농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 10-1(전, 1,275㎡, 이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자로서, 피청구인은 2017년 농지이용실태조사에서 이 사건 농지가 휴경으로 조사되어, 2018. 2. 1. 청구인의 주소지인 ○○시 ○○구 ○○일로 100, ○○동 2103호로 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서를 발송하고, 같은 해 4. 11. 농지처분의무통지, 2019. 2. 7. 및 같은 해 3. 19. 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내, 같은 해 4. 17. 농지처분명령을 통지하였는데, 2019. 11. 12. 이행강제금 부과 사전통지를 하였으나 수취인불명으로 반송되자, 청구인의 변경된 주소를 조회하여, 같은 해 12. 4. 이행강제금 부과 사전통지하였다. 청구인이 2019. 12. 10. 변경된 주소로 전입하기 전에 발송된 행정처분 관련 문서들을 송달받지 못하였다는 취지의 의견서를 제출하자, 피청구인은 사실확인 후 2020. 1. 28. 청구인의 변경된 주소로 농지처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 청구인 소유 ○○시 ○○구 ○○동 10-1(전, 1,275㎡)에 대하여 농업경영에 이용하지 아니한다는 이유로 불상의 기일에 이 사건 농지 처분의무통지를 하였고, 처분의무기간 내에 처분하거나 농업경영에 이용하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 그러나 피청구인이 청구인에게 발송한 처분의무 통지는 청구인이 수령한 것이 아니라 남편 또는 불상의 사람이 수령한 것으로 사료되고, 당시 청구인과 남편의 불화로 인하여 청구인은 처분의무통지 송달주소인 “경기도 ○○시 ○○일로 100, C동 2013호(○○동, ○○○○빌)”에 거주하지 않았고, 자녀들과 집을 나와 해외에 체류하고 있었다. 따라서 불화관계에 있는 남편은 피청구인으로부터 송달받은 서류를 전달해 주거나 송달받은 사실을 알려 주지 않았고, 청구인은 이러한 사실을 알지 못한 상태에서 남편과 이혼 소송 및 각종 형사사건 등 분쟁을 진행하고 있어 처분의무통지서 송달여부를 알 수 없었는바, 피청구인이 청구인에게 한 처분의무통지는 하자있는 송달이거나 「행정절차법」 제16조에 해당한다 할 것인바, 이 사건 처분은 부당하다 할 것이다. 【보충서면 1】 2) 당사자 관계 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 10-1(전, 1,275㎡)의 소유자로 피청구인으로부터 농지처분명령을 받은 자이고, 피청구인은 청구인에게 2020. 2. 7.자로 농지처분명령을 한 행정기관이다. 3) 이 사건의 경위 가) 피청구인의 이 사건 처분 관련 문서 송달일자 등 사건경위 - 2018. 2. 5. 농지처분의무 사전통지 - 2018. 4. 16. 농지처분의무통지 - 2019. 2. 7. 농지처분명령 사전통지 - 2019. 3. 22. 농지처분명령 사전통지 - 2019. 4. 19. 농지처분명령 - 2019. 11. 19. 이행강제금부과 사전통지 및 의견제출 안내 - 2019. 12. 9. 이행강제금부과 사전통지 및 의견제출 안내 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022869"></img> - 2020. 2. 7. 농지처분명령 나) 이 사건 처분의 경위 청구인은 남편 청구외 최○○과의 불화로 2016년 2월경부터 별거를 시작하였고, 자녀들을 데리고 나와 2016. 2. 17. 영국으로 출국하여 생활하다 같은 해 7. 17. 입국하였다. 그 후 2018. 2. 11. 출국하였다가 같은 해 3. 4. 입국하였고, 같은 해 9. 25. 출국하였다가 같은 해 10. 2. 입국하였고, 같은 해 11. 2. 출국하였다가 같은 해 11. 15. 입국하였다. 청구인이 위와 같이 출국한 이유는 2016년경 청구인의 남편이 청구인을 상대로 형사고소하여 출국금지되어 있어 오랫동안 캐나다에 있는 자녀들을 볼 수 없었고, 출국금지가 풀리자 자녀들을 보기 위해 출국하였던 것이다. 한편, 청구외 남편과 연류된 민사, 형사, 가사 사건은 다음과 같다. - ○○가정법원 ○○지원 2016드합○○○○ 이혼 등 - ○○가정법원 ○○지원 2019드합○○○○ 이혼 반소 - ○○가정법원 ○○지원 2017즈기○○○○ 가압류 - ○○가정법원 ○○지원 2019즈단○○○○ 가압류 - ○○가정법원 ○○지원 2019즈단○○○○ 가압류 - ○○고등법원 2017초재○○○○ 재정신청 - ○○가정법원 ○○지원 2018가합○○○○ 계약해지 등 - ○○지방검찰청 ○○지청 2016형제○○○○ 국외이송약취, 국외이송유인, 전자금융거래법, 절도 - ○○지방검찰청 2017형제○○○○, ○○○○호 - ○○지방법원 2017고합○○(분리) 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 위반(횡령) 청구인은 위와 같이 청구인의 남편과 2016년경부터 민사, 형사, 가사 소송 등 법적 다툼으로 ‘○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호(○○동, ○○○○빌)’에서 함께 살 수 없어 2016년 2월경부터 별거를 시작하였고, 결국 2019. 