농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○(전, 1,040㎡), ○○○-○(전, 210㎡)(이하‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자로 피청구인이 2012.9.1.~2012.11.30.까지 실시한 농지이용실태조사 결과 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 주차장과 나대지로 이용 중인 사실을 적발하였다. 피청구인은 2013.2.8. 청구인에게 청문 사전통지를 하였고 청구인은 같은 달 의견을 제출하였으며, 피청구인은 2013.4.2. 청문 재통지 후 2013.8.14. 청구인에게 농지처분의무(처분기간: 2013.8.14. ~ 2014.8.13.)를 통지하였다. 피청구인은 2013.10.6., 2013.10.31. 처분의무 이행여부 조사결과 청구인이 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 계속하여 주차장·나대지·물건적치 등으로 사용 중인 사실을 확인한 후 2014.12.12. 청구인에게 농지처분명령(6개월내 처분)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1998.7.30. 매매를 원인으로 ○○시 ○○로 ○○○○-○(○○동) 전 1,250㎡를 취득하였다. 청구인은 1998.7.30.경부터 2013년경까지 이 사건 부동산을 농업경영에 이용하여 슬하의 2남 1녀를 양육하였다. 그런데 이 사건 부동산에서 식당을 운영하던 임차인이 주차장이 없어 손님이 없으니 식당 앞부분을 주차장으로 사용하게 해달라고 하여 주차장으로의 사용을 허락하였다. 청구인은 법률에 문외한이라 이러한 행위가 금지되는지 몰랐다. 2) 피청구인은 2013.8.14. 청구인에게 이 사건 부동산이 농업경영 미이용에 해당함을 이유로 2013.8.14.부터 2014.8.13.까지 이 사건 부동산을 처분하라는 통지서를 보내왔다. 청구인은 이 통지서를 받고 관련기관에 문의한 결과 주차장으로 용도변경을 하면 아무런 문제가 되지 않는다는 통지를 받았다. 이에 청구인이 주차장으로 용도변경을 하려 했으나, 피청구인으로부터 이 사건 부동산은 2013.10.29. 자연녹지지역에서 일반공업지역으로 변경 지정되어 용도변경을 해줄 수 없다는 거부통지를 받았다. ○○시장은 청구인이 10년 넘게 이 사건 부동산을 농업경영에 이용해 왔으며 그 중 일부분만을 주차장으로 사용했을 뿐이고 또한 ○○시가 이 사건 부동산 일원을 일반공업지역으로 지정한 점 등을 참작하지 않은 채 2014.12.15. 청구인에게 6개월 이내에 이 사건 부동산을 처분하라는 명령을 하였다. 3) 농지법의 입법취지에 따라 농업경영에 이용하지 않는 농지에 대하여 처분명령을 하는 것은 일응 적법하다고 볼 수 있지만, 농지처분명령을 할 경우 실제 농지로 사용하지 아니한 토지만을 특정하여 명령하여야 할 것이다. 즉, 농지로 사용하는 부분과 농지로 사용하지 않는 부분이 있을 경우 두 부분을 나누어 농지로 사용하지 않는 부분에 대해서만 농지처분명령을 하여야 하고 이 사건과 같이 토지 전부에 대하여 처분명령을 하는 것은 최소침해의 원칙에 반하여 비례원칙에 위반된다. 4) 또한 청구인이 이 사건 부동산을 농업경영에 이용한 것은 10년이 넘는 점, 이 사건 부동산 중 농지로 사용하지 않는 부분은 일부인 점, 농지로 사용하지 않는 부분에 대하여 토지형질변경 허가가 나지 않는 부분은 청구인의 귀책사유가 아닌 ○○시에서 일반공업지역으로 지정하였기 때문인 점, 피청구인이 이 사건 부동산은 2013.10.29. 일반공업지역으로 지정되어 ○○시에서 이 사건 부동산을 수용할 예정이므로 별다른 조치가 필요 없을 거라 이야기한 사실을 청구인이 신뢰한 점 등을 종합하면 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비하여 청구인의 재산권 침해가 과도하다고 판단되는 바 이는 상당성 원칙에 반하여 비례원칙에 위배된다. 5) 「행정절차법」 제21조에 따르면 행정청은 처분을 하기 전에 사전통지 등의 절차를 거쳐야 하나 피청구인은 농지처분의무를 통지할 때 청문 및 의견청취 절차를 거치지 않은 바 이는 적법절차를 갖추지 않아 위법한 처분에 해당한다. 이 사건 처분은 농지 등의 처분의무의 통지를 요하는 일련의 행정행위로 보아야 할 것인 바, 선행 행정처분이 절차위반으로 위법하다면 후행 행정행위는 위 절차위반의 하자가 승계되어 위법하다. 6) 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 비례원칙 위반, 절차적 적법성 위반, 청구인의 구체적 사정을 참작하지 않고 내린 처분에 해당하여 위법·부당하므로 처분을 취소하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 1998년에 소유한 ○○시 ○○동 ○○○-○(전, 1,040㎡ 이하 ‘이 사건 제1농지’이라 한다)·○○○-○(전, 210㎡ 이하 ‘이 사건 제2농지’ 라고 한다)를 2012년 농지이용실태조사 결과 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하고 나대지 및 주차장 등으로 이용한 사실이 조사되었다. 피청구인은 이 사건 제1농지를 농지법 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분)에 의한 처분대상 농지로 결정하기에 앞서 2013.2.8. 청구인에게 2013년 처분대상농지 결정에 따른 청문실시를 통지한 후 청문을 실시하였다. 이 후 이 사건 제2농지를 추가하여 2013.4.2. 청문실시를 재차 통지하고 청문을 재 실시한 후 처분대상농지로 확정하고, 2013.8.13. 