농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○(전, 1,689㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지 소유자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 건설기계 야적장으로 이용하는 것을 적발하고, 2016. 4. 20. 청구인에 대하여 처분사전 통지, 같은 해 7. 4. 농지처분의무 부과 통지, 같은 해 8. 19. 농지처분의무를 재통지하였으나, 2018. 12. 20. 현장조사에서 이 사건 토지가 건설기계 야적장으로 계속 사용되고 있음을 확인하여, 2019. 1. 31. 청구인에게 농지처분명령(이하 ‘이 사건 제1농지처분명령’이라 한다)을 하였다. 청구인은 2019. 4. 18. 이 사건 제1농지처분명령의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여, 같은 해 7. 22. 피청구인의 처분사전통지 미이행을 이유로 인용재결을 받았다. 피청구인은 2019. 8. 7. 및 같은 해 9. 24. 이 사건 토지에 대한 현장조사, 같은 해 10. 29. 처분사전통지 절차를 거쳐, 같은 해 12. 6. 청구인에게 농지처분명령(이하 ‘이 사건 제2농지처분명령’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인의 소유권 취득 청구인은 2013. 12. 20. 청구외 최○○, 백○○으로부터 이 사건 토지를 매수하여, 2014. 1. 21. 청구인 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 나) 공공주택지구 및 특별관리지역의 지정 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○동, ○○동 일대 토지는 개발제한구역에 해당하였으나, 2010년 5월경 보금자리주택 조성 계획을 위해 공공주택지구 및 주거지역으로 지정되었고, 2015. 4. 30.경 공공주택지구 지정이 해제되면서 특별관리지역으로 지정되었다. 다) 이 사건 제1농지처분명령 및 취소 (1) 피청구인은 특별관리지역 농지처분 의무부과자 조사 결과를 토대로, 2016. 8. 19.경 청구인에게 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 않는다는 이유로 「농지법」 제10조를 근거로 2017. 8. 22.부터 2018. 8. 21.까지를 처분의무기간으로 정하여 이 사건 토지에 대한 농지처분의무를 통지하였다. (2) 피청구인은 2019. 1. 31. 청구인에게 「농지법」 제11조제1항을 근거로 그 처분기간을 2019. 2. 1.부터 2019. 7. 31.까지(6개월)로 정하여 이 사건 토지에 대하여 이 사건 제1농지처분명령을 통지하였다. (3) 청구인은 위 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였고, 경기도행정심판위원회는 2019. 7. 22. 이 사건 제1농지처분명령 당시 「행정절차법」 제21조에 의한 사전통지를 하지 않았다는 행정절차상 하자를 이유로 인용재결을 하여 이 사건 제1농지처분명령이 취소되었다. 라) 이 사건 제2농지처분명령 피청구인은 재처분의 사유가 여전히 존재한다는 이유로 처분사전통지 및 의견청취 절차를 거쳐 2019. 12. 6. 청구인에게 이 사건 제1농지처분명령과 같은 이유로 2019. 12. 10.부터 2020. 6. 10.까지를 처분의무기간으로 정하여 이 사건 토지에 대한 농지처분명령을 통지하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 「농지법」상 농지 여부 (1) 관련 법리 「농지법」상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고, 공부상 지목이 ‘답’인 토지의 경우 그 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 「농지법」에서 말하는 농지에 해당하지만, 공부상 지목이 ‘전’인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않게 된다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98마2604 결정, 대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결, 대법원 2015. 3. 12. 선고 2013도10544 판결 등). 이처럼 ‘답’이나 ‘전’ 등 공부상 지목이 농지라는 이유만으로 「농지법」상 농지인 것이 아니라, 농지로서의 현상이 변경되면 더 이상 농지가 아니며, 예외적으로 변경상태가 일시적이어서 원상회복이 용이하다면 농지에 해당한다고 보는 것이 확고한 판례의 태도이다. (2) 이 사건 토지의 경우 청구인의 토지가 위치한 ○○시 ○○동 일대 1,736만㎡ 용지는 국토해양부 고시 제2010-○○○(2010. 5. 26.)호로 ○○○○ 보금자리주택지구의 지구계획(이하 ‘이 사건 사업계획’이라 한다)이 승인되었다가, 2015. 4. 30.자로 위 ○○○○ 공공주택지구가 지정 해제되고, 해제된 주택지구의 난개발을 막기 위해 일정기간 개발을 제한하는 특별관리지역으로 지정되었다. 청구인은 이 사건 사업계획이 승인된 후 해제되기 전인 2013. 12. 20. 이 사건 토지를 매수하여 2014. 1. 21. 소유권이전등기를 마쳤다. 이 사건 토지는 청구인이 2014년 1월경 매수하기 이전부터 이미 농지로서의 현상을 상실하여 포장이 되고 건축물이 지어져 창고, 야적장 등으로 사용되어 더 이상 영농이 불가능한 상태였고, 청구인은 2014. 1. 6.경 이 사건 토지의 현상을 그대로 인도받아 이 사건 토지 지상에서 사업을 개시하였다. 이 사건 토지뿐만 아니라 인근 ‘전’지목의 다른 토지들도 지목만 농지로 되어 있을 뿐 모두 농지로서의 현상이나 기능을 상실하고 대지화된 상태였다. 위와 같이 이 사건 토지는 이미 콘크리트로 포장되어 있었고, 견고한 구조물도 축조되어 현상이 크게 변동되었으며, 2015. 4. 30. 특별관리지역으로 지정되기 이전에 역시 농지로서의 현상을 상실하여 그 상태가 결코 일시적이지 않았는바, 이 사건 토지는 더 이상 농지에 해당하지 않은 상태다. 현재도 인위적으로 형질을 변경하지 않으면 영농이 불가능한 상태이다. 따라서 이 사건 토지에 대한 농지처분명령처분은 취소되어야 한다. 나) 이 사건 토지의 농지전용허가 의제 - 신뢰보호의 원칙 위반 (1) 「농지법」 제34조에 의한 농지전용허가 의제 ○○○○ 보금자리주택지구 사업은 「농지법」 제34조제2항 및 같은 법 시행령 제34조제1항에 따라 「공공주택 특별법」 제17조의 지구계획 승인이 있으면 같은 법 제18조제1항제11호에 의해 농지전용허가가 의제된다. 그런데 국토해양부장관은 2010. 12. 21. ○○○○ 보금자리 주택지구 지구계획을 승인 고시한 바 있으며, 이에 따르면 위 「공공주택 특별법」 제18조에 의거 ‘지구계획 승인’이 있으면 「농지법」 제34조의 농지전용허가 또는 협의가 의제된다. 따라서 「농지법」 제34조제1항의 농지전용허가 또는 제2항에 따른 협의를 받지 않고 농지전용을 하여도 된다. 청구인은 2010. 12. 21. 승인된 이 사건 사업계획이 있은 후, 2015. 4. 30. 지구지정 해제 전인 2014년 이 사건 토지를 취득하였는데, 이때에는 농지전용허가가 의제된 상태였으므로 이 사건 토지의 형질변경행위가 가능했다. 