8. 3. 이혼소송이 확정되어 같은 해 8. 23. ‘○○시 ○○구 ○○로 118길 18, 205호(○○동, ○○연립)’에 전입하여 지금까지 딸과 함께 살고 있다. 청구인은 남편과 이혼 소송 및 법적 분쟁을 하는 동안 호텔 등 임시 숙소, 남동생 집에서 거주하다가 2016. 8. 23. ‘○○시 ○○구 ○○동 149 ○○○○ ○○타운 스○○오피스텔 201동 617호’를 청구인의 여동생 김○○가 월세계약을 해주어 거주하고 있어 피청구인으로부터 송달된 서류를 확인할 수 없었고, 청구인의 남편도 청구인과 불화관계로 법원 등에 소송 중이라 피청구인으로부터 공문서를 송달받으면 전달해 주지 않아 청구인으로서는 피청구인으로부터 이 사건 부동산에 대한 각 처분 사실을 알 수 없었고, 당시 청구인의 남편은 이 사건 부동산에 ○○가정법원 ○○지원 2019즈단○○○○로 가압류까지 한 상태였다. 청구인의 남편은 청구인의 소재를 알 수 없어 이혼 소장도 청구인의 딸 최○○가 살고 있는 캐나다 주소지(30 ○○○○ PARK RD 1209 V○○○○ ○○ ○4○ ○○6 CANADA)로 송달하다가 그 후 청구인의 남동생인 김○○의 주소 ‘○○시 ○○구 ○○로19길 19(○○동)’으로 송달하였다. 위와 같이 청구인은 2016년 2월부터 같은 해 7월까지 영국에서 아이들과 체류하다가 한국에 입국한 후 ○○경찰서에서 남편과 조사를 받던 중 남편의 갑작스런 폭행으로 병원에서 입원치료를 받았고 치료 종결 후 ○○시 ○○구내 호텔에서 1달가량 머문 뒤 2016. 8. 23.부터 ○○에서 거주하게 된 것이다. 한편, 청구인이 이 사건 처분을 처음 알게 된 것은 현 거주지인 ○○시 ○○구 ○○로 118길 18에서 이행강제금부과 사전통지 및 의견제출 통지를 2019. 12. 9. 송달받고 피청구인 소속 경제교통과 김○○ 주무관과 면담을 하게 되었던 때이며, 청구인이 청구외 남편과 불화로 ‘○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호(○○동, ○○○○빌)’에 거주하지 않고 별거하고 있었다는 사실을 알려주며 그동안 소송 관련 서류와 병원입원서류, 출국관련 서류를 증거로 제시하였다. 청구외 김○○ 주무관은 2019. 4. 19. 농지처분명령 우체국 송달서류에 ‘본인 수령’으로 되어 있다고 말하여, 청구인은 ○○동 ○○우체국으로 찾아가 담당 우편 배달부를 통해 본인수령으로 기재된 경위를 묻자, 담당 우편배달부는 가정부가 수령하였으나, 우편배달행정 편의상 ‘본인수령’으로 체크하였다고 실수를 인정하며 잘못된 수령사실을 피청구인에게 공문을 발송하여 주었다. 피청구인은 우체국의 공문 등을 검토하여 2019. 4. 19.자 농지처분명령이 잘못 송달되어 절차상 하자가 중대하다고 내부적으로 판단하고 2020. 2. 7. 이 사건 처분인 농지처분명령을 다시 송달함으로써 이 사건 처분에 이르게 된 것이다. 4) 이 사건 처분의 위법성·부당성 가) 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하다. 「행정절차법」 제21조제1항에서는 ‘행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출 기한 등을 당사자에게 통지하여야 한다.’고 규정하고 있다. 대법원 판례에 의하면 ‘「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, “당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우” 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두1254 판결)’. 그리고 여기에서 ‘의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’에 해당하는지는 해당 처분의 성질에 비추어 판단하여야 하며(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두3337 판결), 처분 상대방이 이미 행정청에 위반사실을 시인하였다거나 처분의 사전통지 이전에 의견을 진술할 기회가 있었다는 사정을 고려하여 판단할 것은 아니라 할 것이다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결). 또한, 우편물이 등기취급의 방법으로 발송된 경우, 특별한 사정이 없는 한, 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 보아도 좋을 것이나, 수취인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 둔 경우에는 그 사실만으로써 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기는 어려울 뿐 아니라 수취인이 주민등록지에 실제로 거주하지 아니하는 경우에도 우편물이 수취인에게 도달하였다고 추정할 수는 없고, 따라서 이러한 경우에는 우편물의 도달사실을 과세관청이 입증해야 할 것이고, 수취인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 두었고, 그 밖에 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기 어려운 사정이 인정된다면, 등기우편으로 발송된 납세고지서가 반송된 사실이 인정되지 아니한다 하여 납세의무자에게 송달된 것이라고 볼 수는 없다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누8977 판결). 