처분의무기간(2013.8.14부터 2014.8.13.까지, 1년)에 이 사건 농지들을 처분하도록 통지하였다. 위 2013년 처분대상농지 결정에 따른 처분의무통지 시 본 처분내용에 이의가 있을 경우 통지일로부터 60일 이내에 이의신청을 할 수 있으며, 행정심판법 제18조에 의거 90일 이내에 행정심판을 제기할 수 있음을 고지하였다. 2) 이후, 피청구인은 이 사건 농지들에 대하여 2014.10. 처분의무 이행여부 조사 결과 정당한 사유 없이 대부분의 면적을 농업경영을 하지 않고 나대지, 물건적재, 주차장 등으로 사용하는 것으로 현지 확인하였으며, 처분의무 기간에 이 사건 농지들을 처분하지 아니한 청구인에게 2014.12.12. 처분명령(2014.12.15.부터 2015.6.14.까지, 6개월)을 통지하였다. 위 2013년 처분대상농지에 대한 처분명령 통지 시 본 처분내용에 이의가 있을 경우 통지일로부터 30일 이내에 이의신청을 할 수 있으며, 행정심판법에 의거 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있음을 고지하였다. 3) 청구인은 토지 중 실제 농지로 사용하는 부분과 사용하지 않는 부분이 있는 데 토지 전부에 대하여 농지 처분 명령을 하는 것은 최소 침해의 원칙에 반하다고 주장하고 있으나, 농지법 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) 제1항제1호에 따르면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당농지를 처분하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제11조 제1항에 의하면 시장·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 다만 같은 법 제12조 제1항 제1호에 의하면 처분의무기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우에는 처분의무 기간이 지난날부터 3년간 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다고 규정하고 있는 바, 이와 같이 처분대상 농지는 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우에 한해서만 처분명령을 직권으로 유예할 수 있는 사항이며, 일부 면적은 농업경영에 이용하고 있으며 일부 면적에 대해서만 불법 용도로 사용하는 경우라도 한 필지 내의 일부에 대해서만 소유권 이전은 사실상 불가능한 점과 경자유전 원칙 등 농지법 제정 취지 등을 감안하여 한 필지 전체에 대하여 농지처분명령 등을 부과하는 것이 마땅하므로 청구인의 주장은 이유가 없는 억지주장일 뿐이다. 4) 청구인은 농지 등의 처분의무 통지를 할 때 행정절차법 제21조에 따른 청 및 의견청취 사전 절차를 거치지 아니하였는바, 이는 적법절차를 갖추지 아니한 위법한 행정처분이므로 이 사건 처분은 적법절차 원칙에 위반한 처분이라고 주장하나, 피청구인은 이 사건 제1농지를 처분대상농지로 결정하기에 앞서 2013.2.8. 청구인에게 2013년 처분대상농지 결정에 대한 청문실시를 등기 우편으로 통지하였으며, 2013.2.14. 대리수령인 ○○○ 님이 우편 송달받은 것으로 확인되었습니다. 이후 청구인은 자기의 농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분에 대한 “의견제출서”를 피청구인에게 서면 제출하였다. 이후 피청구인은 이 사건 제2농지를 추가하여 2013.4.2. 청문실시를 등기우편으로 재차 통지하였으며, 2013.4.4. 1차 청문 통지를 수령한 자인 대리수령인 ○○○ 님이 우편 송달받은 것으로 확인되었다. 또한 피청구인이 청문을 재실시 후 처분대상농지로 확정하고, 2013.8.13. 처분의무 통지를 등기 우편으로 통지한 건도 2013.8.16. 1차, 2차 청문 통지를 수령한 자인 대리수령인 ○○○ 님이 우편 송달 받은 것으로 확인되었다. 따라서 피청구인이 농지 등의 처분의무 통지를 할 때 청구인의 청문 및 의견 청취 절차를 걸치지 아니하여 적법절차를 갖추지 아니한 위법한 행정처분이라는 청구인의 이 같은 주장은 이유가 없는 억지주장에 불과하다. 5) 청구인은 ① 이 사건 농지를 농업경영에 사용한 것은 10년이 넘는 점, ② 이 사건 농지 중 농지로 사용하지 않는 부분은 일부인 점, ③ 농지로 사용하지 않는 부분에 대하여 토지형질변경허가가 나오지 않는 부분은 청구인의 귀책사유가 아닌 ○○시에서 일반공업지역으로 지정을 하여 불가피한 점, ④ 청구인은 이 사건 부동산이 2013.10.29. 일반공업지역으로 지정되어 ○○시에서 이 사건 농지를 수용할 예정이므로 별다른 조치가 필요 없을 거라 이야기한 점을 신뢰한 점, ⑤ 청구인은 법률적 지식에 대하여 문외한 점 등을 종합하여 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다고 주장하고 있다. 농지법 제2조, 제6조에 따르면 농지는 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말하며, 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제34조 제2항에 따라 미리 농지전용에 관한 협의를 거쳐 공업지역으로 지정된 지역 안의 농지도, 전용협의된 목적대로 실제로 전용하기 전까지는 같은 법에 따른 농지에 해당하므로 그 농지는 자기의 농업경영에 이용하여만 한다. 