따라서 청구인은 위 「공공주택 특별법」상 별도로 이 사건 토지에 대한 농지전용허가를 받지 않아도 되었다. (2) 신뢰보호 원칙의 위반 피청구인 등은 2010년 5월경 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○동, ○○동 일대의 토지에 대하여 보금자리주택 조성 계획을 위해 공공주택지구로 지정하여, 이 사건 토지에 대해 장차 주거지역으로 전환될 것임을 표명하였고, 청구인이 「공공주택 특별법」 규정에 비추어 당연히 농지전용허가를 받을 필요가 없다고 정당하게 신뢰한 데 대하여 아무런 귀책사유가 없다. 청구인은 공공주택지구 지정이 정당한 것으로 신뢰하고, 2013. 12. 20.경 이미 창고 등으로 사용되던 이 사건 토지를 매수하면서 그대로 창고 등으로 사용하였다. 청구외 이○○가 ○○시 ○○동 ○○○-○ 답 1,639㎡를 매수하면서 2014년 11월경 피청구인에게 농지취득자격증명 발급을 신청하자, 피청구인은 위 토지는 지목상 ‘농지’라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역의 지구단위계획구역으로 지정된 농지로서 농지취득자격증명을 발급받지 않고 취득할 수 있는 농지라고 회신하기도 하였다. 그런데 피청구인은 2015. 4. 30.경 부동산 경기의 침체 등을 이유로 갑자기 공공주택지구 지정을 해제하면서 난개발이 우려된다는 이유로 「공공주택 특별법」 제6조의2에 따른 특별관리지역으로 지정하였고, 그 후 앞서와 같이 2016. 8. 19.경 청구인에게 농지처분의무를 통지하고, 2019. 12. 6. 이 사건 제2농지처분명령을 내림으로써 기존의 공공주택지구 지정을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과를 초래하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 제2농지처분명령은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 재량권을 남용한 위법한 처분이다. 다) 자기구속의 원칙 위반 위와 같이 피청구인은 청구인의 경우와 동일하게 공공주택지구로 지정되었던 ○○시 ○○동 ○○○-○ 답 1,639㎡ 소유권자 청구외 이○○에 대해서는 지목상 농지라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역의 지구단위계획구역으로 지정된 농지로서 농지취득자격증명을 발급받지 않고 취득할 수 있는 농지라고 회신한 바 있다. 이 사건 토지가 위치한 ○○시 ○○동 일대는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지역·지구 등 지정에 있어서도 ‘농지’가 아니라 ‘도시지역, 제3종일반주거지역’으로 지정되어 있다. 그렇다면 피청구인은 청구인에게도 위 동종의 선례와 마찬가지로 농지전용허가를 받을 필요가 없다고 보아야 함에도, 청구인에게 이 사건 제2농지처분명령을 한 것은 재량을 일탈·남용하여 위법하다. 라) 비례의 원칙 위반 「공공주택 특별법」을 개정하면서 2015. 4. 30. 공공주택지구를 해제하고 특별관리지역을 지정하는 과정에서 특별관리지역 이전의 형질변경, 물건적치, 건축물 신증축, 용도변경 등에 대한 경과규정을 마련하지 않았고, 그에 따른 행정청의 단속으로 인해 문제가 발생하기에 이르렀다. 그 문제점에 따라 「공공주택 특별법」 제6조의5제1항이 개정되었는바, “필요한 조치를 명하여야 한다”가 “필요한 조치를 명할 수 있다”로 개정되었다. 즉, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 「공공주택 특별법」 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하 “건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 이에 따라 함께 보금자리주택지구로 지정되었던 광명시의 경우, 지방자치단체장의 재량으로 2016. 12. 29. 조치계획을 마련하여 2015. 4. 30. 특별관리지역 지정 이전의 불법에 대해서 개발이 될 때까지 단속을 유보하겠다고 공개적으로 발표하였다. 국토교통부에 단속에 대한 재량권에 대해 문의한 결과, 단속 및 이행강제금의 부과에 관한 권하는 전적으로 지방자치단체장에게 있다는 회신을 한 것으로 알고 있다. 「공공주택 특별법」 제6조의4[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]에 의하면, 특별관리지역의 지정기간이 만료되거나 해당 기관장이 특별관리지역에 대한 도시·군관리계획을 수립하기만 해도, 해당 지역은 특별관리지역에서 해제된 것으로 간주된다. 현재 특별관리지역으로 지정되어 있는 이 사건 토지는 「공공주택 특별법」에 따라 특별관리지역 관리계획을 수립하여야 하고, 종전 공공주택지구의 공공주택사업자 또한 계획의 입안을 제한할 수 있다. 더욱이 피청구인이 도시·군관리계획을 수립하기만 하면 확정되지 않아도 특별관리지역에서 해제되는 등 이 사건 토지는 현재 유동적 상태에 있다. 이상과 같이, 이 사건 토지의 경우 이미 농지로서의 기능이 상실된 지 오래고 이미 공공주택지구로 지정하였던 바가 있어서 「농지법」의 목적을 달성하기 곤란한 사정임에도 이 사건 제2농지처분명령을 한 것은 그 목적달성에 유효·적절하거나 최소침해를 가져오는 것이라고도 할 수 없고, 그로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인이 입게 되는 피해가 크다고 할 것이므로, 이 사건 제2농지처분명령은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. 【보충서면】 3) 이 사건 토지가 농지에 해당하므로 처분이 적법하다는 주장에 관하여 가) 피청구인 주장 요지 피청구인은 대법원 판례들이 농지의 성격을 일시적으로 상실하여 그 원상회복이 비교적 용이한 상태에 있는 토지는 구 「농지법」상 농지에 해당한다고 하는바, 이 사건 토지의 항공사진을 보면 2014년부터 비닐하우스가 있었고 2015년 9월 적발 당시 비닐하우스 및 건설기계적치장으로 사용하여 농지의 성격을 일시적으로 상실한 상태에서 사용 중인 것이 확인되므로, 「농지법」상 농지이고, 원상복구가 용이하다고 주장한다. 나) 위법한 형질변경행위가 있었는지 여부 「공공주택 특별법」 제18조[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]에 의거 ‘지구계획 승인’이 있으면 「농지법」 제34조의 농지전용허가 또는 협의가 의제되는바, 그렇다면 위법한 형질변경행위가 있었는지 여부는 이 사건 사업계획이 승인·고시되었다가 공공주택지구 지정 해제된 2015. 4. 30.경을 기준으로 판단하여야 하며, 청구인이 2015. 4. 30. 이전에 한 형질변경행위에 대해서는 「공공주택 특별법」 제18조에 의거한 적법한 행위라고 보아야 한다. 청구인이 이 사건 토지를 매수하기 이전인 2012년경에는 이 사건 토지는 농지로서의 현상을 갖추고 있었는데, 이 사건 토지의 전 소유자는 이러한 고시를 신뢰하고 별도의 농지전용허가 절차 없이 이 사건 토지의 형질변경행위를 하였고, 청구인은 형질변경 상태의 이 사건 토지를 매수하여 이용하였다. 2015년 5월경 위성사진을 보면, 공공주택지구가 지정 해제된 2015. 4. 30.