대법원의 또 다른 판례에 의하면 ‘우편법 소정의 규정에 따라 우편물이 배달되었다고 하여 언제나 상대방 있는 의사표시의 통지가 상대방에게 도달하였다고 볼 수는 없으며, 등기우편물에 기재된 사무소에서 본인의 사무원임을 확인한 후 우편물을 교부하였다는 우편집배원의 진술이나 우편법 등의 규정을 들어 그 등기우편물의 수령인을 본인의 사무원 또는 고용인으로 추정할 수는 없다(대법원 1997. 11. 25. 선고 97다31281 판결). 위와 같은 법리에 비추어 이 사건 처분의 송달의 적법성에 대하여 살펴보겠다. 청구인이 피청구인에게 정보공개청구를 한 2020. 4. 29.자 피청구인의 정보공개결정통지 및 공개자료에 의하면, 피청구인의 이 사건 처분 관련 문서 송달일자 등 사건경위는 앞에서 본 바와 같다. 당초 피청구인은 2019. 4. 19.자로 청구인의 주민등록 전입주소인 ‘○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호(○○동, ○○○○빌)’로 농지처분명령을 송달하였으나, 이 당시 청구인은 청구외 남편과 불화로 별거를 시작한 이후라 청구인이 2019. 4. 19.자로 농지처분명령을 수령할 수 없었다. 그러나 우편배달부의 과실로 청구인이 위 주소지에서 직접 수령한 것으로 처리하였고, 피청구인은 위와 같은 송달이 하자있는 송달임을 인정하여 2019. 4. 19.자 농지처분명령 및 이후 송달행위를 무효로 인정하여 2020. 2. 7. 이 사건 처분을 새로이 통지한 것이다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 절차적 하자가 있는 송달은 2019. 4. 19.자 송달만이 아니라, 앞선 모든 송달행위가 절차상 중대한 하자가 있는 송달인데, 우선 피청구인이 2018. 2. 5.자로 송달한 농지처분의무 사전통지는 위 주소지로 송달되었고, 피청구인의 정보공개청구 내용에 의하면 위 송달일자에 ‘유??(친지)’라는 사람이 송달받은 것임을 알 수 있다. 마찬가지로 피청구인의 정보공개청구 내용에 의하면, 2018. 4. 16.자 농지처분 의무통지도 위 주소지로 송달되어 ‘박??(가정부)’라는 사람이 수령하였고, 2019. 2. 7.자 농지처분명령 사전통지도 같은 주소로 송달되어 ‘노??(경비원)이 송달받았다. 그렇다면, 앞서 본 법리에 기초하여 볼 때, 이 당시 청구인은 2016년 2월경부터 남편과 별거를 시작하여 민사, 형사, 가사 등 법적 다툼을 하고 있었던 때이므로 위 각 행정처분 문서가 적법하게 송달되어 청구인에게 전달되었다고 볼 수는 없는 것이다. 즉, 이 당시에는 주민등록 전입신고만 되어 있었던 것이고 실제로는 가정불화와 폭행으로 다른 곳에서 거주하였음이 분명한바, 설사 위 주소지에서 제3자가 수령하였다고 하더라도 가정불화가 있는 상황에 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기는 어려울 뿐 아니라, 청구인이 주민등록지에 실제로 거주하지 아니하는 경우에도 우편물이 청구인에게 도달하였다고 추정할 수는 없다. 따라서 이러한 경우에는 우편물의 도달사실을 행정관청이 입증해야 할 것이고, 청구인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 두었고, 나아가 가정불화로 별거를 이미 시작한 상황에서 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기 어려운 사정이 인정되는바, 등기우편으로 발송된 위 각 처분문서가 반송된 사실이 없다는 사실만으로 청구인에게 송달된 것이라고 볼 수는 없어, 위 각 송달행위는 적법한 송달이 아니므로 무효라 보지 않을 수 없는 것이다. 나아가, 2019. 4. 19.자 농지처분명령 송달과 같이 2019. 3. 22. 농지처분명령 사전통지도 같은 주소로 송달되어 수령인이 ‘김??(본인)’이라고 기재되어 있는데, 이 또한 앞선 사실에 비추어 보면 우편배달부가 우편배달의 행정편의상 본인이 수령한 사실이 없음에도 본인수령이라고 기재한 것이 분명하다 할 것인바, 이 또한 송달행위 자체가 절차상 하자가 중대하여 무효라 할 것이다. 한편, 2개 이상의 행정처분이 연속적 또는 단계적으로 이루어지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 합하여 1개의 법률효과를 환성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후행처분에 승계된다. 이러한 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되더라도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다. 그러나 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 되면 선행처분의 하자가 당연무효인 경우를 제외하고는 특별한 사정이 없는 한 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이다(대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결). 그렇다면, 위와 같은 법리 및 앞서 살펴본 제반 사정에 비추어 본 다음과 같은 사정, 즉 청구인은 2016년 2월경부터 가정불화로 별거를 시작하여 위 주소지에서 거주한 사실이 없음이 분명한 점, 청구인이 가정불화로 위 주소지에 거주한 사실이 없고 위 주소지에서는 남편만이 거주하고 있던 사정에 비추어 보면 2018. 