따라서 이 사건 농지들은 전용협의된 목적대로 실제로 전용하기 전까지는 농지에 해당하여 지속적으로 자기의 농업경영에 이용하여야 하는 사항이므로, 청구인의 주장은 일체 이유 없다. 6) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 농지처분명령은 농지법을 근거로 행해진 적법·타당한 행정처분으로써 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구를 기각하여야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】[시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.<개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 3. "농업법인"이란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다. 4. "농업경영"이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. 제6조제2항제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말ㆍ체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 5. 제6조제2항제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의2. 제6조제2항제10호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지를 소유한 경우 5의3. 제6조제2항제10호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 8. 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소 【산업입지 및 개발에 관한 법률】(약칭: 산업입지법)[시행 2013.3.23.][법률 제11690호, 2013.3.23., 타법개정] 제7조(일반산업단지의 지정) ① 일반산업단지는 시ㆍ도지사 또는 대통령령으로 정하는 시장이 지정한다. 다만, 대통령령으로 정하는 면적 미만의 산업단지의 경우에는 시장ㆍ군수 또는 구청장이 지정할 수 있다. <개정 2011.8.4.> 제12조(행위 제한 등) ① 제10조제1항에 따라 산업단지의 지정 또는 변경에 관한 주민 등의 의견청취를 위한 공고가 있는 지역 및 산업단지 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위하여 하는 행위 2. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ③ 제1항에 따라 허가를 받아야 하는 행위로서 제10조제1항에 따른 공고, 산업단지의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제1항을 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 「행정대집행법」에 따라 이를 대집행할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따라 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다.[전문개정 2011.8.4.] 【산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령】[시행 2014.11.19.] [대통령령 제25751호, 2014.11.19., 타법개정] 제14조(행위허가의 대상 등) ① 법 제12조제1항에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 등 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 대수선 또는 용도변경 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립 4. 토석의 채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것은 제3호에 따른다. 5. 토지분할 6. 물건을 쌓아놓는 행위 : 이동이 용이하지 아니한 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위 7. 죽목의 벌채 및 식재 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】(약칭: 국토계획법)[시행 2014.11.19.] [법률 제12844호, 2014.11.19., 타법개정] 제58조(개발행위허가의 기준 등) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다. 2. 도시ㆍ군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하여 해당 지역에서 시행되는 도시ㆍ군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. <개정 2011.4.14.> 1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역 ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 난개발 방지와 지역특성을 고려한 계획적 개발을 유도하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 개발행위의 발생 가능성이 높은 지역을 대상지역으로 하여 기반시설의 설치ㆍ변경, 건축물의 용도 등에 관한 관리방안(이하 "성장관리방안"이라 한다)을 수립할 수 있다. <신설 2013.7.16.> ⑤ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민과 해당 지방의회의 의견을 들어야 하며, 관계 행정기관과의 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. <신설 2013.7.16.