농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2009. 8. 13. OOO시 OO면 OO리 OOO-OO번지(전, O,OOO㎡, 이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 농지를 취득하였음에도 불구하고, 농지이용실태조사에서 조경 및 주차장으로 이용하는 등 농업경영을 하지 않은 사실이 적발되었다. 이에, 피청구인은 2014. 3. 26. 청구인에게 처분의무통지(처분의무기간 2014. 4. 1. ~ 2015. 3. 31.)를 하였고, 이후에도 청구인은 기간 내 처분 또는 농업경영에 이용하지 아니하자, 2016. 3. 28.「농지법」제11조제1항에 따라 농지처분명령 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2008. 경부터 OO 생활을 정리하고 장차 은퇴 후 노후까지를 감안하여 OO과 비교적 가까우면서도 농촌생활을 겸할 수 있는 곳을 찾아 정착을 꾀하여 영농행위로 농지원부에도 기록된 바 있고，2009. 10.경에는 상당 금원의 은행대출을 통해 OOO시 OO동 OOOO-OO 토지를 매입하였고 이후 그 주변의 작은 면적의 농지들을 취득하게 되었다. 당시 농지취득에 있어 당연히 농업경영계획서가 첨부되었고, 과수원 및 조경 등의 영농의사를 밝힌 바 있다. 그 후 취득한 토지 주변에 식당이 없고 인근에 큰 도로가 있어 차량 통행이 많고 취득한 토지 맞은편에 아파트들이 건축 중이라는 점을 감안하여 이 건 토지 옆 토지에 농지전용을 통해 근린생활시설용 건축물을 축조하여 그 부지가 대지화된 바 있고, 설렁탕을 주로 판매하는 음식점(상호:OO옥)을 개업한 바 있다. 그런데 이후 2013. 경 피청구인이 농지사용실태를 점검하고 처분의무통지와 함께 청문절차를 통지하였다고 하였는데, 청구인이 이를 송달받지 못하였고, 이러한 사실을 확인한 담당공무원이 통지를 철회하고 다시 청문절차가 진행되었다. 당시 청문과정에서 청구인은 조경수목을 재배하겠다는 영농의사를 강하게 피력하면서, 당시 담당공무원이 가능하다고 하는 주목나무 묘목을 심겠다고 하였으며, 담당부서인 OOO시 유기농과 농지관리팀(이하 ‘유기농과’라고 한다)에서는 현장에 임하여 확인하고 처분유예여부를 결정하겠다고 하였다. 물론 청문절차 시점에도 이 건 토지에는 주변토지들과의 울타리를 중심으로 대추나무, 매실나무, 자두나무, 살구나무를 식재하여 매년 수확하고 있었으며, 주변 토지에도 무, 배추, 상추, 고추 등의 각종 채소를 재배하여 식자재로 사용하고 있었고, 이건 토지 내부에도 청구인이 그동안 여러 곳에서 수집해오기도 하고 직접 매입하기도 한 조경수들이 드문드문 식재되어 있는 상태였다. 문제가 된 것은 이 건 토지의 경계부분의 농로 일부 면적이 위에서 밝힌 식당영업을 위한 주차장 용도로 사용되고 있던 점이었다. 청문절차 후 청구인은 약 300그루의 주목나무 묘목을 매입하여 식재하였고, 이후 나무판매 간판도 부착하여 실질적으로 조경수 판매 등을 위한 영농을 시작하였고, 실제 판매도 하였다. 청문회 후 청구인은 스스로 이건 토지에 어느 정도 면적이나 비율로 묘목이 심어져야 하는지를 판단하기 어려워, 담당공무원에게 전화하여 묘목을 심고나서 연락을 드릴테니 현장을 방문하여 잘못된 부분을 지적해 주면 보완하겠다고 하였고, 담담공무원도 그렇게 하겠다고 하여, 묘목식재 후 바로 연락하여 확인해달라고 하니, 알겠다고 하였는데 1주일이 지나도 방문이 없어 재차 전화를 했더니 바쁘다며, 조만간 현장확인 해서 잘못된 부분이 있으면 연락하겠다고 하고 그후 연락이 없었다. 청구인은 이후 연락이 없기에 기준에 맞게 되어서 특별히 연락이 없는 것이라 생각하였는데, 그 후 기간이 약 2년간 경과되었고，3년째 되어가는 중이다. 그러나 피청구인은 느닷없이, 농지를 농업경영에 이용하여야 함에도 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 않아 농지법 제110조에 의거 처분대상 농지로 결정 통지하였으나, 처분기간(1년)내에 농지를 처분하지 않아 농지법 제11조 규정에 의거, 처분명령을 한다며 6개월 내의 농지처분명령을 내렸고, 청구인은 이를 2016. 4. 3.경 알게 되었는데, 사후에 알아보니 2016. 1.경에 담당자가 바뀌어 있었다. 이에 청구인은 같은 해 이의신청을 제기하였는데, 유기농과 OOO 팀장은 같은 해 4. 7.경 청구인에게 연락하여 청구인의 이 건 토지 및 몇개소에 대해 회의를 거쳐 처분대상에서 제외시키기로 검토됐다고 알리면서 식당 옆 주차공간 쪽에 있는 소나무, 금송나무 등 일부 조경수들을 다른 곳으로 옮겨 정비하라고 하였고, 이에 청구인은 4월에 뿌리가 한창 올라오는 시기이므로 옮기다 죽을 수 있는 금송나무를 제외한 수목들을 이전하고 금송나무의 경우 하부의 조경석들만 일단 옮기고 나중에 이식에 지장이 없는 시기에 할 수 있도록 양해를 구해, 바로 다음날 원상회복을 완료하였다. 그리고는 청구인이 원상복구한 상황을 확인해달라고 전화를 하고서 토,일요일 이틀간 현장을 떠나지 않으면서 문자로 연락하며 기다리고 있었다. 