 무방하다고 해서 둔 것이고, 에어컨 실외기는 2011년도에 이사하면서 버리기가 아까워 여름에 잠시의 휴식 시간에 편히 쉴 수 있게끔 설치해 놓은 것이다. 우체통, 에어컨, 위성안테나가 있다고 해서 반드시 주거를 했다고 단정하여서는 아니 되며, 그곳 농지는 지하수 수질이 나빠 식수용으로 사용할 수 없어 주거를 할 수 없는 곳이다. 의견제출서에서 이사한 증명서류로 부동산계약서를 첨부한 것은 구청 담당 공무원이 물건을 당장 옮기면 된다고 해서 그 지시에 따라 시행했으며, 지시에 따른 시행 증명서류로서 사전청문회에 보낸 것을 구청에서는 주거를 시인하고 증명되었다고 하는 것은 너무 억울하다. 8) 이 사건 농지 중 약 151.66㎡를 불법휴경 하였다고 하고, 청구인 주거시설이 72.36㎡(가로 10.8m, 세로 6.7m)라고 하는데 이는 사실이 아니다. 청구인의 하우스는 중간문을 기준으로 오른쪽은 실내온실이고, 중간에 있는 컨테이너(3m×3m)는 씨앗 등 곡물창고이며, 왼쪽에 있는 컨테이너가 농막(3m×6m) 시설로 농지법상 규정면적 이하이다. 그리고 친구 ○○○의 하우스는 이 사건 농지의 반인 300평을 구입하여 농사를 지을려고 와서 설치하였으나, 농지의 분할 행정처리가 되지 않아 기다리는 중 2015. 6. 22. 담당공무원이 현장에 와서 지적을 하였으며, 깜작 놀라서 구청공무원의 지시대로 철수하기 위해 이튿날 부동산계약을 하였으나, 이사하는 집과의 이삿날을 맞추다보니 조금 늦게 철거했다. 그 후 7월경 전부 철수 완료되어 농작물이 자라고 있다. 9) 피청구인은 농림수산식품부의 질의회신에 따라 일부면적에 불법 전용한 경우라도 필지 전체에 농지처분명령은 적법하다고 주장하나, 같은 문서 하단에서는 불법전용에 대하여는 처음부터 원상회복조치와 함께 처분의무 통지를 부과하기 보다는 우선적으로 불법전용 농지에 대하여 원상회복을 위한 조치를 취하고 이를 이행하지 않을 경우 농지처분명령을 부과하는 것이 농지소유자의 권리를 최대한 보호하면서 농지법의 취지를 달성하는 합리적인 방법이라고 적시하고 있다. 그러나 피청구인은 청구인에 대해 원상회복이나 복구명령 조치는 전혀 취하지 않고 처음부터 농지처분명령만을 부과하여 주민의 권리를 보호하지 않았다. 10) 피청구인은 농지처분의무 기간만료와 관련하여 청구인이 인지하고 있었다고 주장하나, 70세가 다 된 늙은 농부가 1년 전에 통보한 문서를 제대로 기억한다는 것은 상식적으로 매우 힘들며, 통보된 내용에 대해 피청구인이 구체적으로 설명한 적도 없어 무슨 뜻인지도 몰랐으며, 자식들과 주위에 물어보기도 창피해서 그대로 있다 보니 1년이 지났다. 70세가 다 된 농부에게 유일한 희망인 농지를 처분하라는 것처럼 중대한 행정처분은 기간만료가 오기 전에 한 번이라도 통지나 안내가 있었더라면 결코 그대로 방치하지 않았을 것이고, 구청의 행정지도에 적극 협조했을 것이다. 11) 청구인이 편한 아파트를 두고 지하수도 못 먹는 컨테이너에 주거할 필요가 없으며, ○○○○조합원 자격을 유지하기 위해 주소를 농지에 두었고, 농사 중간에 쉴 수 있도록 농막에 기초 생활비품이 있었다는 이유로 농지에서 주거하였다고 판단하고 농지처분명령이 나왔다. 여성인 청구인이 혼자 있는데도 담당 공무원이 불쑥 찾아와서는 농막문을 열라는 등, 열지 않으면 법적처분을 한다는 등 무서운 말을 하여, 세상물정 모르는 순진한 청구인은 그 충격으로 한의원 치료를 받았고, 호전이 안 되어 ○○병원에서 뇌협착 수술까지 받았다. 12) 농업협동조합법 제19조(조합원의 자격)에서는 “조합원은 지역농협의 구역에 주소, 거소나 사업장이 있는 농업인이어야 한다.”라고 되어 있으며, 피청구인이 제출한 ○○○○조합원의 지침에서도 “조합원의 자격은 본 조합의 구역 안에 주소나 거소 또는 사업장이 있는 농업인으로 한다.”라고 되어 있다. 70세가 다 된 늙은 농부가 10년 동안 ○○동에서 농사를 지으면서 경제사업소나 조합사무소직원 또는 주위 조합원 주민들에게서 듣고 배운 바로는 위 조항에 의거하여 다른 지역으로 이사를 가면 조합원자격을 상실하게 된다는 것이었다. 그리고 8년 이내에 주소를 이전하게 되면 거액의 양도세를 물게 된다고 들은 바도 있었다. 