2. 5., 2018. 4. 16., 2019. 2. 7.에 각 송달받은 제3자는 청구인이 위임한 자들이 아님이 분명하고, 위 각 송달받은 서류는 청구인에게 제대로 전달되지 않았음이 인정되는 점, 설사 청구외 남편에게 전달되었다고 하더라도 청구인과 법적 다툼을 하고 있는 상황에서 피청구인이 송달한 서류를 청구인에게 전달할 개연성이 전혀 없는 점, 또한 2019. 4. 19.자 농지처분명령을 우편배달부가 행정편의상 본인이 수령하지 않았음에도 본인수령으로 처리한 점에 비추어 보면, 2019. 3. 22. 농지처분명령 사전통지도 청구인이 수령한 사실이 없음에도 불구하고 행정편의상 허위로 기재한 사실이 인정되는 점, 그렇다면, 2018. 2. 5.부터 2019. 4. 19.까지 피청구인이 청구인에게 송달한 서류는 모두 청구인에게 전달되지 않았음이 분명하여 절차적 하자가 중대한바, 결국 이 사건 처분뿐만 아니라 앞선 모든 절차가 중대한 하자로 무효라 아니 볼 수 없고, 선행처분의 하자의 승계 여부를 떠나 모든 절차가 무효인바, 이 사건 처분은 하자의 승계이론이 아니라도 무효라 할 것이고, 이에 피청구인도 이러한 사정을 인정하여 2019. 2. 7.자로 농지처분명령을 새로 통지한 점, 이 사건 처분을 새로 송달하여 2019. 4. 19. 이후 하자가 모두 치유되었다 하더라도 2019. 4. 19. 농지처분명령 전 선행처분의 모든 송달행위가 무효인바, 후행처분인 이 사건 처분 또한 하자 승계법리에 따라 무효로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나) 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이다. 대법원 판례에서도 ‘과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결 등 참조)’라고 판시하고 있고, 따라서 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조)는 입장도 취하였는바, 결국 일반 예방적 측면과 합리적인 재량권 행사가 조화를 이루었는지 여부 즉 비교·형량을 통해 행정처분의 타당성을 판단하고 있다. 그러므로 이 사건 처분의 부당성 여부는 단순한 처분 사유뿐만 아니라, ① 그 처분에 이르게 된 경위, ② 청구인의 실제 거주 여부, ③ 위반 정도 및 위반에 따른 공익침해 정도, ④ 청구인의 제반 사정, ⑤ 청구인의 사익침해 정도가 공익을 능가하는지 등 여러 제반사정들을 고려하여 종합적으로 판단되어야 할 것이다(대법원 1991. 6. 11. 선고 91누2083 판결 참조). 그러나 이 사건 처분은 앞서 살펴본 제반 경위 및 사정, 위와 같은 법리에 비추어 보면, 청구인에게 과도하고 가혹한 처분으로 과잉금지의 원칙에 반한다고 할 것이고, 청구인이 입게 되는 손해와 비교해 볼 때 그 재량의 범위를 심히 일탈하여 부당한 처분이라 아니할 수 없다. 5) 소결 가) 침익적 처분을 하는 경우 비교·형량이 필요하다. 따라서 행정청의 농지처분명령 사전 처분 및 농지처분명령에 대하여 비례원칙 위반 등 재량권 일탈남용의 위법이 있는지를 판단할 때에는 행정청이 다양한 공익과 사익의 요소들을 고려하였는지, 나아가 행정청의 규제 여부 결정 및 규제 수단선택에 있어서 규제를 통해 달성하려는 공익 증진의 실현 가능성과 규제에 따라 수반될 상대방 등의 불이익이 정당하고 객관적으로 비교·형량되었는지 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 나) 이 사건의 경우 이 사건의 경우 청구인의 여러 제반 사정 및 형편에 비추어볼 때 이 사건 처분으로 인해 청구인은 막대한 불이익을 입는 반면, 아무런 정상 참작 없이 자행되는 침익적 처분의 남발은 진정한 공익적 목표 달성을 되려 형해화시키거나 몰각할 위험이 있는바, 결국 청구인에 대한 피청구인의 처분은 재량권을 일탈·남용하여 매우 위법하고 부당하다 할 것이다. 【보충서면 2】 6) 피청구인의 답변에 대한 반박 가) 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하다. 하급심 판결례인 서울행정법원 2017구합86828호에 의하면, “행정청이 침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’ 등을 사전통지하거나 의견제출 기회를 주지 않았다면 사전통지나 의견제출의 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 그 처분은 위법하다.”라고 판결한 바 있다. 또한, 대법원 판례는 “「구 행정절차법」(2012. 10. 22. 법률 제11498호로 개정되기 전의 것) 제21조제1항, 제4항, 제22조에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지해야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2013. 1. 16. 선고 2011두30687 판결)’라고 판시하고 있다. 위와 같은 법리에 비추어 피청구인의 주장에 대하여 살펴본다. 앞서 청구인이 주장·입증한 바와 같이 청구인은 청구인의 남편과 불화로 2016년 2월부터 별거를 시작하였고 같은 해 2. 17. 자녀들과 함께 영국으로 출국하여 생활하다 다시 한국에 입국하여 ○○ 오피스텔(○○○○ ○○타운) 및 남동생의 집에서 거주하였다. 