그런데 현장방문이 계속 없어 청구인이 답답한 심정으로 다음주 월요일까지 하루 더 기다렸다가 다음날 유기농과에 찾아갔더니, 원상복구가 안된 걸 확인했다, 보고받았다, 결재가 났다는 등으로 청구인으로서는 전혀 이해하기 어려운 황당한 답변으로 청구인을 외면하여 버렸다. 당시 OOO 팀장은 4. 13. 국회의원선거가 있어 주말에도 출근하므로 일요일에 나와서 현장을 확인하겠다고 했었다. 2) 피청구인의 이 건 처분은 다음의 사정에 의할 때, 처분으로써 달성하고자 하는 공익적 목적 실현이라는 면을 감안하더라도 청구인에게 너무 가혹하여 재량권의 범위를 넘은 것이라고 할 것이다. 우선 최초 청문절차까지의 과정에는 문제가 없었던 것으로 보인다. 청구인은 전술한 바와 같이 청문절차에 참여하여 농업경영의사를 분명히 하였고, 담당공무원도 채소 등 농사가 아니더라도 조경수 묘목 등을 식재하여 재배로 인정된다면 농업경영에 해당한다고 하였으며, 이에 청구인은 주목나무 묘목을 심겠다고 구체적 의사를 표했던 것이고, 이어서 담당공무원이 현장확인을 통해 농업경영 여부를 판단하겠다고 하였던 것이다. 농지처분명령은 농지법에 규정되어 있듯이 위반사실이 있다고 하여 바로 발령하는 것이 아니라，처분유예가능성도 살펴야 하는 일종의 재량적 처분이라 할 것인데，청구인의 경우 아예 그러한 처분유예의 기회를 박탈당하였다. 농지법의 규정을 관련된 범위 내에서 잠시 살펴보면, 제10조 제1항 제1호에서, 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장. 군수 또는 구청장이 인정한 경우，1년 이내에 해당 농지를 처분해야 한다고 규정하고 있고, 동조 제2항에서 시장·군수 또는 구청장은 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 처분 대상 농지 처분 의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다고 규정하고 있으며, 동법 제11조에서는 시장·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 한편, 동법 제12조 제1항에서는 시장·군수 또는 구청장은 제10조 제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제 11조 제 1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다고 규정하고 있다. 위와 같은 농지법의 규정을 보면，처분할 것을 명할 수 있다는 제10조의 규정방식에서 단적으로 알 수 있듯이 행정청에 농지처분명령을 발할 의무를 부과하고 있는 것이 아니라 처분명령을 발할 수 있다는 것이고, 또한 제12조에서는 처분의무기간이 경과하더라도 농업경영에 이용하는 것이 확인되면 3년간 유예할 수도 있다는 것이므로, 종합해보면, 농지법의 농지처분명령은 여러 단계를 거친 뒤 최종적인 처분이 되어야 함을 알 수 있고, 그만큼 행정청에 재량적 판단의 여지가 많은 재량적 처분임을 알 수 있다. 그렇다면 이러한 재량적 처분을 발함에 있어 행정청은 헌법과 일반 법 원칙이나 해당법령인 농지법에서 도출할 수 있는 재량권의 범위나 한계를 벗어나서는 안 된다고 해야 할 것이다. 청구인에게 있어 행정청의 실질 담당부서인 유기농과에서 과연 위와 같은 재량적처분의 행사에 있어 위법·부당한 점이 없었는가를 살펴볼 때, 아래와 같은 문제점이 있고, 이로 인해 이건 처분에까지 이르게 됨으로써 청구인은 향후 이행강제금 등 엄청난 재산상의 피해를 입게 될 입장에 놓이게 된 것이다. 종전 담당자인 OOO는 청문회 이후 청구인이 과연 주목나무를 얼마만큼 식재하여 영농계획을 제대로 실천했는지 현장에 입하여 확인하였어야 하나, 업무상 바쁘다는 이유로 이를 이행하지 않았다. 결국 이로 인해 청구인은 영농행위로 인정받은 것으로 해석하여 마음을 놓을 수밖에 없었던 것이다. 전,후 담당자들 간에 청구인에 대한 이 건 처분과 관련된 사실관계에 관하여 서로 다른 입장을 보이며, 청구인을 혼란케 하고 있다. 청구인은 이 건 처분이 갑자기 발령되자, 당장에 OOO시청 유기농과 OOO에게 전화를 하였는데, 담당자가 바뀌어 있었고 금년 1월에 인사이동이 있었다고 들었다. 곧바로 전임 담당자인 OOO의 근무지인 OO출장소를 찾아갔는데, OOO는 자신이 현장확인을 못했기 때문에 새로운 담당자에게 현장확인을 통해 절차진행여부를 결정하라고 인수인계해주었다고 답해주었고, 다시 청구인이 유기농과를 찾아가 따져 물으니, 현담당자들은 OOO가 그런 말을 한 적이 없다고 하고, 또한 관상수나 조경수를 심은 건 농업경영이 아니며 과실수를 심어야 인정이 된다고까지 하여(이는 농지법 시행령 제2조나 업무처리요령 예규에도 맞지 아니하는 것으로 도저히 납득하기 어려운 발언이 아닐 수 없다) 청구인을 당황케 하였다. 이런 상황에서 청구인은 부득이 OOO를 다시 찾아가 사정을 호소하는 한편, 대화를 녹음하게 되었고 아무런 증거가 없는 청구인의 입장에서는 달리 방법이 없어, OOO가 담당하고 있을 때의 상황 즉, 청문회에서 있었던 청구인의 영농의사 이후의 영농행위 동을 확인받고 싶었던 것이다. 녹취록(제 10면， 13면， 16면 등 참조)에서 보듯이 OOO는 대장에까지 진행상황을 기록하여 인수인계해 주었고, 현장을 확인하여 결정하라고 전달하였다는 취지로 분명히 진술하고 있다. 