> ⑥ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 성장관리방안을 수립하거나 변경한 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하고 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. <신설 2013.7.16.>[전문개정 2009.2.6.][제목개정 2013.7.16.][시행일:2012.7.1.] 제58조 중 특별자치시장에 관한 개정규정 나. 판 단 1) 인정사실 2012년 농지이용 실태조사 사진, 청문통지, 농지처분의무 통지, 2010년 현지 확인 사진, 처분서, 우편물 배달결과, 토지이용계획확인서 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 1998.7.30. ○○시 ○○동 ○○○-○(전, 1,040㎡), ○○○-○(전, 210㎡)를 매입하였으며 피청구인이 2012.9.1.~11.30.까지 실시한 농지이용실태조사 결과 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않고 이웃 일반음식점의 주차장과 나대지로 이용 중인 사실을 적발하였다. 나) 피청구인은 2013.2.8. 청구인에게 청문 사전통지를 하였고 청구인이 같은 달 의견을 제출하였으며, 피청구인은 2013.4.2. 청문 재통지 후 2013.8.14. 청구인에게 농지처분의무(처분기간: 2013.8.14. ~ 2014.8.13.)를 통지하였다. 다) 피청구인은 2013.10.6., 10.31. 처분의무 이행여부 조사결과 청구인이 이 사건 농지를 주차장·나대지·물건적치 등으로 사용 중인 사실을 확인하고 2014.12.12. 청구인에게 농지처분명령(처분기간: 6개월 이내)을 하였다. 라) 한편, 피청구인이 청구인의 주소지로 발송한 청문통지, 청문 재통지, 농지처분의무 통지서는 청구인의 주소지에서 ○○○가 수령하였고, 청구인은 2013.2.8.자 청문 통지에 대하여 같은 달 ‘청구인은 1998년부터 2012년까지 이 사건 농지에서 농사를 지었으며, 농자재·씨앗·거름·비료 매입증명서를 첨부합니다.’라는 의견을 제출하였다. 2) 「농지법」 제6조에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하고, 같은 법 제10조제1항에 따르면 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다. 같은 법 제11조제1항에 따르면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 농지 중 농지로 사용하지 않는 부분이 일부인 점, 피청구인이 이 사건 농지를 자연녹지지역에서 일반산업단지로 용도변경 하였기 때문에 청구인이 주차장으로 토지형질변경 허가를 받을 수 없는 점 등을 종합하면 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비하여 청구인의 재산권 침해가 과도하고, 또한 피청구인이 농지처분의무를 통지할 때 청문 및 의견청취 절차를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 피청구인이 2012.9.1. ~ 2012.11.30. 기간 동안 실시한 2012년 농지이용 실태조사결과 이 사건 농지를 나대지와 주차장으로 이용 중인 사실을 확인한 후 2013.2.8. 청문통지를 하였고 2013.2.14. 청문통지서를 청구인의 주소지에서 ‘이웃주민’ ○○○가 수령 하였으며, 이에 대하여 청구인이 2013. 2월 의견을 제출하였다. 피청구인이 2013.4.2. 청문을 재통지 하였으며 2013.4.4. 청구인의 주소에서 다시 ○○○가 수령하였고 청구인이 청문에 참석치 않자 피청구인은 2013.8.14. 청구인에게 농지처분의무를 통지(처분기간: 2013.8.14.~2014.8.13.) 하였고 통지서를 2013.8.16. 청구인의 주소에서 다시 ○○○가 수령하였다. 살피건대, 피청구인이 청구인의 주소지로 청문 사전통지서 등을 발송하였으나 청구인의 주소지는 현황이 일반음식점 등으로써 청구인이 직접 거주하는지 여부는 논외로 하더라도 청구인의 주소지에서 임차인으로 추정되는 ○○○가 모두 수령하였고 또한 청문통지에 대하여 청구인이 2013. 2월 증빙자료를 첨부하여 의견을 제출한 사실을 볼 때 비록 청구인이 청문에 참석하지는 않았으나 청구인이 청문실시 사실을 알고 있었음에도 청문에 참석하지 않은 것으로 보이고 또한 청문기일 연기를 요청하는 등의 행위를 한 사실도 없는 바, 청문 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 주었음에도 불가피한 사유 없이 당사자가 의견을 제출하지 않거나 청문에 참석하지 않는 경우까지도 절차상의 하자를 이유로 행정처분이 당연무효가 되는 것은 아니라 할 것이다. 또한 경자유전 원칙 등 「농지법」 제정 취지 등을 감안할 때 농지의 일부에만 불법행위가 있다 하여도 불법행위가 있는 부분만 분리하여 행정처분의 대상으로 할 수는 없고, 본 위원회의 현장 출장결과 및 도면과 항공사진을 볼 때 ○○동 ○○○-○(전, 210㎡) 번지는 대부분의 면적이 일반음식점의 주차장으로 사용되고 있고 ○○○-○(전, 1,040㎡)번지도 대부분이 물건적치, 나대지 등으로 사용 중인 것으로 확인된바 청구인의 주장은 이유 없다. 나아가 이 사건 농지가 소재한 지역이 자연녹지지역에서 일반산업단지로 용도지역이 변경되어 이 사건 농지를 주차장으로 용도변경 할 수 없게 되었다는 사정은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 용도 변경된 지역의 토지소유자 모두에게 해당되는 공적인 제약이라 할 것이어서 청구인에게만 예외를 적용할 수 없다 할 것이므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.