즉, 청구인은 2016년 2월 이후로 ○○도 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호에 거주한 바 없다. 그런데, 피청구인은 정보공개청구결정 및 답변서에 의하면, 피청구인은 2019. 3. 22. 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내 및 2019. 4. 17. 농지처분명령 통지를 본인이 수령하였다고 하였으나, 청구인이 ○○○○우체국에 우편정보 제공요청을 하여 받은 2019. 4. 19.자 및 2019. 3. 22.자 배달결과에 대하여 “담당집배원이 해당 주소지 방문시 본인임을 정확히 확인하지 못한 채 거주자에게 우편물을 전달하였고, PDA 등기배달 결과등록에 본인배달 [김○○]로 입력처리함”이라고 통지하였다. 즉, 피청구인은 본인이 수령한 것으로 처리하였으나, 2019. 3. 22. 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내 및 2019. 4. 17.자 농지처분명령 통지는 본인이 수령한 것이 아니라 청구인이 알 수 없는 제3자가 수령한 것이고, 당시 청구인은 청구인의 남편과 불화 등 법적 다툼을 하고 있어 청구인에게 정확하게 전달되지 않았던 것이다. 따라서 위 각 송달은 적법한 송달이 아니고, 하자있는 송달로 각 처분은 위법하다 아니 볼 수 없고, 2019. 4. 19. 농지처분 및 전 선행처분의 모든 송달행위가 무효인바, 후행처분인 이 사건 처분 또한 하자승계법리에 따라 무효로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나) 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이다. 앞서 본 대법원 과잉금지에 대한 판결례(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조)에서 본 바와 같이, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하므로, 앞서 본 제반사정을 고려하여 보면 피청구인은 이 사건 처분을 하기 보다는 절차적 하자를 치유하는 한편, 본인에게 적법한 기회를 주기 위해 처음부터 절차를 다시 거치는 것이 최소한의 침해를 가져오는 것이고 그런 행정절차를 거쳐야 타당한 행정행위라 할 것이다. 【보충서면 3】 7) 우체부는 본인여부를 정확히 확인하지 못한 채 거주자에게 우편물을 전달하였다는 말은 판단에 어려움이 있고 우체부가 수개월이 지난 우편물 수령일자를 일일이 기억할 수 없다는 주장에 대하여 우체부는 국가공무원이다 ○○○○우체국에서 청구인에게 회신한 자료는 공문서이다. 국가기관에서 민원인들에게 발송하는 문서를 허위로 작성할 수 없고, 특히 우체국에서는 우편시스템상 객관적이고 과학적으로 우편 송달 업무가 이루어지는바, 피청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한, 피청구인이 청구인에게 송달한 각 문서는 등기로 발송된 문서이고 ○○○○우체국은 피청구인이 발송한 문서를 등기로 발송하여 그 송달여부를 피청구인에게 통지하였고 ○○○○우체국에서 피청구인에게 송달한 우편 발송 내역과 청구인이 피청구인에게 정보공개를 통해 확인한 문서 송달내역과 ○○○○우체국에서 청구인에게 통지한 문서송달내역은 동일하다. 따라서 ○○○○우체국에서 회신한 자료를 신빙할 수 없다는 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 8) 피청구인이 청구인에게 농지처분명령 관련 서류를 송달한 2018. 2. 1.경 이후에는 청구인은 ○○ 주소지에 거주하지 않았다. 앞서 청구인이 주장한 바와 같이, 청구인은 청구외 남편과 이혼소송 및 형사소송 등으로 자녀들과 따라 나와 별거를 시작하여 ○○ 주소지에서 거주하지 않고 있었다. 따라서 청구인은 적법하게 송달을 받을 수 없었던 불가항력적인 사유로 말미암아 이 사건 처분에 이르게 된 점에 비추어 보면, 이 사건 처분은 절차적 하자를 이유로 무효로 아니 볼 수 없다고 할 것이다. 청구인은 남편과의 불화로 별거하여 생활해 왔음은 이미 제출한 판결문 등을 통해 알 수 있고, 2017년 1월경 위와 같은 남편과의 불화로 불안증세 및 우울장애로 ○○ ○○구 ○○7동 1330-7 소재 ○○○○정형외과정신건강의학과의원에서 외래 및 입원진료를 받은바 있다. 청구인이 ○○ 소재 집에서 거주하고 있었다면 정반대에 위치한 ○○에서 병원진료를 다닐 이유가 없는 것이다. 9) 결어 이상 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 선행처분의 절차적 하자로 위법하다는 점, 피청구인이 발송한 문서가 송달되었다고는 하나, 등기우편으로 발송된 사실만으로 청구인에게 송달되었다고 볼 수 없고, 더욱이 우체국 우편정보통지에서도 본인이 적법하게 문서를 받지 않았다는 점이 분명한 점, 또한 2019. 3. 22.자 및 2019. 4. 17.자 각 문서를 청구인이 수령하였음을 인정할 아무런 객관적인 증거가 없는 점, 청구인이 청구외 남편과 이혼소송 및 형사소송으로 위 주소지에 실제로 거주하지 않고 있었음이 경험칙상 분명한 상황 중에 이 사건 처분 및 선행처분이 이루어져 청구인의 방어권 및 의견권이 보장되지 못한 점, 최소침해의 원칙에 반한 점, 과잉금지의 원칙에 반한 점, 이 사건 처분은 청구인이 입게 되는 손해와 비교하여 볼 때 그 재량의 범위를 심히 일탈하여 부당한 처분이 아닐 수 없다는 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 위법하여 무효라 할 것이므로 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건 개요 2017년 농지이용실태조사 결과 휴경으로 조사되어, 농지처분의무 사전통지 등 8회에 걸쳐 통지하였다. 