또한 자신은 3단계까지는 해놓고 나왔는데, 처분유예로 갈 것인지 처분명령으로 갈 것인지를 가르는데 있어 처분유예가 4단계인 셈이라고까지 하면서 (18면 참조) 절차적 진술까지 하고 있다. 담당자가 바뀌면서 행정청의 행정업무수행에 단절이 생겨 청구인만 애꿎게 희생을 당하고 있는 셈이다. 공적이든 사적 기관이든 대외적 연속적인 행정업무의 수행에 있어서는 전단계의 진행상황을 감안하여 단절 없는 업무수행이 이뤄져야 마땅할 것이다. 그러나 현 담당자들은 전 담당자로부터 인수인계를 받았음에도 무책임하게 현장을 확인하려는 노력도 없이 막연히 청구인이 식당업을 겸영한다는 탓인지 몰라도 식당이 위치한 옆 토지인 이 건 토지에 심어진 300수 이상의 주목나무 및 과실수 등을 단순히 관상 또는 조경목적의 수목들로 보고 영농이 아니라고 하여 이 건 처분에 이른 것이다. 이는 앞서 전임담당자가 현장확인을 못했다면 후임담당자들이 당연히 현장을 돌아보아 처분유예가능성을 타진해보았어야 할 것임에도, 매우 형식적 잣대로 처분에 이른 것으로 농지법의 정신에 심히 위배되는 행정수행이라 할 것이다. 한편，청구인은 그간 이 건 토지에 관하여 전혀 영농을 안한 것이 아니라，실질적으로도 청구인이 그간 농업경영에 힘썼다는 점은 많은 증거들로써 입증된다. 청구인은 청구인 소유의 다른 농지에 대한 영농은 말할 것도 없고, 앞서 밝혀드렸던 주목나무 식재를 위한 묘목구입(거래상대자 OOO조경, 대표자 OOO, 연락처 OOO-OOOO-OOOO)은 물론 이 건 토지 지상에 식재된 조경수들에 대한 재배목적으로 농기구나 각종 비료를 구입하는 등 영농에 힘썼다. 그 외에도 청구인은 OOO세무서에 조경수 판매 등으로 사업자등록을 마쳤고, 국립농산물품질관리원에도 농업경영체 등록을 했으며, 최근 OO농협에도 회원으로 가입하였는데, 이들 모두 위에서와 같이 청문회 후 바로 가능했었던 경우였다. 농지원부도 발급받아 첨부하였는데, 이도 해당농지에 대한 확인 없이 발급이 되질 않는다. 3) 청구인은 농업인으로서 외에도 지역사회에도 일면 공현하고 있다. 청구인은 OOO시 복지넷 위원장으로 활동하였고, 생활안전협의회 위원으로 봉사하고 있으며, 지역의 초등학교 운영위원장으로도 역할을 담당하고 있다. 그 외 걷기연맹 회원 등 다양한 지역사회 봉사활동에 참여하고 있다. 그리고 OOO시장으로부터 OOO시 모범시민으로 표창장을 수여 받기도(2016. 6. 1. 자) 하였다. 또한 앞서 밝혀드린 바와 같이 청구인은 이 건 토지 인근(같은 동 OOOO-O)에 음식점을 운영하고 있는데, OOO시 주민 여러 명을 고용하여 지역민의 고용을 창출하고 있을 뿐만 아니라, 식당운영에 따른 매년 부가가치세, 종합소득세 등으로 상당액수를 성실하게 납부하는 등 나름대로 국가세수증진에도 보탬이 되고 있다. 4) 이상과 같이 이 건 처분은 농지법의 입법취지를 구현하고자 하는 공익목적을 고려한다 하더라도 신청인에 너무 과중하며, 적절한 재량권의 범위를 벗어난 위법·부당한 처분으로서 취소되어야 마땅할 것이다. 청구인이 이 건 토지에 관하여 농업경영을 한 사실이 있고, 또한 청문회 이후 농업경영을 실현하기 위한 상당한 노력을 펼쳤음에도 불구하고, 담당공무원들의 형식적이고도 소극적인 업무처리로 인해, 처분유예의 기회를 얻지 못한 채 이 건 처분을 받게 되었는 바, 처분유예가능성을 외면받았다는 점에서 청구인에게 실로 가혹한 처분이라 할 것이다. 게다가 이 건 토지가 인근 OO신도시와 30cm의 도로경계석을 사이로 맞닿아 있는 점에서 실질적으로 보면 개발가능 토지로서 탈농지화가 많이 진행되어 있는 입지적 조건(청구인은 주목나무 묘목 식재 후 거름을 줬다가 길 건너 아파트 주민들로부터 ‘창문을 못 열어 놓겠다, 음식점 문 닫을려고 하느냐’는 거센 항의를 받아 다시 거름을 수거했을 정도로 농사를 짓기 어려운 것이 이 건 토지의 현 상황이다)에 있음에도 담당공무원들이 인사이동 과정에서 현장확인도 없이 사유재산에 대한 처분명령을 쉽게 발하는 형식적 공무수행으로 말미암아 앞으로 입게 될 재산적 피해는 이루 말할 수 없다. 5) 피청구인은 청구인이 2009. 10. 9. OOO시 OO동 OOOO-OO(전, O,OOOm2)취득한 후 농영경영에 이용하지 않고 있다가 2013년도 농지이용실태조사 시 적발되어 2014. 2. 27. 청문에 출석하여 농업을 이행하겠다고 약속하였으나，2014년도에 시행한 처분의무농지조사 시에도 조경 및 주차장으로 이용되는 등 취득목적대로 이용하지 아니하였고, 이 사건 토지에 대한 처분의무 통지서에서의 처분의무기간이 2014. 4. 1.부터 2015. 3. 31.까지인데 청구인은 이 기간 동안 농사를 짓지 않고 있었으며, 2016. 3. 28. 6개월 내의 이 사건 농지처분명령을 발하기 까지도 농업경영을 하지 않았으므로, 「농지법」제11조에 따른 이 사건 처분은 적법·정당하며, 청구인이 처분의무기간 내에 농업경영을 하지 아니하였음에도 처분의무기간이 도과한 이후에 다시 처분의무 유예단계로 변경해달라고 요청하는 것은 부당한 요구라는 취지로 주장한다. 