경 당시에는 이미 이 사건 토지 지상에 포장이 되고 건축물이 지어져 창고, 야적장 등으로 사용되어 더 이상 영농이 불가능하였고, 청구인은 이 사건 토지를 이러한 상태 그대로 지금까지 이용해온 것인바, 청구인이 이 사건 토지를 위법하게 형질변경하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 이유 없다. 다) 농지로서의 성질 상실 이처럼 이 사건 토지는 청구인이 매수하기 이전부터 농지로서의 현상을 상실하여, 공공주택지구가 지정 해제된 2015년 5월경에는 이미 영농이 불가능한 상태였다. 피청구인이 제출한 항공사진을 보아도 2012년과는 달리 2014년에는 지면에 콘크리트 포장이 이루어지고 건조물이 들어섰으며, 공공주택지구가 지정 해제된 2015년 5월경에는 이미 현재의 이용상태와 마찬가지의 모습으로 완전히 변모되어 농지로서의 모습을 완전히 상실하였음을 확인할 수 있다. 이 사건 사업계획은 2010. 12. 20.경 승인·고시된바, 2012년경 이미 상당수 ‘전’지목 토지들은 이 사건 사업계획 고시를 신뢰하고 이미 콘크리트를 매설한 후 건조물 기타 시설물을 설치하여 농지로서의 현상이나 기능을 상실한 상태였다. 특히 청구인이 이 사건 토지를 매수한 2014년경이나 공공주택지구 지정이 해제된 2015년경에는 인근 ‘전’지목 토지 중 농지로 이용하는 경우가 전혀 없으며, 모두 청구인의 토지와 유사한 형태로 이용 중인 사실을 알 수 있다. 이러한 토지 이용 형태는 2012년과 비교하여 보아도 확연한 차이를 보여, 공공주택지구 지정으로 인해 이 사건 토지를 포함한 ○○동 일대 토지 이용 형태에 대대적인 변화가 초래되었음을 알 수 있다. 이러한 상황에서, 이 사건 토지를 농지로 이용한다는 것은 무용한 일일뿐더러, 원상회복을 하더라도 실제 농업에 이용할 수 있는 농지 상태로 되돌리기는 기능적으로 불가능하다. 비슷한 사례로, 제주도에 지목이 ‘전’으로 되어있는 토지를 소유한 자가 그 토지를 농업경영에 이용하고 있지 않다는 이유로 2016. 5. 8. 제주시장으로부터 농지처분의무를 통지받고, 이행하지 않자 2017. 9. 13. 농지처분명령을 받은 경우, 법원은 ‘이 사건 각 토지는 이미 이 사건 처분 이전부터 오랜 세월 동안 잡목과 수풀 등이 자생하여 그 내부에 사람이나 장비가 진입하기 어려울 정도로 우거진 자연적인 숲이 조성되어 개간 등 인위적으로 그 형질을 변경하지 않아서는 더 이상 영농이 불가능한 상태의 토지가 된 사실이 인정’된다면서 ‘그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없으므로, 더 이상 「농지법」상 농지에 해당하지 않는다고 봄이 타당하다’고 판시하였다. 그러면서 ‘원고가 이 사건 각 토지를 취득할 당시에 농업경영계획서를 제출하여 농지취득자격 증명을 발급받았다거나, 이 사건 처분에 앞서 사전 절차에서 추후 경작할 예정이라는 의견을 피력하였다는 사정만으로는 위와 같은 판단에 아무런 영향을 미칠 수 없다’고 하였으며, 위 판결은 2018. 9. 19. 항소기각, 2019. 1. 17. 대법원에서 심리불속행 기각되어 확정되었다(제주지방법원 2018. 5. 2 선고 2017구합5878 판결). 위 사례는 지목이 ‘전’으로 된 토지가 영농에 제공되지 않고 자연림이 복원되어 이용되고 있던 경우로서, 법원은 개간 등 인위적으로 그 형질을 변경하지 않고서는 영농이 불가능하다는 이유로 이미 농지로서의 현상을 완전히 상실하였다고 판단한 것이다. 이처럼 판례는 일시적으로 농지의 성질을 상실하였는지, 아니면 영구적으로 상실하였는지 여부를 판단할 때 원상회복 여부가 완전히 불가능한지보다는 원상회복하기 위하여 개간 등 인위적인 형질변경이 필요한지, 즉 농지의 성질을 회복하려면 과도한 시간과 비용을 투자하여야 하느냐 하는 비례적 측면을 반영하여 판단하고 있다. 청구인이 이 사건 처분을 받은 경위도 위 2017구합5878 판결과 시기 및 사실관계가 유사하므로, 이 사건 토지에 대해서도 농지처분명령처분이 취소되어야 형평에 맞는 처분이라고 할 것이다. 이처럼 농지의 현상을 일시적으로 상실하였다고 판단한 판례들과는 달리, 청구인의 이 사건 토지는 이미 콘크리트로 포장되어 있었고, 견고한 구조물도 축조되어 현상이 크게 변동되었으며, 인위적으로 형질을 변경하지 않으면 영농이 불가능한 상태이다. 또한, 인근 ‘전’ 지목의 토지도 모두 다른 용도로 이용 중인 사실 등을 보아도 이 일대의 토지를 농지로 다시 사용하는 것은 무용하다. 따라서 이 사건 토지에 대한 농지처분명령처분은 취소되어야 한다. 4) 신뢰보호원칙 위반 가) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 농지전용허가 절차가 종료되고 전용목적사업이 완료되는 시점은 「농지법 시행령」 제59조제2항 관련 전용목적사업이 완료된 날인데, ○○○○ 공공주택지구는 지구 지정만 지정되었을 뿐 아무런 행위가 없는 상태에서 해제되었고, 「농지법 시행령」 제45조제2항에 따라 농지보전부담금 납부를 조건으로 인가를 해주는데 한국토지주택공사가 이를 납부하지 않아 농지전용허가의 효력이 발생될 수 없는 상태로 2015. 4. 30. 최종지구지정이 해제되었으며, 형질변경 주체는 한국토지주택공사일 뿐이지 허가받지 않은 자가 형질변경하는 것은 무단형질변경에 불과하므로 신뢰보호원칙에 반하는 처분이 아니라고 주장한다. 나) 농지전용허가 의제 대상 및 시기 「공공주택 특별법」 제18조제1항제11호 명문의 규정상 ‘공공주택지구계획 승인’이 있으면 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가가 의제되며, 「농지법」 제34조제1항에 따르면 ‘농지를 전용하려는 자’에게 농림축산식품부장관으로부터 농지전용허가를 받도록 규정하고 있다. 이와 같이 공공주택지구계획이 승인된 토지에 관한 농지전용허가 의제의 효과는 토지에 관한 대물적 효력이며, 허가주체에 한정되는 대인적 효력이 아니다. 피청구인은 지구지정 후 아무런 행위 없이 해제되었기 때문에 지구지정 및 해제와 관계없이 농지전용허가를 받았어야 하고, 허가 주체인 한국토지주택공사만이 형질변경을 할 수 있다고 주장하나, 위 명문의 규정상 지구계획 승인만 있으면 농지전용허가가 의제되고, 이에 따라 농지를 전용하려는 사람이라면 별도의 농지전용허가 없이 농지전용을 할 수 있다. 피청구인은 한국토지주택공사가 농지보전부담금을 납부하지 않아, 농지전용협의의 효력이 발생되지 않았다고 주장하는데, 위 「공공주택 특별법」 명문의 규정상 ‘지구계획 승인’이 있으면 농지전용허가가 있는 것으로 해석할 수밖에 없다. 만일 행정기관이 이와 달리 해석하여 농지보전부담금을 납부하지 않은 경우에는 위 허가가 없는 것으로 취급한다면, 이는 수범자에게 예측가능성이 없을 뿐만 아니라, 법률의 의미를 행정청이 권한 없이 침익적으로 축소해석한 경우에 해당하므로 재량권을 일탈·남용한 것이 되어 위법하다. 이에 따라 이 사건 사업계획 승인이 있는 때로부터 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동 일원과 ○○시 ○○동, ○○동, ○○동, ○○동, ○○동 일원의 토지에 관하여 「농지법」 제34조에 따른 농지전용허가가 의제되어, 청구인을 포함한 농지를 전용하려는 자가 농지전용허가를 별도로 받을 필요가 없게 되었다. 실제로 이 사건 사업계획이 2010. 12. 20.