그 중 2019. 11. 12. 통지한 이행강제금 부과 사전통지 및 의견제출 안내 공문이 수취인불명으로 최초 반송되어 새주소를 확인하여 반송된 공문을 같은 해 12. 6. 재발송하였으며, 같은 해 12. 10. 처분대상자 청구인과 그의 남동생이 해당 구청을 방문하여 의견서를 제출하였다. 의견서의 내용은 남편과의 이혼소송으로 구주소에 살고 있지 않았으며, 병원 통원치료 등 여러 일들이 있었음 등이었다. 의견서를 심사숙고 검토하였지만, 「농지법 시행령」 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유)에 해당하는 부분이 없어 농지처분의무 취소 요건에 해당하지 않았다. 청구인이 우편물을 수령한 사실이 없다고 제기한 것과 2019. 12. 30. ○○○○우체국 공문의 내용을 참작하여 2020. 1. 28. ○○시 ○○구 ○○동 10-1(전, 1,275㎡) 농지에 대하여 「농지법」 제11조제1항에 따라 농지처분명령을 재통지하였다. 최근에 청구인의 남동생으로부터 농지처분 의도는 있으나 시기상 매매가 어렵다는 점과 한국농어촌공사에 농지 매수를 문의하고 있다는 전화가 피청구인에게 왔었다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 제출된 의견서에는 정확한 해외체류일자가 나타나지 않았다. 나) 관계인의 수령은 도달로 인정된다. 집에 살지 않았다면, 친지와 가정부가 등기를 받지 않았어야 했다. 다) 적법한 송달이기에 「행정절차법」 제16조에 해당하지 않는다. 【보충서면】 3) 청구인 주장에 대한 답변 가) 이 사건 처분은 절차적 하자가 없다. 피청구인은 행정처분을 하면서 당사자에게 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거’등을 사전통지함과 동시에 의견제출 기회를 주었다. 또한, 우편정보시스템을 통하여 수령자 및 수령일을 확인하였다. 처분의무통지 사전통지, 처분의무 통지, 처분명령 사전통지, 처분명령 통지 이 중 단 한번이라도 수취인불명으로 반송되었다면, 주소확인을 하여 재통지하였을 것이다. 가정부, 경비인, 본인이 수령하였기에 그러한 절차가 불필요하였고, 이행강제금 부과 사전통지 단계에 이르러 수취인불명으로 우편이 반송이 되어 새주소로 재통지하였다. 「주민등록법」 제10조, 제10조의3, 제16조에 따라 거주지 이동이 있을 경우 14일 이내에 주소를 신고하여야 한다. 청구인이 본인의 주소를 변경하지 않는 상황에서 임의로 피청구인은 청구인이 그곳에 살지 않는다고 추측할 수는 없다. 청구인은 의견서에서 ○○동에 거주하지 않았다는 것을 주장하며 병원 통원치료내역과 항공사측의 문자를 증빙서류로 제출하였지만 청구인이 그 곳에 살지 않았다는 것은 증명되지 못했다. 병원치료는 입원이 아닌 통원치료였고, 항공사 문자에도 정확한 입출국내역이 나타나있지 않다. 확실한 증거가 제출되지 않은 상황에서 그 곳에 살지 않았다는 말과 청구인 남동생의 거주지로 받았다는 소송서류만으로 처분의무를 취소할 수는 없다. 또한, 우체부는 본인 여부를 정확히 확인하지 못한 채 거주자에게 우편물을 전달하였다는 말은 판단에 어려움이 있다. 우체부가 수개월이 지난 우편물 수령자를 일일이 기억할 수는 없다. 우체부의 수령기록을 보면, 본인 여부를 물은 후 본인이 아니면 가정부, 경비원으로 적어왔다. 나) 과잉금지 원칙에 반하지 않는 처분이다. 피청구인은 청구인에게 농지처분의무 사전통지 단계부터 1년 6개월이 넘는 충분한 시간을 주어 이 사건 처분을 시행하였다. 가정부가 받아서 또는 경비원이 받아서 그 서류의 송달이 무효라면 애초부터 대리인이 받는 것이 원칙적으로 금지되어야 할 것이다. 다) 청구인의 주장은 농지처분의무가 면제되는 사유에 해당하지 않는다. 「농지법 시행령」 제9조에서는 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유로 ‘자연재해, 농지개량, 징집, 질병, 선거 등’을 규정하였으나 청구인은 이에 해당하지 않으므로 이 사건 처분은 적법·타당한 처분이라 할 것이다. 4) 결론 위와 같은 이유로 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ②농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 제62조(이행강제금) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다. ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다. ③시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ④시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과ㆍ징수할 수 있다. 