가) 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 크게 반한다. 행정기관의 일정한 공적견해 표명 내지 묵시적, 명시적 언동의 존속성 또는 정당성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰는 보호되어야 할 것인데, 이러한 행정법의 일반원칙과 관련하여 볼 때, 청구인이 이 사건 심판청구서에서 상세히 밝힌 바와 같이 청구인이 청문회에서 농업경영계획을 밝히고 이후 담당공무원이 이의 이행을 점검하기 위한 현장확인을 분명히 약속했음에도 이를 지키지 않았으므로 청구인으로서는 자신의 영농행위가 제대로 실천되었음을 신뢰할 수밖에 없었기에 현장확인 없이 전격적으로 취해진 이 사건 처분은 청구인의 그러한 신뢰를 깨뜨리는 것으로 신뢰보호의 원칙에 위배되는 위법한 처분이라 할 것이다. 나) 이 사건 토지가 농업경영에 이용되지 않았다는 피청구인의 판단은 사실오인에서 비롯된 것으로 심히 부당하다. 피청구인은 2014. 2. 27. 청문에 출석하여 농업을 이행하겠다고 약속하였으나， 2014년도에 시행한 처분의무농지 조사 시에도 조경 및 주차장으로 이용되는 등 취득목적대로 이용하지 아니하였다고 하였는데, 그에 관한 근거를 밝히지 않고 있으며, 따라서 그 주장의 진위가 의심스럽다. 청구인은 청문회 이후 곧바로 당시 영농의사를 밝혔던 조경수 재배를 위해 주목나무 묘목을 구입하여 당시 주차장으로 활용 중이던 부분에 나름대로 식재하였고, 피청구인이 이 사건 토지에 관한 농지이용실태를 조사하였다면 이 부분이 당장에 확인되었을 것이다. 또한, 당시의 담당공무원 스스로가 현장 확인을 못했다고 밝히고 있다. 피청구인은 또한 처분의무통지서를 발한 2014. 4. 1.부터 2015. 3. 31.까지 청구인의 영농행위가 없었다고 주장하고 있는데, 이 기간 동안의 담당공무원이 현장을 확인하지 못하였다고 하는 상황에서 무슨 근거로 영농행위가 없었다고 주장하는지 알 수 없고 맹목적 주장이 아닐 수 없다. 오히려, 청구인이 청문회 후 주목나무 묘목을 식재하는 과정 및 식재 후의 상태를 확인할 수 있다. 피청구인은 위 주장이 모순됨은 녹취록에서 전 담당자는 2016. 1.에 담당자가 바뀌었고 자신은 이 사건 토지에 관하여 현장확인을 하여 다시 결정해야한다고 후임자에게 인계를 해 주었다고 밝히고 있는데, 이로써 이 사건 토지는 2016. 1.까지 현장확인을 하지 못한 토지라는 것이므로 청구인이 영농행위를 하지 않았다는 피청구인의 주장은 전혀 성립될 수 없음을 알 수 있다 할 것이다. 다) 청구인이 제출한 사진은 의도적으로 위반사실을 부각시키기 위해 편향적으로 촬영된 것으로 진정성이 떨어진다. 일반적으로 어떠한 사실증명을 위한 증거로서의 사진은 그 적합성과 진정성이 뒷받침되어야 할 것이다. 따라서 이 사건 토지에 대한 영농행위가 있었는가를 가늠하기 위한 사진이라고 하려면 적어도 이 사건 토지의 전체면적에 대하여 영농을 실천한 부분이 있는지를 알 수 있어야 하나, 피청구인은 청구인이 OOOO-O 토지에 대하여 농지전용을 통해 근린생활시설로서 음식점을 운영하는 상황을 이용하여, 그 건물부분을 중심으로 촬영함으로써 촬영범위에 이 사건 토지가 아닌 OOOO-O 토지부분도 함께 나타나고 있다. 특히 근린생활시설 정면을 바라보고 찍거나 건물 앞 도로를 포함하여 찍고 있으며, 도로 건너편 아파트 단지들이 바라보이도록 찍힌 사진도 있다. 피청구인이 제출한 이들 사진들과 청구인의 사진들을 대비해보면 피청구인이 의도적으로 청구인이 영농을 실천한 부분을 배제하였거나 피청구인이 주장하는 해당년도의 사진이 아니라고 할 것이다. 구체적으로 살펴보면，피청구인이 찍은 사진에는 주목나무 식재상황이 전혀 나타나지 않으므로 2014. 3.경 이후의 사진이 아님을 알 수 있다. 라) 처분의무통지서에 관하여서도 청구인은 이를 받은 사실이 없으므로 이를 믿을 수 없다. 피청구인은 처분의무기간을 2014. 4. 1.부터 2015. 3. 31.까지로 한 2014. 3. 26.자 처분의무통지서를 청구인에게 발송했고 청구인이 이를 알고 있었다고 하나, 청구인은 이를 받아본 사실이 없으므로 이에 관하여 전혀 알지 못한다. 청구인이 그러한 피청구인의 처분의무통지서를 받아보았다면 당연히 청문회 후 영농행위를 신청한 부분을 피청구인에게 호소했을 것이고, 또한 이 사건 토지 전체면적 중 주목나무 동 조경수 묘목 재배면적 비율이 충분한지, 아니면 좀 더 보완이 필요한지를 담당공무원에게 문의하였을 것이다. 은행대출을 통해 적지 않은 자금을 동원하여 OOO시에 정착하려고 했던 청구인이었는데, 상식선에서 유추해보아도 일반인의 경험칙 상 그러한 공문을 받아본 사람이 태평히 이 사건 피청구인 주장처럼 장기간 아무런 조치도 취하지 않고 방치해두었을 리 없는 것이다. 결국 처분의무통지서를 받아보았음에도 청구인이 이 사건 토지에 관해 장기간 영농을 하지 않았다는 피청구인의 주장은 설득력이 떨어진다고 할 것이다. 그뿐 아니라, 피청구인이 내세우는 처분의무통지서에는 수신인이 청구인으로 특정되어 있지 않을 뿐만 아니라, 피청구인의 직인날인도 없고, 담당공무원 표시도 없어 그 대외적 공문으로서의 성립자체를 믿기 어려우며, 심지어는 첨부 표시된 처분의무통지서가 첨부되어 있지도 않다. 