경 승인·고시된 이래 2012년경 이미 상당수 ‘전’지목 토지들은 이 사건 사업계획 고시를 신뢰하고 이미 콘크리트를 매설한 후 건조물 기타 시설물을 설치하였으며, 2014년경이나 공공주택지구 지정이 해제된 2015년경 인근 ‘전’지목 토지 중 오히려 농지로 이용되는 경우가 없을 정도다. 이처럼 ○○○○ 공공주택지구 지정으로 인해 이 사건 토지를 포함한 ○○동 일대 토지 이용형태가 확연히 변화하였다. 청구인 역시 2010. 12. 10. 승인된 이 사건 사업계획이 있은 후, 2015. 4. 30. 지구지정 해제 전인 2014년 이 사건 토지의 소유권을 취득하였는데, 이때에는 농지전용허가가 의제된 상태였으므로 이 사건 토지의 형질변경행위가 가능했다. 따라서 ○○○○ 공공주택지구는 지구 지정만 되고 아무런 행위도 없는 상태에서 해제되었고 한국토지주택공사가 농지보전부담금 납부도 하지 않아 농지전용허가의 효력이 발생될 수 없고, 형질변경의 주체는 허가 주체인 한국토지주택공사뿐이므로 청구인은 무단 형질변경행위를 한 것이라는 피청구인의 주장은 모두 이유 없다. 다) 신뢰보호의 원칙 위반 위와 같이 피청구인 등은 2010년 5월경 이 사건 토지를 포함한 ○○시 ○○동, ○○동 일대의 토지에 대하여 보금자리주택 조성 계획을 위해 공공주택지구로 지정하여, 이 사건 토지에 대해 장차 주거지역으로 전환될 것임을 표명하였고, 청구인이 「공공주택 특별법」 규정에 비추어 당연히 농지전용허가를 받을 필요가 없다고 정당하게 신뢰한 데 대하여 아무런 귀책사유가 없었다. 이에 따라 청구인은 2013. 12. 20. 이미 창고 등으로 사용되던 이 사건 토지를 매수하면서 그대로 이용한 것인데, 갑자기 2015. 4. 30. 공공주택지구 지정이 해제되었다면서 「농지법」 제10조에 따라 이 사건 토지를 처분하라고 하는 것은 청구인의 신뢰에 현저히 반하는 처분이다. 청구외 이○○는 청구인과 동일하게 ○○○○ 보금자리주택지구 사업 지역에 해당하는 ○○도 ○○시 ○○동 ○○-○에 답 1,639㎡를 매수한 사람이다. 위 청구외인은 2014. 11.경 피청구인에게 농지취득자격증명 발급을 신청한 바 있다. 이 때 피청구인은 ‘「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 취득할 수 있는 농지’라는 이유로 농지취득자격증명 미발급 통보를 한 바도 있다. 그런데 피청구인은 2015. 4. 30.경 부동산 경기의 침체 등을 이유로 갑자기 공공주택지구 지정을 해제하면서 난개발이 우려된다는 이유로 「공공주택 특별법」 제6조의2에 따른 특별관리지역으로 지정하였고, 그 후 앞서와 같이 2016. 8. 19.경 청구인에게 농지처분의무를 통지하고, 2019. 2. 1. 이 사건 제1농지처분명령을 내림으로써, 기존의 공공주택지구 지정을 신뢰한 청구인의 이익이 침해되는 결과를 초래하였다. 따라서 피청구인의 이 사건 제1, 제2농지처분명령은 신뢰보호의 원칙에 반하는 것으로서 재량권을 남용한 위법한 처분이다. 5) 자기구속의 원칙 위반 가) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 주거지역 내의 농지도 전용협의된 목적대로 실제로 전용하기 전까지는 「농지법」에 따른 농지에 해당하므로 「농지법」의 규율을 받고, 「농지법」 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우에도 「농지법」 제10조제1항에서 처분의무의 예외를 인정하고 있으므로 농지취득자격증명을 발급받지 않아도 되는 농지라 하여 이 사건 처분 대상이 아닌 것은 아니므로 청구외 이○○도 농지이용실태조사에 적발되었다면 청구인과 같은 처분을 받았을 것이므로 자기구속원칙에 반하지 않는다고 주장한다. 나) 청구외 이○○의 경우 「농지법」 제8조제1항제1호[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]에 따르면, 「농지법」 제6조제2항제8호에 따라 농지를 취득하는 경우에는 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다고 하고, 「농지법」 제6조제2항제8호[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]는 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우 자기 농업경영에 이용할 자가 아니라도 농지를 소유할 수 있다고 한다. 「농지법」 제34조제2항제1의2호[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다고 되어 있다. 그런데 「공공주택 특별법」(舊 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」) 제18조제11호에 따르면, 지구계획 승인이 있는 경우 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의가 있는 것으로 간주한다. 이에 따라 청구외 이○○는 농지취득자격증명을 발급받지 않고 농지를 취득할 수 있었다. 피청구인은 농지취득자격증명을 발급받지 않아도 되는 농지라 하여 이 사건 처분의 대상이 아닌 것은 아니라고 하나, 위 명문의 규정에 따르면 청구외 이○○는 「공공주택 특별법」 제18조에 의거 「농지법」 제34조에 따른 농지전용 허가 또는 협의가 의제된 결과, 이미 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 것과 마찬가지로 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있었던 것이다. 다) 청구인의 경우 - 피청구인의 자기구속의 원칙 위반 그렇다면 청구인 역시 위 명문의 규정에 의하여 「공공주택 특별법」 제18조의 적용을 받아 「농지법」 제34조에 따른 농지전용 허가 및 농지전용 협의가 의제되는 것은 위 청구외 이○○의 경우와 동일하다. 그러므로 청구외 이○○가 농지취득자격증명을 발급받지 않고 농지를 취득한 것과 마찬가지로, 청구인은 농지전용허가를 받지 않고 농지의 형질변경행위를 할 수 있다. 그럼에도 청구외 이○○도 적발되었다면 청구인과 동일한 처분을 받았을 것이라는 피청구인의 주장은 위 명문의 법규에 위반한 해석이다. 따라서 피청구인은 청구인 역시 농지전용허가를 받을 필요가 없이 농지전용이 가능하다고 보아야 함에도, 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 재량을 일탈·남용하여 위법하다. 6) 비례의 원칙 위반 가) 피청구인 주장의 요지 피청구인은 「공공주택 특별법」은 기간 내 모든 불법에 대해 조치를 할 수 없는 현실적 측면을 감안한 법률개정이고, 불법조치 판단은 관련법에서 판단할 사항인데, 이 사건 토지는 지구지정 유무를 떠나 전용목적사업이 완료되기 전까지 「농지법」의 규율을 받기 때문에 농지처분명령까지는 행정처분이 절차대로 이루어져야 하며, 「공공주택 특별법」의 적용으로 「농지법」이 배제되지 않으므로, 「농지법」 목적달성을 위해 필요한 처분으로 비례의 원칙에 반하지 않는다는 취지로 주장한다. 나) 청구인은 「공공주택 특별법」 적용에 따라 「농지법」 적용을 배제해야 한다고 주장하는 것이 아니고, 이 사건 사업계획이 승인·고시됨에 따라 「공공주택 특별법」의 적용을 받게 된 이 사건 토지에 「농지법」 제34조에 따른 농지전용이 허가된 것으로 의제된 상태에서 농지전용행위를 하였기 때문에, 「농지법」 제10조에 따른 농지 처분대상이 아니라고 주장하는 것이다. 