【농지법 시행령】 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ①법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 재배작물의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 제75조(이행강제금의 부과) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 법 제62조제1항에 따라 이행강제금을 부과하는 때에는 10일 이상의 기간을 정하여 이행강제금 처분대상자에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ②이행강제금의 징수절차는 농림축산식품부령으로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> ③법 제62조제1항에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제11조제2항에 따라 한국농어촌공사에 매수를 청구하여 협의 중인 경우 2. 법률 또는 법원의 판결 등에 따라 처분이 제한되는 경우 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 "주소등"이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. 제16조(기간 및 기한의 특례) ① 천재지변이나 그 밖에 당사자등에게 책임이 없는 사유로 기간 및 기한을 지킬 수 없는 경우에는 그 사유가 끝나는 날까지 기간의 진행이 정지된다. ② 외국에 거주하거나 체류하는 자에 대한 기간 및 기한은 행정청이 그 우편이나 통신에 걸리는 일수(日數)를 고려하여 정하여야 한다. 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 필요한 사항으로 갈음한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지처분의무 사전통지, 농지처분의무통지, 농지처분명령 사전통지, 출입국사실증명, 주민등록초본, 혼인관계증명서, 등기우편 발송내역, 등기우편물 배달경과 내역 회신, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○동 10-1(전, 1,275㎡) 토지소유자이다. 나) 피청구인은 2017년 농지이용실태조사에서 이 사건 농지가 휴경으로 조사되어, 2018. 2. 1. 청구인의 주소지인 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호로 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서를 발송하고, 같은 해 4. 11. 농지처분의무통지, 2019. 2. 7. 및 같은 해 3. 19. 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내, 같은 해 4. 17. 농지처분명령을 통지하였다. 다) 피청구인은 2019. 11. 12. 이행강제금 부과 사전통지를 하였으나 수취인불명으로 반송되자, 같은 해 12. 3. 청구인의 변경된 주소(○○○○시 ○○구 ○○대로118길 18 205호, 이하 ‘청구인의 변경된 주소’라 한다)를 조회하여, 같은 해 12 4. 이행강제금 부과 사전통지하였는데, 청구인은 같은 해 12. 10. 남편과의 이혼 등 법적 분쟁 등의 사유로 2016년 2월 이후 청구인의 종전 주소에 거주하지 않았기 때문에 변경된 주소로 전입하기 이전의 행정처분 관련 문서를 송달받지 못하였다는 취지의 의견서를 제출하였다. 이 사건 농지 관련 피청구인이 청구인의 주소지로 송달한 문서의 내역은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022867"></img> 라) 피청구인은 2019. 12. 30. ○○○○우체국으로부터 2019. 4. 17.자 농지처분명령(등기번호 109481992○○○○) 우편물은 담당집배원이 청구인의 거주 및 본인 여부를 확인하지 못한 상태로 우편물을 전달하여 착오로 PDA 등기배달결과등록을 ‘본인배달(김○○)’로 입력하였다는 취지의 공문을 받고, 청구인의 의견서를 검토하여, 2020. 1. 28. 청구인의 변경된 주소로 농지처분명령을 통지하였다. 2) 「농지법」 제6조에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 같은 법 제10조제1항제1호에 따르면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다. 같은 조 제2항에 따르면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 또한 같은 법 제11조제1항에 따르면 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있고, 제2항에 따르면 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. 「행정절차법」 제15조제1항에 따르면 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생하고, 같은 법 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한, 그 밖에 필요한 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 3) 청구인은 남편과의 불화와 이혼소송 등 법적 분쟁으로 주소지를 떠나 있는 기간에 피청구인이 농지처분의무 사전통지, 농지처분의무 통지, 농지처분명령 사전통지 및 농지처분명령을 주소지로 발송하여 처분서 등을 송달받지 못한바, 농지처분의무통지 등에 관한 의견 제출 기회를 제공받지 못하여 이 사건 처분이 절차적으로 위법하다고 주장한다. 