한편, 이의신청 회신서를 보면, 그 내용 말미에 피청구인은 2014. 7. 18. 농지법 제10조에 따른 의무결정을 하였다고 밝히고 있는데, 의무결정이 처분의무통지서에 앞서 있어야 할 절차라면, 청구인과 피청구인이 제출한 입증자료에 서로 모순이 있다고 할 것이다. 처분의무통지가 의무결정통지보다 뒤의 일자에 이뤄졌다는 부분은 쉽게 수긍할 수 없다. 이 사건 농지처분명령서에도 면밀히 살펴보면, 농지법 제10조에 의거 처분대상농지로 결정 통지하였으나 처분기간(1년) 내에 농지를 처분하지 않아 법 제11조에 의거 처분명령한다고 되어 있는데, 위에서와 같은 맥락으로 처분대상농지로 결정통지한 것이 언제인지 제대로 알 수 없다. 거듭 강조하여 말씀드리지만, 담당공무원은 녹취록(청구인이 피청구인에게 찾아가 항의를 하니 전 담당자로부터 현장확인을 못했다는 말을 들은 바 없다느니, 조경수 묘목을 심은 것은 영농이 아니라는 등으로 청구인을 불안케 하므로, 어쩔 수 없이 전 담당공무원의 근무처를 찾아가 대화를 녹음하게 된 사정이 있었다는 점은 청구인이 심판청구서에 밝혀드린 바 있다)을 통해서 볼 때, 청구인이 답답하여 전 담당자인 OOO를 찾아갔을 때 전 담당자는 자신이 처분의무통지서를 보냈는데, 왜 받아보고도 조치를 안했느냐, 그동안 뭘 하고서 이제와서 그러느냐고 청구인을 탓했어야 하나, 녹취록엔 그러한 내용은 단 한 곳에도 없고 자신이 당시 바빠서 현장에 찾아가 확인을 못하였다는 말만 반복했었던 것이다. 따라서 청구인은 피청구인이 답변서에서 언급대로 신뢰할 수 없으며, 의무결정 통지를 하였다는 부분도 믿을 수 없다. 피청구인은 통지서가 청구인에게 도달되었다는 점에 관해 배달증명 둥으로 밝혀주기 바란다. 마) 피청구인은 청구인의 농업경영체 등록 등은 이 사건 처분 이전의 것이 아니라고도 하나， 당시의 현장 확인이 있었다면 당연히 2014년 시점에 발급받을 수 있었다. 농지원부는 물론이고, 품질관리원의 농업경영체 동록은 현장방문 등의 엄격한 요건충족여부가 심사된 후 발급되는 것이고，농협의 농업인으로의 회원가입 또한 사진촬영 등 그 나름의 심사과정을 밟는 등으로 마찬가지이다. 청구인이 심판청구서에서 밝혔듯이 이 사건 토지에 관한 전 담당자의 현장확인이 있었다면 2014년 당시에도 당연히 위 자격 등은 발급받을 수 있었던 것이지, 피청구인의 주장처럼 이 사건 처분 이후에 발급되었다는 사정만으로 형식적으로 평가절하할 수는 없다 할 것이다. 현 농업경영체등록 등은 2014년 당시에 청구인이 이미 영농행위를 전개한 부분과 그 이후 자격취득시점까지의 계속된 과정이 반영되었을 뿐인 것이다. 바) 피청구인은 처분의무통지를 1년의 처분의무기간을 명시하여 청구인에게 전달하였음에도 이를 도과하여 장기간 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않았으므로 농지법령에 따라 발령된 이 사건 처분이 적법.정당하다는 취지로 주장하나, 위에서 살핀 바와 같이 그러한 처분의무통지를 청구인에게 도달시켰는지도 알 수 없고, 또한 농업경영에 이용한 사실에도 크게 반하므로 피청구인의 주장은 전연 이유 없다고 할 것이다. 6) 이 사건 처분은 재량권의 한계를 벗어난 것으로 위법하다. 청구인이 심판청구서에서 밝힌 바와 같이 농지법 제10조 내지 제12조 등 농지법 규정을 종합적으로 살펴볼 때 이 사건 농지처분명령은 재량적 처분이라 할 것인데, 피청구인의 이 사건 처분에는 그러한 재량권을 행사함 있어 법적 한계를 지키지 못한 위법이 있다. 즉, 위 농지법에서 행정청에 법률상 재량권을 부여한 취지는 구체적 사정과 관계 제 이익을 형량하여 가장 공익에 적합한 결정을 하도록 함에 있고, 결코 재량권의 행사에 있어 담당공무원의 개인적 감정 등이 개입되어서는 안될 것임에도 피청구인은 앞서 밝힌 바와 같이 이 사건 토지에 관한 농업경영실태를 전혀 확인하지 않고 청구인에 대한 처분유예 가능성을 타진해 보지 않은 채 이 사건 처분을 발령한 것이므로, 결국 이 사건 처분에는 재량권을 불행사한 위법이 있다고 할 것이다. 7) 자료제출 요구의 신청 청구인은 이 사건 쟁점의 해결을 위하여 피청구인에게 행정심판법 제35조에 따른 자료제출요구를 하여 주실 것을 신청한다. 가) 청문회기록 제출요구 청구인은 청문을 거쳐 농업경영의사를 분명히 밝혔고 이후 이를 실천하였는데, 당해 청문회에서의 청구인에 대한 질의. 답변 내용 등 절차진행기록은 이 사건 처분의 발령에 있어 인과관계 있는 중요한 연결점이 될 것이다. 나) 항공사진 및 2014년 농지조사기록 제출요구 앞서 밝힌 바와 같이 피청구인은 2014년도에 처분의무 대상 농지로 조사되었다고 하였는데, 이 사건 토지에 관한 연도별 또는 기간별로 구분된 항공사진을 통해 피청구인의 주장의 진위를 확인할 필요가 있다고 할 것이다. 항공사진이 객관적으로 이 사건 토지에 관한 농업경영실태를 보여줄 것이다. 그리고 피청구인의 주장이 맞다면 2014년도에 이 사건 토지가 처분의무대상 농지로 조사된 기록이 있을 것이므로 이의 제출요구를 요망한다. 다) 처분의무통지 및 의무결정통지서의 청구인으로의 송달기록 제출요구 피청구인은 2014. 3. 26. 