즉, 농지전용허가가 의제된 기간 동안에 이미 용도변경을 하였으므로 용도변경행위 자체가 위법하지 않았고, 이미 용도변경을 한 이후이므로 농지로서의 현상을 상실하여 「농지법」의 적용이 배제되었다는 것이지, 「공공주택 특별법」의 적용에 따라 「농지법」의 적용이 배제된다고 주장하는 것이 아니다. 다) 「공공주택 특별법」이 강행규정에서 임의규정으로 개정된 이유는 공공주택지구를 해제하고 특별관리지역을 지정하는 과정에서 일정기간 내 철거 등의 조치를 취할 수 없어 특별관리지역 정비를 원활하게 하기 어려운 측면을 반영한 규정으로, 특별관리지역 해제로 당장에 용도변경하여 이용되는 토지 지상 건축물 등에 대하여 단기간에 철거 등의 조치를 할 수 없는 현실을 반영한 규정이다. 그런데 피청구인이 답변서 2쪽에서 진술하였듯이 ○○○○ 보금자리주택사업이 2015. 4. 30. 해제되고, 피청구인은 당해 연도 농지이용실태조사를 실시한 후, 2016. 4. 20. 청구인에게 처분사전통지를 하였다. 라) 같은 상황에 있는 ○○시의 경우, 지방자치단체장의 재량으로 2016. 12. 29. 조치계획을 마련하여 2015. 4. 30. 특별관리지역 지정 이전의 불법에 대해 개발이 될 때까지 단속을 유보하겠다고 공개적으로 발표하였다. 위와 같은 권한은 전적으로 피청구인과 같은 지방자치단체장에게 있다. 더욱이 이 사건 토지를 비롯한 특별관리지역은 「공공주택 특별법」 제6조의4 규정에 따라 도·시·군 관리계획을 수립하기만 해도 특별관리지역에서 해제된 것으로 간주되고, 종전 공공주택지구 공공주택사업자 역시 계획 입안을 제안할 수 있는 등 유동적 상태에 있다. 그런데 피청구인의 경우, 이 사건 사업계획 지정해제로 인한 어떠한 조치도 없이 이 사건 처분을 하여, 청구인을 포함한 이 사건 사업계획 예정지의 토지소유자들은 사업계획 무산이라는 상황에서 토지를 처분해야 하는 의무까지도 부담하게 되었다. 마) 사정이 이러하다면 피청구인으로서는 광명시의 경우와 마찬가지로 단속 유보 등 조치를 충분히 취할 수 있음에도 불구하고 이 사건 처분을 한 것은 최소침해를 가져오는 것이라 할 수 없고, 이 사건 사업계획 무산이라는 불측의 손해를 입은 청구인 기타 이 사건 사업계획 지역 토지 소유자들은 이 사건 농지처분명령이 그대로 유지된다면 토지소유권 상실이라는 구체적이고 직접적 재산상 손해를 입는 것이 불가피하므로 달성하고자 하는 공익에 비해 청구인이 입게 되는 피해가 막심하여 상당성도 결여하였으므로 비례의 원칙에 반하는 위법한 처분이다. 7) 맺음말 위와 같은 사정을 고려하여, 청구인의 청구를 인용하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2014. 1. 21. 매매를 등기원인으로 이 사건 토지를 취득하였다. 2015년 농지이용실태조사 결과 청구인이 이 사건 토지를 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 아니하고 건설기계적치장으로 이용 중인 사실이 확인되었다. 나) 피청구인은 이 사건 토지를 처분대상농지로 결정하기에 앞서 2016. 4. 20. 청구인에게 “「농지법」위반에 따른 처분사전통지(청문실시 통지)”를 하였고, 청구인은 같은 해 4. 27. 이를 수령하였다. 다) 피청구인은 2016. 5. 25. 청구인에 대해 청문을 실시하였으며, 청구인은 이 사건 토지를 “건설기계 적치용도로 임대를 주었으며 임대는 2017년 5월경까지 주기로 계약하였다.”라고 하였다. 라) 청문실시 후 피청구인은 2016. 7. 4. 이 사건 토지를 처분대상농지로 확정하고 청구인에게 농지처분의무 통지하였고, 청구인은 2016. 7. 6. 이를 수령하였다. 한편 피청구인은 농지처분의무 통지 시 2016. 8. 11.까지 농지복구확약서를 제출할 경우 농지처분의무 기간을 2017. 8. 11.~2018. 8. 10.로 변경하여 준다는 사실을 알렸고, 청구인은 2016. 8. 8. 농지복구확약서를 제출하였다. 마) 피청구인은 2016. 8. 19. 농지복구확약서를 제출한 청구인에게 농지처분의무 재통지하였고, 청구인은 같은 해 8. 22. 이를 수령하였다. 바) 처분의무기간이 지난 후 피청구인이 2018. 12. 20. 이 사건 토지에 대하여 농업경영 여부를 조사한바, 청구인은 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 않고 건설기계 적치장으로 계속 사용하고 있어, 같은 해 1. 31. 처분명령을 결정하고 6개월 내(2019. 2. 1.~2019. 7. 31) 이 사건 토지를 처분하도록 이 사건 제1농지처분명령을 통지하였으며, 청구외 김○○(회사동료)이 같은 해 2. 11. 이를 수령하였다. 사) 이 사건 제1농지처분명령이 통지된 후 청구인은 2019. 4. 26. 경기도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 동 위원회는 같은 해 7. 22. “절차상 하자로 위법”함만을 이유로 피청구인의 이 사건 제1농지처분명령을 직권 취소하였다. 아) 이후 피청구인은 2019. 8. 7. 및 같은 해 9. 24. 두 번에 걸쳐 이 사건 토지의 농업경영 여부를 추가 확인하였으나 청구인은 계속하여 농업경영에 이용하지 않았다. 자) 피청구인은 2019. 10. 29. 청구인에게 처분사전통지를 하였고, 청구외 오○○(회사동료)이 수령하였다. 차) 청구인은 2019년 12월경 피청구인에게 의견제출서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 12. 6. 재처분의 사유가 여전히 존재한다는 사유로 청구인에게 이 사건 제2농지처분명령을 통지하였다. 2) 처분의 적법·타당 가) 이 사건 농지처분명령은 「농지법」에 의거 적법한 절차에 따른 것이다. (1) 농지처분업무는 「농지법」 제10조, 제11조 및 제62조에 따라 소유 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장이 인정한 자에 대하여 처분의무부과, 처분명령, 이행강제금의 부과·징수에 관한 업무를 처리하는 것이다. (2) 소유농지를 농업경영에 이용하지 않은 청구인에 대하여 피청구인은 앞서 처분의 경위에 기술한 바와 같이 「농지법」에서 정한 정당한 절차에 따라 적법하게 처리하였다. 다만 피청구인의 농지처분명령이 절차에 위반되었다는 사유로 경기도행정심판위원회에서 이를 직권으로 취소하였으나 이는 치유되었다. 나) 이 사건 토지가 ‘농지’가 아니라는 주장에 대하여 (1) 대법원 판결에 의하면, 농지의 전용이 이루어지는 태양은 첫째 외형상으로 뿐만 아니라 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 경우가 있고, 둘째 외부적 형상의 변경을 수반하지 않거나 수반하더라도 사회통념상 원상회복이 어려운 정도에 이르지 않은 상태에서 그 농지를 다른 목적으로 사용하는 경우가 있을 수 있다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결). 그리고 농지의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어 질 수 있다면 그 토지는 여전히 「농지법」에서 말하는 농지에 해당한다. 「농지법」 소정의 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고 그 형태와 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한 데 불과한 경우라면 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2006두8235 판결). 