따라서 주소를 옮길 수가 없었던 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「농지법」 제10조제1항 및 이 사건 업무처리요령에 의하면 농지의 소유자가 소유농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령이 정하는 정당한 사유가 없이 자기 농업경영에 이용하지 않거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수·구청장이 인정하게 된 때에는 「농지법」 제55조에 따라 청문을 실시하여 처분대상농지를 결정하도록 규정하고 있다. 이 사건 농지는 2013년도 농지이용실태조사 결과 타용도(주거시설)로 이용하는 것으로 조사되어 청문실시 후 처분대상 농지로 결정하여 농지처분의무를 통지하였다. 그러나 농지처분의무 기간 내에 이 사건 농지를 처분하지 아니하고 주거시설로 사용한 것이 2015. 6. 22. 적발되었고, 이는 「농지법」 제11조 및 이 사건 업무처리요령에 의거 처분명령 대상에 해당하므로 피청구인의 농지처분명령은 적법하다. 2) 청구인은 이 사건 농지를 취득한 후 매년 꾸준히 농사를 짓고 있으며 농지 일부를 주거시설로 이용한 것이 아니라 전체 606평 중 8평만 타용도로 이용했다고 하지만, 피청구인 측의 출장(2014. 2. 13. 및 2015. 6.) 시 주거시설로 확인되었던 점, 「주민등록법」 제16조에 거주지이동 시 전입신고하게 되어 있는데 청구인이 이 사건 농지로 전입 후 같은 법 제20조에 의거 주민등록 일제정비기간 때 주민등록이 말소되지 않고 유지되는 점, 이 사건 농지처분 관련 공문을 이 사건 농지에서 수령했다는 점, 청구인이 농지처분명령 사전청문 당시 제출한 2015. 7. 2.자 의견제출서에 주거시설에 대하여 이사하였다는 증명서류로 부동산계약서를 첨부했다는 점, 2015. 12. 8. 이 사건 농지 현장을 재확인해본 결과 에어컨실외기, 우체통, 위성 안테나 등이 확인되어 청구인은 이 사건 농지에서 주거하였다고 판단된다. 또한 「농지법 시행규칙」 제3조의2에서 농막의 범위는 연면적 20㎡(6평) 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정하고 있으나, 이 사건 농지 중 약 151.66㎡(45.95평) 가량을 타용도로 사용하여 불법 휴경하였음을 2015. 12. 8.자 출장에서 알 수 있었으며, 이는 농막의 범주에서 벗어나는 것이다. 또한 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분 관련 질의서에 대한 농림수산식품부의 질의 회신에도 일부 면적에 대해서만 불법으로 전용한 경우라도 필지 전체에 대하여 농지처분명령을 부과하는 것이 합당하다고 한다. 3) 청구인은 농지처분의무 기간이 만료되기 전 사전통지를 안 했으며 현재 해당 불법시설을 철거하였으므로 농지처분명령이 부당하다고 하지만, 농지처분의무 사전통지 시 안내문과 농지처분의문통지서를 통하여 농지처분의무 및 기간에 대하여 청구인이 인지하였다고 판단되며, 농지처분 의무기간(1년)동안 농지를 처분하면 처분의무가 종료되며, 농지를 처분하지 아니하더라도 농업경영에 이용하면 「농지법」 제12조에 따라 처분명령이 유예될 수 있음에도 기간 내에 처분하거나 불법시설을 철거하여 농업경영에 이용하지 않고 불법 휴경하였으므로 농지처분명령에 대한 취소를 구하는 청구인의 주장은 타당하지 않다. [보충서면] 4) 청구인은 ○○○○조합원 자격을 잃지 않기 위해 이 사건 농지에 주소를 두었다고 주장하나, ○○○○조합에 이와 같은 사항을 확인한 결과 ○○시 이외의 지역으로 주소지를 변경한다 하여도 조합원 자격이 취소되는 것이 아니며, 우편물 또한 변경된 주소지로 발송을 해준다는 점을 확인하였다. 이를 통해 농협조합원 자격 유지를 위해 부득이하게 주소만 이전했다는 점은 인정하기 어려우며, 주민센터 일제정리 기간에 말소되지 않았다는 점, 출장을 통해 거주용으로 확인되는 주거환경을 조성했다는 점을 확인한바, 이 사건 농지에서 거주를 하였다고 판단된다. 5) 피청구인이 청구인의 불법주거로 인해 농지처분명령을 내린 이유가 된 부분은 농막으로 사용되는 부분이 아닌 생활용품을 구비하고 있는 72.36㎡(10.8m×6.7m), 지인주거시설 79.3㎡(13m×6.1m)이며, 이후 6월에 출장하여 확인한 결과 여전히 주거시설로 사용하고 있는 것을 확인하였다. 6) 피청구인은 2014. 5. 14. ~ 2015. 5. 13.까지 1년간 농지처분의무를 통지하여 해당 기간 내 불법주거시설을 복구하고 실경작할 경우 의무기간 이후 유예기간을 3년 부여하며, 농지처분의무기간 1년, 유예기간 3년, 총 4년간 성실격장을 하면 농지처분명령이 소멸됨을 안내하였다. 