이 사건 토지에 관한 처분의무통지서를 발하였다고 하고, 또한 2014. 7. 18. 에 의무결정통지를 하였다고도 하고 있다. 청구인은 이러한 공문을 접한 바 없으므로, 위 2개 문서의 송달처리자료를 통해 그 확인이 필요하다. 이 사건 처분명령서를 보아도, 피청구인이 ‘농지법 제10조에 의거 처분대상농지로 결정 통지하였으나 처분기간 내에 농지를 처분하지 않아’라고 표현하고 있으므로, 1년의 처분기간을 부여하고 처분대상농지로 청구인에게 통지한 사실은 이 사건에 있어 중요한 관건적 사실이 되고 있으므로, 반드시 피청구인 측에서 이 점에 관해 밝힐 필요가 있다고 할 것이다. 8) 결어 이상과 같이 이 사건 농지처분명령은 청구인이 이 사건 토지에 관한 농업경영상황에 대한 현장확인 조치에 관해 전 담당자의 언동을 신뢰하였으나 담당공무원의 교체로 인해 불이익을 당한 상황이 되었으므로 신뢰보호의 원칙에 위반될 뿐만 아니라，청구인이 농업경영을 실천한 부분을 전혀 확인받지 못한 채 이뤄진 것이므로 또한 재량권의 한계를 벗어난 위법한 처분이라 할 것이다. 부디 위 자료제출 요구사항을 충분히 반영하여 주시어 청구인의 억울함이 없도록 면밀히 심리하여 주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 OO동 OOOO-O필지외 몇 필지를 취득한 후, 음식점(명칭:OO옥) 경영을 위하여 OOOO-OO등 소외 필지를 농지전용 받아 사용해오다가 OO동 OOOO-O필지에 대하여 농지이용실태조사에 정당한 사유없이 농업경영을 하지 않은 사유로 적발되자 조림용 묘목(주목나무)을 심고 2014년 3월 26일 처분의무통지 및 2016년 3월 28일 농지처분명령 발하기 직전기간까지 일부 농업이행을 한 것으로, 피청구인이 재량권을 행사하여 처분유예를 해줄 것을 청구하고 있다. 2)「농지법」제10조, 제11조 및 농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령인 농림축산식품부 예규 Ι. 총칙 및 업무처리단계에서 처분명령대상은 처분의무통지를 받고 처분의무기간 안에 처분하지 않은 농지소유자이다. 3) 이 사건 농지는 2013년 피청구인이 실시한 농지이용실태조사 시 농업경영에 이용되지 아니하였고, 송달 불능 등의 이유로 처분의무결정이 철회되었으나, 2014년도에 시행한 처분의무농지 조사 시에도 조경 및 주차장으로 이용되는 등 취득목적대로 이용되지 아니하였다. 이 사건 농지 OO동 OOOO-O번지 처분의무통지서에는 처분의무기간이 2014년 04월 01일로부터 2015년 03월 31일(1년)인 바, 청구인은 2015년도 03월 31일 이전에 농사를 안 짓고 있었으며 피청구인인 OOO시청이 2016년도 03월 28일 처분명령처분 시 까지도 농업경영을 하지 아니하였다. 또한, 2014. 03. 26. 농지법 제10조 규정에 의거 이 사건 농지에 대한 처분의무통지 시, 처분의무기간(2014.04.01.~2015.03.31.)내에 농업경영에 이용할 경우 처분의무기간이 경과한 때부터 3년간 농지법 제11조에 의한 농지처분명령을 유예할 수 있음을 고지하며 성실경작 할 것을 안내한 바 있다. 4) 따라서 일련의 처분 과정을 볼 때 청구인은 2013년도부터 위법사실을 인지하고 있었음에도 장기간 농업경영을 하지 아니하였는 바 처분의무기간내에 농업경영을 하지 아니하였음에도 처분의무기간이 도과한 이후에 다시 처분의무 유예 단계로 변경해달라고 요청하는 것은 부당한 요구라고 할 것이다. 이 사건 농지 OOOO-O번지는 농지법 제 10조제1항 제1호 및 영 제9조에 따른 정당한 사유없이 자신의 농업경영에 이용하지 않았다고 판단됨으로 농지법 제11조에 따른 이 처분은 적법 정당하다. 한편 청구인은 농지원부 및 농업경영체등록을 하였다 하나 2016. 4. 22.자 상태를 기준으로 이 사건 농지에 대하여 농지원부가 발급된 것이며, 농업경영체등록은 2016. 5. 11.에 이뤄진 것으로서 이와 같은 자료는 2016. 3. 28. 이 사건 처분명령 이전에 청구인이 정당한 농업경영을 하였다는 입증자료로 볼 수 없다. 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 청구는 청구인의 이유 없는 주장으로 기각되어야 할 것이다. 5) 청구인은 농지처분명령 직전까지의 행정절차상 이 사건 토지에 관한 농업경영상황에 대한 현장 확인 조치에 대해 前 농지담당자의 언동을 신뢰하였으나 담당 공무원의 교체로 인해 불이익을 당한 상황이 되었으므로 신뢰보호의 원칙에 위배될 뿐 아니라 청구인이 농업경영을 실천한 부분을 확인받지 못한 채 이루어진 것으로 재량권의 한계를 벗어난 위법한 처분이라 주장한다. 보충서면의 주장에서와 같이 농지담당공무원이 안내에 따라 농업이행을 하였다는 청구인의 신뢰가 보호받지 못했다는 주장은 처분청인 OOO시청(피청구인)이 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고 또한 처분청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 청구인에게 귀책사유가 없어야 하며 청구인이 그 견해표명을 신뢰하여 어떤 행위를 하여야 하고 , 처분청으로서는 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다. 