또 어떤 토지가 「농지법」 소정의 농지인지의 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 답인 토지의 경우 그 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 「농지법」에서 말하는 농지에 해당한다. 지목이 답으로 되어 있는 토지에 대하여 제3자 명의로 주택 부지로의 농지전용허가가 되었다는 점만으로는 이미 농지로서의 성질을 상실하고 사실상 대지화되었다고 보기 어렵다(대법원 1999. 2. 23. 선고 98마2604 결정). (2) 위와 같이 대법원의 여러 판례들은 농지의 성격을 일시적으로 상실하여 그 원상회복이 비교적 용이한 상태에 있는 토지는 구 「농지법」상 농지에 해당한다고 하고 있다. 아울러 98마2604에서는 농지전용허가가 되었다는 점만으로는 이미 농지로서의 성질을 상실하고 사실상 대지화되었다고 보기 어렵다고 하였다. (3) 이 사건 농지의 항공사진을 보면 2014년부터 비닐하우스가 있었고, 2015년 9월 적발 당시 비닐하우스 및 건설기계적치장으로 사용하여 농지의 성격을 일시적으로 상실한 상태에서 사용 중인 것이 확인되므로 「농지법」상 농지임이 분명하며, 오늘날 기계·기술의 발달로 농지로의 복구가 용이한 상태다. 다) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 (1) ○○○○ 보금자리주택지구 사업은 「농지법」 제34조제2항 및 같은 법 시행령 제34조제1항에 따라 타 법률(「보금자리 주택건설 등에 관한 특별법」)에 의한 농지전용허가 의제로 2010. 12. 10. 국토해양부에서 승인한 사업이다. 한편 동 사업과 관련하여 2015. 4. 30. ○○○○ 공공주택지구는 해제되고 특별관리지역으로 지정·고시 되었다. (2) 농지전용허가 절차가 종료되고 전용목적사업이 완료되는 시점은 「농지법 시행령」 제59조제2항 관련 전용목적사업이 완료된 날(준공검사필증을 교부한 날, 건축물대장에 등재한 날, 그밖에 농지의 전용목적이 완료된 날)이다. (3) ○○○○ 공공주택지구는 지구 지정만 되었을 뿐 아무런 행위가 있지 않은 상태에서 해제되었다. 또한 「농지법」 제38조제1항에 따라 농지를 전용하려는 자는 농지보전부담금을 납부하여야 하며, 같은 법 시행령 제45조제2항에 따라 농지보전부담금 납부를 조건으로 인가 등을 해주게 되는데, 한국토지주택공사는 이를 납부하지 않아 결국 농지전용허가의 효력이 발생될 수 없었으며, 이 상태로 2015. 4. 30. 최종 지구지정이 해제되었다. 따라서 이 사건 토지는 지구 지정 및 해제와 관계없이 「농지법」의 규제를 적용 받는 농지이다. 또한 형질변경의 주체는 허가받은 자인 한국토지주택공사이어야 하는 것이지 허가받지 않은 자가 형질 변경하는 것은 무단 형질변경에 불과한 것이다. (4) ○○○○ 보금자리주택지구사업은 농지전용허가 의제 절차까지만 진행된 사업으로 청구인은 이 사건 토지가 수용되기 전까지는 농지로 이용하여야 하므로, 피청구인이 농지를 농업경영에 이용하지 않아도 된다는 공적인 견해표명을 하였다고 할 수 없다. (5) 청구인은 이 사건 토지가 법적 지목 “전”인 농지이므로 농업경영에 이용하여야 하였으나 농지 매입 후 건설기계 적치장으로 임대하였다. 그렇다면 이를 위반한 청구인에게 통보한 농지처분명령은 소유권자의 권리를 심하게 해하는 처분이 아닌 것으로 신뢰보호 원칙에 반하는 재량권을 남용한 위법한 처분이 아니다. 라) 이 사건 처분이 자기구속의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 (1) 주거지역 내의 농지는 농지취득자격증명을 발급받지 않고 취득할 수 있는 토지이다. 그러나 주거지역 내의 농지도 전용협의된 목적대로 실제로 전용하기 전까지는 「농지법」에 따른 ‘농지’에 해당하므로 「농지법」의 규율을 받는 토지이다. (2) 「농지법」 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우에도 아무런 제한 없이 농지를 소유할 수 있는 것이 아니라. 「농지법」 제10조제1항에서 “대통령령이 정하는 정당한 사유”가 있는 경우에 그 처분의무의 예외를 인정하고 있으므로 농지취득자격증명을 발급받지 않아도 되는 농지라 하여 이 사건 처분의 대상이 아닌 것은 아니다. (3) 따라서 청구외 이○○도 농지이용실태조사에 적발되었었다면 청구인과 같은 절차를 거치고 처분되었을 것이므로 이 사건 처분이 자기구속의 원칙에 위배된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 마) 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 (1) 「공공주택 특별법」의 당초 강행규정은 아래와 같이 일정 기간 내 모든 불법에 대한 조치를 할 수 없는 현실적 측면을 감안한 법률개정으로 같은 법에 대한 불법 조치 판단은 관련법에서 판단할 사항일 뿐이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025397"></img> (2) 앞서 설명한 바와 같이, 이 사건 토지는 지구 지정 유무를 떠나 전용목적사업이 완료되기 전까지는 「농지법」의 규율을 받는다. 이 사건 토지가 지구 지정 또는 해제 등으로 인하여 농지처분업무에서 제외하거나 진행을 멈춘다면 「농지법」의 관련 조항은 무력화 될 것이다. 따라서 농지이용실태조사 업무의 농지처분명령까지는 행정처분이 절차대로 이루어져야 한다. 다만 농지 이행강제금부과에 대하여는 전용목적사업이 순조롭게 진행될 경우 최종 수용되어 농지처분의 목적에 따른 그 실익(농지로 사용할 자가 매입)이 없으므로 그 경과를 보며 결정하여야 할 사항이며, 전용목적사업이 해제될 경우 그 실익(농지로 사용할 자가 매입)이 있으므로 절차는 다시 진행되어야 한다. ○○○○ 보금자리주택사업은 2015. 4. 30. 해제되었다. 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 2015년 9월부터 같은 해 11월까지의 기간 동안 조사를 실시하고 그 결과에 따라 절차를 진행한 것으로 「농지법」에 따른 적법·타당한 절차를 진행한 것이다. (3) 「공공주택 특별법」은 “공공주택의 원활한 건설과 효과적인 운영을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 하는 법률”(제1조)임에 반하여, 「농지법」은 “농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률”(제1조)로서, 이와 같이 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 양 법률의 요건에 모두 해당한다면 양 법률이 모두 적용된다. (4) 따라서 청구인에게 통보한 농지처분명령은 「농지법」의 목적을 달성하기 위하여 필요한 처분으로 그에 따른 실익(농지로 사용할 자가 매입)이 있다. 따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권을 남용한 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 맞지 않다. 【보충서면】 3) 청구인 주장의 부당성 가) 이 사건 토지가 농지가 아니라는 주장에 대하여 (1) 청구인은 이 사건 토지와 관련하여 위법한 형질변경행위 여부는 ○○○○ 보금자리주택지구가 해제된 2015. 