그러나 이 사건 농지에 대해서 2014. 6., 2015. 12. 두 차례출장 결과 계속적으로 타용도(주거)로 사용하고 있음을 확인하였다. 따라서 농지처분의무가 면제될 수 있는 기간을 주었음에도 불법으로 전용한 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않아 「농지법」 제10조에 의거 농지처분의무를 부과한 것은 합당하다고 판단된다. 나아가 처분의무기간 내 이 사건 농지에 출장한 담당공무원을 만났다는 점과 농지처분에 관한 등기우편을 본인이 수령했다는 점으로 보아 적극적인 행정지도를 하지 않아 불법주거를 정리하지 못하였다는 주장은 타당하지 않다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】[시행 2015.1.20.] [법률 제13022호, 2015.1.20., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 5. "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. 제6조제2항제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말ㆍ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 5. 제6조제2항제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의2. 제6조제2항제10호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지를 소유한 경우 5의3. 제6조제2항제10호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 8. 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ②농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ③한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ④한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. <개정 2008.12.29.> 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008.12.29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소 【농지법 시행규칙】[시행 2015.1.6.] [농림축산식품부령 제129호, 2015.1.6., 타법개정] 제3조의2(농막 등의 범위) 영 제2조제3항제2호라목 및 영 제29조제1항제7호에서 "농림축산식품부령으로 정하는 시설"이란 각각 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농막: 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설(연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 2. 간이저온저장고: 연면적 33제곱미터 이하일 것 3. 간이액비저장조: 저장 용량이 200톤 이하일 것 【농업협동조합법】[시행 2015.7.1.] [법률 제12950호, 2014.12.31., 일부개정] 제19조(조합원의 자격) ① 조합원은 지역농협의 구역에 주소, 거소(居所)나 사업장이 있는 농업인이어야 하며, 둘 이상의 지역농협에 가입할 수 없다. ② 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조 및 제19조에 따른 영농조합법인과 농업회사법인으로서 그 주된 사무소를 지역농협의 구역에 두고 농업을 경영하는 법인은 지역농협의 조합원이 될 수 있다. ③ 특별시 또는 광역시의 자치구를 구역의 전부 또는 일부로 하는 품목조합은 해당 자치구를 구역으로 하는 지역농협의 조합원이 될 수 있다. ④ 제1항에 따른 농업인의 범위는 대통령령으로 정한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지처분의무 사전통지, 농지처분의무 통지, 농지처분명령 사전통지, 농지처분명령 통지, 청구인의 탄원서, 각 의견제출서(2014. 4.자, 2015. 