그러나 이 사건 농지처분취소청구의 경우 前 농지담담자가 청구인에게 농지 전체에 묘목(주목)을 심으라 안내하고 또한 향후 불이익이 될 수 도 있는 장래 농지처분명령을 고려하여 조경묘목판매용 주목 식재를 권장하였다 할 것이나, 이런 안내는 일반적인 상담행위에 불과하며 처분청의 공적인 견해표명으로 볼 수는 없는 것이다. 가사 백번 양보하여 위와 같은 안내를 공적인 견해표명이라고 하더라도 견해표명의 내용은 농지 전체에 대하여 실질적으로 농업용으로 사용하라는 의미였으며, 이 사건 처분은 농지 전체에 대하여 농업용으로 사용하라는 견해표명의 내용과 달리 청구인이 농지 전체에 대하여 실질적 농업경영에 사용하지 않았기 때문에 이뤄진 것으로 견해표명에 반하는 처분이 아니라 견해표명에 따른 처분입니다. 즉 이 사건 처분은 견해표명과 동일한 처분을 한 것이므로 신뢰보호의 원칙이 적용될 사안이 아니다. 6) 피청구인은 2014. 2. 27. 청문을 실시하여 청구인에게 농지를 불법적으로 이용하는 상황에 대해 농지법 위반에 따른 불이익이 따를 수 있음을 안내하였고 이에 따라 청구인에게 2014. 3. 28. 처분의무를 통지하였다. 그러나 청구인은 애초에 OO동 OOOO-O번지 제2종근린생활시설(일반음식점) 인허가시 그린벨트 내 농지를 주차장으로 사용할 수 없다는 사실로 인해 농지인 OOOO-OO번지를 벗어난 OOOO-O번지 (대지) 하단에 도로와 수직으로 기존 주출입로를 만들어 적법하게 허가받았다. 청구인은 기존 주출입로가 큰 도로의 이면에 위치하고 있고 식당 규모에 비해 매우 좁자 농지인 OOOO-OO번지를 훼손하여 새로운 주출입로를 설치하는 것은 물론 불법적으로 주차장 및 조경을 조성하였다. 이를 볼 때 청구인은 농지법 위반인지 이미 인지하였고 단지 사실상 주차장 및 조경으로 쓰이는 OOOO-OO번지 농지를 농지로 원상회복하면 영업상 손실이 크므로 처분명령(2016. 3. 28.) 후에 묘목을 식재하고 농업경영체 등록 및 묘목판매사업자 등록을 하는 등 피청구인을 우롱하고 있다. 만약 청구인이 처분명령이전에 원상회복하였더라면 처분명령은 애초에 발효되지도 않았을 것이다. 7) 청구인은 2016.1.에 담당자가 바뀌었고 인수인계 받은 상태로 현장 확인을 했었어야 하는 것을 거듭 주장하나 피청구인이 당초 실사 당시에 현장확인을 못하는 사정이 있다 하더라도 피청구인은 이미 청문 당시에 농지 전체에 농업경영을 해야 할 것을 충분히 안내하였으며 실질적으로 모든 처분의무농지에 대하여 처분의무농지 조사 외에 단지 안내를 위하여 현장확인을 해야 할 의무가 없다. 행정청은 농지와 관련하여 헌법상 경자유전의 원칙 및 농지법에 따라 필요최소한의 처분을 할 뿐이며 시장경제의 원칙상 모든 농지 소유자는 자신의 책임하에 자율적으로 농업경영을 해야 하는 것이다. 한편 청구인이 진정으로 농업을 하려했다면 조경목적으로 식재한 것이 분명한 소나무 및 경계석인 바위를 미리 처분하였을 것이다. 8) 청구인은 2014년도에 실시한 처분의무농지 조사시 이미 묘목 등 나무를 식재하여 농업에 이용하였다고 주장하나 2016. 3. 28. 이전에 피청구인이 몇 차례 통화 및 대면상담을 거쳐 농지로 원상회복하라는 안내를 거듭하였으나 몇몇 소나무와 바위 등 조경시설을 그대로 둔 채 주차장으로 계속 사용하였다. 또한 청구인이 주장하기를 처분의무통지서를 받지 못했다고 하나 ‘농업경영에 이용하지 않는 농지등의 처분의무통지’는 (2014. 4. 1. OOO(회사동료) 수령) 등기우편으로 수령된 것이 확인되었으며, 본인 또한 인지하고 있었던 것이 녹취록에서도 발견된다.(녹취록 19페이지) 9) 식당 주변 농지를 취득 후 불법적으로 이용한 것에 대하여 청구인은 반성의 기미는커녕 오히려 농사짓는 것을 왜 나와서 보지 않았느냐라며 적반하장식으로 처분청인 피청구인에게 화살을 돌리는 것은 엄연히 청구인의 귀책사유라 할 것이다. 따라서 위의 여러 판단에서 볼 때 이 사건 처분에 대하여는 신뢰보호원칙이 적용될 수 없다. 결론적으로, 위와 같이 청구인의 주장은 이유없으므로 기각되어야 함이 마땅할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속·직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 ⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2014.1.28.> ⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 알릴 수 있다. <신설 2014.12.30.> ⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. <신설 2014.12.30.> [전문개정 2012.10.22.] 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 4. "농업경영"이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ④ 한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008.12.29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③ 농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 2. 