4. 30. 기준으로 판단하여야 한다고 주장하나, 농지전용허가(협의) 절차가 종료되고 전용목적사업이 완료되는 시점은 「농지법 시행령」 제59조제2항 관련 전용목적사업이 완료된 날(준공검사필증을 교부한 날, 건축물대장에 등재한 날, 그 밖에 농지의 전용목적이 완료된 날)이다. (2) 또한 「농지법」 제38조제1항에 따라 농지를 전용하려는 자는 농지보전부담금을 납부하여야 하며, 같은 법 시행령 제45조제2항에 따라 농지보전부담금 납부를 조건으로 인가 등을 하여 주게 되는데 한국토지주택공사는 이를 납부하지 않아 결국 농지전용허가의 효력이 발생될 수 없었으며, 이 상태로 2015. 4. 30. 최종 지구지정이 해제되었다. 따라서 이 사건 토지는 지구 지정 및 해제와 관계없이 「농지법」의 규제를 적용받는 농지다. (3) 또 형질변경의 주체는 지구계획 승인 신청을 한 공공주택사업자인 한국토지주택공사이어야 하는 것이지 허가받지 않은 자가 형질 변경하는 것은 무단 형질변경에 불과하다. (4) 청구인이 제시한 2017구합5878 판결 내용을 살펴보면 “농지의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하고 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 「농지법」에서 말하는 농지에 해당하며, 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고, 그 형태와 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한데 불과한 경우라면 그 변경상태가 일시적인 것에 불과하다고 보아야 할 것이다.”라고 하고 있다. 청구인이 주장하는 바와 같이 이 사건 토지를 포함한 주변 농지가 불법으로 야적장 등으로 많이 사용되고 있지만 그 상태가 일시적으로 변경된 농지들이므로 이 사건 토지는 회복하는 것이 불가능한 상태에 있는 농지가 아닌 농지의 성격을 일시적으로 상실한 「농지법」상 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025393"></img> 농지이다. (5) 위와 같이 이 사건 토지는 지구 지정 및 해제와 관계없이 「농지법」의 규제를 적용받는 농지로서 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한데 불과한 경우로 「농지법」상 농지가 분명하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 ○○○○ 보금자리주택지구 사업은 「농지법 시행령」 제34조제1항에 따라 타 법률(개정 전 「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」, 현행 「공공주택 특별법」, 이하 ‘구 「공공주택 특별법’이라 한다)에 의한 농지전용허가 의제로 2010. 12. 10. 승인된 사업이다. 타 법률에 의한 인·허가 시 농지전용허가가 의제되는 농지전용 협의 중 구 「공공주택 특별법」에 따른 농지전용 협의 요청자는 개인이 될 수 없으며 국토교통부장관이어야 한다. 또한 형질변경은 사업시행자인 한국토지주택공사가 하여야 하는 것이지 허가받지 않은 청구인이 농지를 형질변경하는 것은 무단형질 변경에 불과하다. 단지 청구인은 이 사건 토지를 협의매수나 수용 시까지 농지로 사용하면 되었던 것이다. 이와 더불어, 사업시행자 지구계획 승인을 받았다는 사실만으로, 사업시행과 전혀 관련이 없는 개인 토지소유주가 임의로 농지전용을 할 수 있다는 청구인의 해석은 그 근거가 없으며, 그와 같은 해석을 허용하게 될 경우 개인 토지소유주의 난개발을 야기하고 사업의 효율적 시행을 위하여 의제조항을 마련한 「공공주택 특별법」의 취지를 오히려 훼손하는 결과를 불러일으킬 것이다. 따라서 ○○○○ 보금자리주택지구가 농지전용허가(협의) 의제된 곳이므로 농지를 전용하려는 청구인은 별도로 농지전용허가를 받지 않아도 된다는 청구인의 주장은 부당하다. 다) 이 사건 처분이 자기구속의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 (1) 청구인은 이 사건 토지 일대의 경우 농지전용허가(협의)된 토지이므로 청구외 이○○가 농지취득자격증명을 발급받지 않아도 되는 것처럼 청구인도 농지전용허가(협의)를 받지 않아도 형질변경을 할 수 있다고 주장하나, 농지취득자격증명은 농지 취득과 관련(「농지법」 제2장 ‘농지의 소유’에 속함)된 것이고 농지전용은 농지를 농업외의 용도로 사용하는 것과 관련(「농지법」 제4장 ‘농지의 보전’에 속함)된 것으로 별개의 사항으로서 농지취득자격증명을 발급받지 않아도 되니 농지전용허가(협의)도 받지 않아도 된다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. (2) 답변서에서 설명한 바와 같이, 2015. 4. 30. 이전 해당 지역의 농지를 취득할 때 농지취득자격증명은 발급받지 않고 농지를 취득할 수 있다. 그러나 「농지법」 제10조제1항에서 “대통령령이 정하는 정당한 사유”가 있는 경우에 그 처분의무의 예외를 인정하고 있으므로 농지취득자격증명을 발급받지 않아도 되는 농지라 하여 이 사건 농지처분명령의 대상이 아닌 것은 아니라고 법제처 해석에도 분명히 나와 있다. (3) 따라서 피청구인이 자기구속의 원칙을 위반한 것이라는 청구인의 주장은 억지 주장일 뿐이다. 라) 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다는 주장에 대하여 청구인은 이 사건 토지 일원에 대하여 ○○시의 경우처럼 단속 유보 등 조치를 충분히 취할 수 있었음에도 불구하고 이 사건 농지처분명령을 한 것은 피청구인이 비례의 원칙을 위반한 것이라고 주장하나 청구인에 대한 피청구인의 처분은 「공공주택 특별법」과는 관계없는 「농지법」의 목적을 달성하기 위하여 필요한 처분을 한 것이며, 특히 해당 지역 「농지법」 위반자에게 추가로 1년이라는 시간을 더 주어 농지로 사용하게 기회를 주었음에도 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않은 청구인에게 처분명령을 통지한 것이므로, 이 사건 농지처분명령은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없다. 4) 결론 청구인은 검정색 비닐하우스 및 야적장으로 사용하는 이 사건 토지가 원상회복이 용이하지 않은 토지이므로 농지가 아니라는 주장을 반복하고 있고, 농지전용 허가받은 자가 아님에도 허가받지 않고 이 사건 농지를 다른 용도로 사용할 수 있다고 억지주장을 하고 있으며, 피청구인이 청구인에게 농업경영에 충분한 시간을 주었음에도 부당한 처분이라 주장하고 있으므로, 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ②농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. ③한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. ④한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. 제12조(처분명령의 유예) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제38조(농지보전부담금) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다. 