7. 2.자), 거래자별매출상세내역, 이웃의 탄원서, 청구외 ○○○의 탄원서, 각 출장복명서(2014. 2. 14.자, 2015. 6.22.자, 2015. 12. 8.자), 농림수산식품부 질의 회신, 부동산 월세 계약서, 부동산 전세 계약서, ○○○○조합원 지침, 현장 사진 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 농지를 소유하고 있는 자로, 피청구인은 2014. 2. 13. 농지이용실태조사를 실시하였는데 청구인이 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 타용도(주거시설)로 이용한 것으로 조사되어, 2014. 4. 4. 사전통지와 2014. 4.경 청구인의 의견제출을 거쳐, 청구인에게 「농지법」 제10조에 따라 2014. 5. 14. 1년간 농지처분의무를 통지하였다. 그리고 피청구인은 2015. 6.경 이 사건 농지의 농업경영 이용여부를 재확인하였는데 청구인이 계속하여 이 사건 농지를 주거시설로 이용하고 있는 것으로 조사되어, 2015. 6.경 사전통지와 2015. 7. 2. 청구인의 의견제출을 거쳐, 2015. 8. 31. 청구인에게 「농지법」 제11조제1항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 나) 이 사건 농지는 2001㎡(약 606평)로 피청구인은 이 사건 처분 당시 청구인이 그 일부를 주거시설로 사용한 것으로 조사하였다. 다) 피청구인은 청구인의 이 사건 행정심판 청구에 따라 2015. 12. 8. 이 사건 농지의 주거확인, 타용도이용 면적확인을 위하여 재방문하였고, 남아있는 시설의 면적과 철거된 시설의 터의 면적을 측정하여, 이 사건 처분 당시 주거 목적으로 사용되던 면적을 151.66㎡(45.95평)로 정하고, 그 중 79.3㎡(청구외 ○○○ 이 사용한 시설 부분)만 농지로서 원상복구되고, 72.36㎡(21.92평)가 여전히 주거시설로 사용되고 있는 것으로 조사하였다. 라) 청구인은 그동안 계속하여 씨앗, 사료, 비료, 농약 등을 ○○○○ 경제사업소에서 구매해왔고, 시설이 있는 면적 외에는 이 사건 농지 전반에 걸쳐 자경을 해오고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272531"></img> 마) 농림수산식품부는 2012. 10. 10. ○○도지사(농업정책과장), ○○시 덕양구청장(산업위생과장)에게 ‘농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분 관련 질의서에 대한 회신’으로 아래와 같은 내용을 제시하였다. 바) 이 사건 농지의 이웃 10인은 청구인과 청구외 ○○○이 이 사건 농지 상의 컨테이너 농막을 주거시설로 이용하지 않았다는 내용의 탄원서에 서명하였고, 청구외 ○○○도 청구인과 자신이 이 사건 농지 상의 컨테이너 농막을 주거시설로 이용하지 않았다는 내용의 탄원서를 작성하였다. 사) 청구외 주식회사 피엘아이환경기술연구원은 2014. 9. 5. 이 사건 농지에 관하여 음용수 전항목검사 수질성적서를 발급하였는데, 판정 결과는 총대장균군과 탁도가 수질기준을 초과하여 부적합하다는 것이었다. 2) 「농지법」 제10조제1항제1호에 의하면 농지 소유자는 그가 소유하는 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 구청장이 인정한 경우에는 그 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 같은 조 제2항에 의하면 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 같은 법 제11조제1항에 의하면 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며, 같은 법 제12조제1항에 의하면 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 또는 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우에는 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 같은 법 시행규칙 제3조의2제1호에 의하면 ‘농막’이라 함은 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설로서 다만 연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다. 3) 청구인은 이 사건 농지 전체 606평 중에서 580평 이상을 10년 동안 성실히 자경하고 있는 농업인으로서 이 사건 농지는 휴경농지가 아니고, 이 사건 농지 상의 농막은 상시로 사용하는 곳이 아니라 휴식을 취하고 농작물 절도를 막기 위해 보초를 서기 위해 사용하는 곳으로서 이 사건 농지의 지하수 수질도 음용이 불가능하며 일부는 실내온실과 곡물창고로 사용되는바 이를 주거시설로 볼 수 없다고 주장한다. 