제39조에 따른 농지전용허가의 취소 【농지법 시행령】 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.12.30.> 1. 법 제23조에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 작목의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자.「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차.「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 ② 법 제10조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 법 제9조에 따라 위탁경영하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지취득자격증명서신청서, 농업경계획서, 농지처분의무결정 철회 알림, 현장사진, 이 사건 처분서, 녹취록, 의견제출서 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2009. 8. 13. OOO시 OO면 OO리 OOO-OO번지(전, O,OOO㎡)의 농지를 취득하였음에도 불구하고, 농지이용실태조사에서 이 사건 농지를 조경 및 주차장으로 이용하는 등 농업경영을 하지 않은 사실이 적발되었고, 피청구인은 2014. 3. 26. 청구인에게 처분의무통지(처분의무기간 2014. 4. 1. ~ 2015. 3. 31.)를 하였다. 나) 이후에도 청구인은 기간 내 처분 또는 농업경영에 이용하지 아니하자, 피청구인은 2016. 3. 28.「농지법」제11조제1항에 따라 청구인에게 농지처분명령 통지를 하였다. 다) 청구인은 청문을 실시한 2014. 2. 27.이후, 이 사건 농지에 조경수를 일부 식재하였고, 그 외 나머지 농지 부분은 자갈이 포설되어 있는 등 주차장 용도로 사용하고 있다. 2)「행정절차법」제21조에 의하면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 그 밖에 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 또한, 행정청이 청문을 하려면, 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 위의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 위 사항에 따른 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여 정하여야 하고, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우, 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우, 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 위 사항에 대해서 통지를 하지 아니할 수 있다. 3) 청구인은 청문 이후, 농업경영을 한 행위에 대해서 피청구인에게 확인요청을 하였으나, 피청구인이 확인을 해 주지 않아, 수년동안 기다렸고, 청구인은 이를 피청구인이 용인을 해 준 것으로 판단하여 조경수를 식재하였음에도 피청구인이 청구인이 이 사실에 대해서 농업경영을 하지 않은 것으로 처분 한 것은 신뢰보호원칙을 위반한 행위라고 주장한다. 살피건대, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, '당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 아니 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 않았다면, 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다( 대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결 등 참조)라고 하고 있는 바, 위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 이 사건 처분이 있게 되면 농지 소유자로서는 「농지법」제12조제1항에 따라 처분명령을 유예할 수 있는 기회를 상실하게 되므로, 이는 행정절차법상의 사전통지 및 의견청취를 요하는 새로운 침해적 행정처분에 해당하고, 피청구인으로서는 최초 농지처분의무 통지 당시 청구인에 대한 청문을 거쳤다 하더라도 이 사건 처분에 앞서 다시 행정절차법상의 사전통지 등의 절차를 거쳐야 한다. 따라서, 피청구인이 위 절차 등의 생략으로, 청구인은 이 사건 처분사유 등에 관하여 자신의 의견을 제출할 기회를 상실하였다고 볼 수 있기에, 이 사건 처분은 위법하여, 취소됨이 타당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.