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 2. 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자 2의2. 제34조제2항제1호의2에 따라 농지전용에 관한 협의를 거친 구역 예정지에 있는 농지를 전용하려는 자 3. 제34조제2항제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 자 4. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자 5. 제35조나 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하려는 자 【농지법 시행령】 제34조(농지의 전용에 관한 협의 등) ①주무부장관 또는 지방자치단체의 장이 법 제34조제2항에 따라 농지의 전용에 관하여 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)하려는 경우에는 농지전용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. 제45조(전용허가 등과 농지보전부담금의 납부) ①농림축산식품부장관이나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 법 제34조ㆍ법 제35조 및 법 제43조에 따라 농지전용의 허가 또는 농지전용의 신고수리를 하려는 때에는 법 제38조제1항에 따른 농지보전부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)의 전부 또는 일부를 미리 납부하게 하여야 한다. ②법 제38조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 농지보전부담금의 납부대상이 되는 농지의 전용이 수반되는 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ신고 수리 등(이하 이 항 및 제46조제1항에서 “인가등”이라 한다)을 하려는 관계 행정기관의 장은 농지보전부담금이 납부되었는지 확인한 후 인가등을 하여야 한다. 제59조(용도변경의 승인) ①법 제40조제1항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 5년을 말한다. ②제1항에 따른 기간은 해당 시설물의 준공검사필증을 교부한 날 또는 건축물대장에 등재된 날, 그 밖의 농지의 전용목적이 완료된 날부터 기산한다. 【공공주택 특별법】 제6조의2(특별관리지역의 지정 등) ① 국토교통부장관은 제6조제1항에 따라 주택지구를 해제할 때 국토교통부령으로 정하는 일정 규모 이상으로서 체계적인 관리계획을 수립하여 관리하지 아니할 경우 난개발이 우려되는 지역에 대하여 10년의 범위에서 특별관리지역으로 지정할 수 있다. 제6조의5(특별관리지역의 건축물 등에 대한 조치) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제6조의2에 따른 특별관리지역 지정 이전부터 이 법 또는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 적법한 허가나 신고 등의 절차를 거치지 아니하고 설치하거나 용도변경한 건축물, 설치한 공작물, 쌓아 놓은 물건 또는 형질변경한 토지 등(이하 “건축물등”이라 한다)에 대하여 기간을 정하여 해당 법률에 따른 철거ㆍ원상복구ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명(이하 “시정명령”이라 한다)할 수 있다. 【공공주택건설 등에 관한 특별법】 [시행 2014. 1. 17.] [법률 제11926호, 2013. 7. 16., 일부개정] 제18조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제) ① 제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인·허가·인가·결정·신고·지정·면허·협의·동의·해제·심의 등(이하 "인·허가등"이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다. 11. 「농지법」 제31조에 따른 농업진흥지역 변경·해제, 같은 법 제34조에 따른 농지전용(農地轉用)의 허가 또는 협의 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 처분대상농지조사표, 농지법 위반에 따른 처분사전통지, 청문조서, 농지처분의무 통지, 농지복구 확약서, 농지처분의무 재통지, 출장복명서, 농지처분명령 처분사전통지, 이 사건 제1 및 제2농지처분명령서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○-○(전 1,689㎡)를 소유하고 있는 자이다. 나) 피청구인의 2015년 농지이용실태조사 결과 이 사건 토지 관련 처분대상 농지조사표에는 아래의 내용이 기재되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025395"></img> 다) 피청구인은 2016. 4. 20. 청구인에게 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니하고 있다는 사유로 농지처분의무를 부과하는 내용의 사전 통지하였다. 라) 2016. 5. 25. 실시된 청문에서 청구인은 다음과 같이 의견을 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025401"></img> 마) 피청구인은 2016. 7. 4. 청구인에게 다음과 같이 농지처분의무를 통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025403"></img> 바) 청구인은 2016. 8. 8. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 농지복구 확약서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159025399"></img> 사) 피청구인은 2016. 8. 19. 청구인에게 처분기간 1년(2017. 8. 22.~2018. 8. 21.)으로 농지처분의무 재통지하였다. 아) 피청구인은 2018. 12. 20. 현장조사를 실시하였고, 2019. 1. 31. 청구인에게 처분기간 6개월(2019. 2. 1.~7. 31.)로 이 사건 제1농지처분명령을 통지하였다. 자) 청구인은 2019. 4. 18. 이 사건 제1농지처분명령의 취소를 구하는 행정심판을 청구하여, 같은 해 7. 22. 피청구인의 처분사전통지 미이행을 이유로 인용재결(2019경기행심708)을 받았다. 차) 피청구인은 2019. 8. 7. 및 같은 해 9. 24. 이 사건 토지에 대한 현장조사를 실시하고, 같은 해 10. 29. 청구인에 대한 처분사전통지 절차를 거쳐, 같은 해 12. 6. 이 사건 제2농지처분명령을 통지하였다. 2) 「농지법」 제6조에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하고, 같은 법 제10조제1항제1호에 따르면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다. 같은 조 제2항에 따르면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 또한 같은 법 제11조제1항에 따르면 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소