우편물이 등기취급의 방법으로 발송된 경우, 특별한 사정이 없는 한, 그 무렵 수취인에게 배달되었다고 보아도 좋을 것이나, 수취인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 둔 경우에는 그 사실만으로써 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기는 어려울 뿐 아니라 수취인이 주민등록지에 실제로 거주하지 아니하는 경우에도 우편물이 수취인에게 도달하였다고 추정할 수는 없고, 따라서 이러한 경우에는 우편물의 도달사실을 과세관청이 입증해야 할 것이고, 수취인이나 그 가족이 주민등록지에 실제로 거주하고 있지 아니하면서 전입신고만을 해 두었고, 그 밖에 주민등록지 거주자에게 송달수령의 권한을 위임하였다고 보기 어려운 사정이 인정된다면, 등기우편으로 발송된 납세고지서가 반송된 사실이 인정되지 아니한다 하여 납세의무자에게 송달된 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다(대법원 1998. 2. 13. 선고 97누8977 판결 참조). 이 사건으로 돌아와 살피건대, 청구인은 이 사건 농지에 대한 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서를 발송하기 전인 2016년 6월경부터 배우자와 이혼소송 중이었고, 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서가 발송된 청구인의 주민등록지에는 청구인과 이혼소송 중인 배우자가 거주하고 있었던 점, 또한 청구인의 배우자가 청구인에게 제기한 이혼소장에는 배우자의 주소는 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서가 발송된 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호로 기재되어 있는 반면, 청구인의 주소는 캐나다로 기재되어 있는 점, 청구인은 2016년경 배우자로부터 국외이송약취·유인죄로 형사고소 당한 점, 청구인은 2017년 5월경 ○○지방법원에 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(횡령)죄로 공소제기되었는데, 그 공소장에는 청구인의 주소가 ○○○○시 ○○구 ○○동으로 기재되어 있는 점 등에 비추어 보면, 청구인은 2016년 6월경부터 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서가 송달된 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호에 실제로 거주하지 아니하였던 것으로 보인다. 청구인에 대한 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서는 2018. 2. 1. 친지 유○○이, 농지처분의무 통지서는 같은 해 4. 16. 가정부 박○○이, 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내서는 2019. 2. 12. 경비원 노○○ 및 같은 해 3. 22. 청구인 본인이 각 송달받은 것으로 등기배달결과에 등록되어 있으나, 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서, 농지처분의무 통지서, 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내서가 발송될 당시 청구인은 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호에 실제로 거주하지 아니한 것으로 보이고, 청구인이 위 친지 유○○, 가정부 박○○, 경비원 노○○에게 우편물 송달수령 권한을 위임하였음을 인정할 아무런 자료가 없다. 또한 2019. 4. 17.자 농지처분명령은 같은 해 4. 19. 청구인 본인이 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호에서 수령한 것으로 등기배달결과에 등록되어 있으나, 당시 담당집배원은 본인여부를 확인하지 아니한 채 착오로 본인배달로 입력하였던 점 등에 비추어 보면, 청구인 본인이 같은 해 3. 22. 실제로 거주하지 아니하는 ○○시 ○○구 ○○일로 100, C동 2103호에서 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내서를 송달받았다는 것도 그대로 믿기 어렵다. 결국 청구인은 농지처분의무 사전통지 및 의견제출 안내서, 농지처분의무 통지서, 농지처분명령 사전통지 및 의견제출 안내서를 송달받지 못한 것으로 보아야 할 것인바, 앞서 살펴본 대법원의 법리를 적용할 때 위 문서들에 대하여 송달의 효력이 발생하였다고 인정하기 어렵다. 농지처분의무 통지와 농지처분명령은 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서 서로 결합하여 청구인에게 농지처분의무를 부과하는 법률효과를 발생시키므로(대법원 2003. 11. 14. 선고 2001두8742 판결 참조), 이 사건의 경우 선행처분인 농지처분의무 통지에 절차적 하자가 있다고 보아야 할 것이고 이로 인하여 후행처분인 농지처분명령도 위법하다고 보아야 할 것이며, 나아가 처분 사전통지 및 의견제출의 기회를 생략한 채 곧바로 농지처분명령을 발령한 이 사건 처분 자체로도 위법·부당하다고 아니할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.