살피건대, 「농지법 시행규칙」 제3조의2제1호에서 농지에 설치된 것으로 인정하고 있는 ‘농막’은 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설로서 연면적 20㎡ 이하이고, 주거 목적이 아닌 것이어야 한다. 그런데 피청구인이 이 사건 행정심판 청구 이후인 2015. 12. 8. 조사하여 측량한 바에 따르면 청구인과 청구외 ○○○은 이 사건 처분 당시까지 이 사건 농지 중 151.66㎡(45.95평)에 시설(농막 내 컨테이너) 2동을 설치하여 사용하였고, 이 사건 처분 이후에도 72.36㎡(21.92평)에 해당하는 시설은 철거하지 않고 있는바, 청구인이 이 사건 농지의 상당 부분을 자경하였다고 하더라도 일부분에 「농지법」상 허용된 범위를 일탈한 시설을 설치하였음이 인정된다 할 것이므로, 농지의 소유자인 청구인에게는 소유농지를 정당한 사유 없이 자기 농업경영에 이용하지 않은 경우로서 「농지법」 제10조제1항제1호에 따라 농지처분의무가 있는 것으로 판단된다. 4) 청구인은 연로하여 농지처분의무를 인지하지 못하고 있었던바 농지처분명령처럼 중대한 사안은 농지처분의무기간이 완료되기 전에 피청구인이 다시 사전통지를 하고 계도를 하여, 문제가 될 수 있는 소지를 사전에 해소하도록 계도하는 행정을 했어야 한다고 주장한다. 살피건대, 「농지법」은 제10조제2항에 따라 피청구인으로 하여금 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알릴 의무만을 부과하고 있을 뿐이고, 같은 법 시행령과 시행규칙에서도 그 기간의 만료 전에 이를 다시 통지해야 한다거나 추가적인 처분 등 조치를 취할 의무가 있다는 근거를 찾아볼 수 없고, 청구인은 피청구인의 2014. 4. 4.자 처분의무기간 사전통지에 따라 2014. 4.경 의견제출 및 탄원을 한 바 있으며, 처분의무기간이 종료한 후에도 피청구인의 2015. 6.경 농지처분명령 사전통지에 따라 2015. 7. 2. 의견제출을 한 바, 이 사건 처분이 있기 전에 농지처분의무가 있음을 인지하고 있었다고 볼 것이므로, 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 「농지법」의 취지를 고려할 때 피청구인이 우선적으로 이 사건 농지에 대하여 원상회복을 위한 조치를 취하고 이를 이행하지 않을 경우 농지처분명령을 부과하였어야 한다고 주장한다. 살피건대, 「농지법」 및 같은 법 시행령과 시행규칙에서 이 사건 처분 전에 원상복구 명령 등의 조치를 먼저 취해야 한다는 근거를 찾아볼 수 없는바, 피청구인이 원상복구 명령을 거치지 아니하고 바로 이 사건 처분을 한 것이 위법하다고 볼 수는 없으나, 청구인이 「농지법」을 위반하여 시설을 설치한 면적이 전체 2001㎡(약 606평) 중 151.66㎡(45.95평) 밖에 되지 않고 대부분의 면적을 실제로 자경하고 있는 점, 이 사건 처분 이후 79.3㎡(약 24평)는 농지로 원상복구한 점, 나머지 불법전용한 부분에 대해서는 원상복구 명령 및 대집행으로 위법사항을 회복할 수 있는 점, 불법전용한 부분만의 소유권이전이 불가하여 이 사건 농지 전체를 처분해야 하는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 경자유전의 원칙을 천명한 「농지법」의 취지에 비추어 보더라도, 청구인이 이 사건 농지 전체를 처분함으로써 입게 되는 손실이 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 지나치게 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 부당하다고 판단된다. 4. 결론 그렇다면 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.