농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○동 ○○○-4(답, 1,627㎡), ●●●-1번지(답, 3,008㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 철강자재 및 폐지 야적장으로 이용하는 것을 확인하여, 2016. 4. 20. 사전 통지를 거쳐 2016. 7. 4. 청구인에게 6개월 내 농지처분의무를 부과하였다. 청구인은 2016. 8. 8. 농지복구 확약서를 제출하여 피청구인은 2016. 8. 19. 청구인에게 1년(2017. 8. 22.~2018. 8. 21.) 내 농지처분의무를 재통지하였다. 피청구인은 2018. 12. 20. 현장조사를 실시하고 이 사건 토지를 야적장으로 사용 중인 것을 확인하였고, 2019. 1. 30 청구인에게 농지처분명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건의 경위 청구인은 이 사건 토지의 소유권자로, 이 사건 토지는 공공주택특별법에 의한 □□○○ 공공주택지구 지구단위계획구역으로 지정되어 있었으나, 2015. 4. 공공주택지구지정이 해제되었다. 청구인은 2017. 9. 19.경에 2017 농지이용실태조사 대상으로 농업경영 여부를 조사한다는 안내를 받았으며 2018. 2. 20., 2018. 5. 18. 농지처분의무 부과자 성실경작 안내를 받았다. 이에 청구인은 2018. 5. 30. “특별관리지역 2015. 4. 30. 이전 형질변경 토지 농지법 적용 불가”의견을 제출하였으나, 2018. 5. 30. 농지이용실태조사 안내문과 함께 회신을 받았고, 그 후 2019. 2. 1. 피청구인으로부터 농지 농업경영 미이행을 사유로 농지처분명령을 통지받았다. 2) 처분의 위법·부당성 가) 농지처분명령은 소유권자의 권리를 과도하게 침해하는 처분으로 부당한 처분이다. 이 사건 토지는 2010. 5. 공공주택지구 지구단위계획구역으로 지정되었고 2015. 4. 공공주택지구 지구단위계획구역의 지정이 해제되었다. 청구인을 비롯한 이 지역 일대의 토지 소유자들은 개발제한구역으로 묶여 있던 이 사건 토지가 2010. 5. 공공주택지구 지구단위계획구역으로 지정된 이후 다시 농지법 적용 대상이 될 것을 전혀 예측할 수 없었다. 「농지법」 제1조에서 농지법의 목적에 대하여 “이 법은 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 바탕으로 농업 경쟁력 강화와 국민경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 제4조에서는 국가 등의 의무에 대하여 “①국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 한다. ②국가와 지방자치단체는 농지에 관한 시책을 수립할 때 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합리적으로 이용할 수 있도록 함으로써 농업을 육성하고 국민경제를 균형 있게 발전시키는 데에 이바지하도록 하여야 한다.”라고 명시하고 있다. 이에 반하여 지구단위계획은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「지구단위계획 수립 지침」 등에 의거, 도시계획 수립 대상 지역의 일부 지역에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며, 미관 개선 및 양호한 환경 확보와 해당지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 것으로서 구체적인 내용으로는 1)용도지역·용도지구 세분 또는 변경에 관한 사항 2)기반시설(도로, 공원, 주차장 등)의 배치와 규모에 관한 사항 3)토지의 규모와 조성에 관한 사항 4)건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등에 관한 계획 5)건축물의 배치, 형태, 색채, 건축선 등에 관한 계획 6)환경관리계획 또는 경관계획 7)교통처리계획 등에 관한 내용을 수립하게 된다. 농지법이 적용되는 농지에 대하여 토지의 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키고자 지구단위계획구역으로 지정하였다면 비록 지목이 전·답·과수원으로 되어 있더라도 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 도모한다는 목적에 부합하도록 토지사용을 하겠다는 취지로는 보기 어렵다. 그렇다면 2018. 5. 15. 생명농업기술센터의 회신대로 이 사건 토지가 비록 농지법의 적용을 받는 농지에 해당되고 형질변경의 주체는 한국토지주택공사일 뿐 허가 받지 않은 자가 형질 변경하는 것은 불가하다 할지라도 지구단위계획구역으로 수립된 이상 이 사건 토지는 토지의 이용을 합리화하고 그 기능 증진을 위하여 사용되어야 함은 명백하다. 비록 공공주택지구 지구단위계획구역이 해제되고 특별관리지역으로 편입되었다 하더라도 토지의 이용을 합리화하고 그 기능증진의 목적으로 토지를 매수하고 사용해 온 소유권자 및 사용권자에게 예측하지 못한 공공주택지구 지구단위계획구역의 해제를 사유로 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 도모하는 방향으로 토지를 사용토록 강제하는 법령의 적용은 제한적이어야 할 것이다. 더욱이 농지법의 적용으로 소유권자 및 사용권자의 권리를 심하게 해하는 경우라면 법령의 적용은 더욱 엄격하게 하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2015. 4. 30. 공공주택지구 지구단위계획구역이 해제되고 특별관리지역으로 편입된 토지에 대하여 2015년도 농지이용실태조사내용을 근거로 하여 농지법 위반을 사유로 처분을 내리는 것은 지구단위계획구역 내 토지사용에 관한 목적에 따라 토지사용을 해 온 소유권자 및 사용권자의 권리를 지나치게 해하는 것인바 부당한 처분이라 할 것이다. 나) 농지처분명령을 이행하기 어려운 사정 대법원 판례에 의하면 “농지법상 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상 현상에 따라 가려야 하고, 공부상 지목이 ‘밭(田)’인 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 ‘농지’에 해당하지 않는다”라고 판시 한 바 있다(대법원 2009. 4. 16., 선고, 2007도6703, 전원합의체 판결). 청구인 소유의 이 사건 토지는 비록 공부상 지목이 ‘답’이지만 공공주택지구 지구단위계획 구역으로 지정되기 이전부터 농업 경영에 이용하기 적합한 토지가 아니었다. 더욱이 이 사건 토지를 비롯하여 인근 토지가 모두 지구단위계획 구역으로 지정되면서 행위제한범위 내에서의 토지 이용이 이루어지면서 더 이상 농사에 쓰이지 않게 되었다. 사정이 이와 같을 진데 이미 농업경영에 적합하지 아니한 상태의 이 사건 토지를 농업경영의 목적으로 매수할 매수인을 찾기란 현실적으로 불가능하다. 실제로 청구인은 이 사건 토지의 매도를 위하여 공인중개사에게 의뢰를 하였으나 매매가 성사되기는커녕 문의조차 없었다. 그도 그럴 것이 이 사건 토지는 오랫동안 농사를 짓지 않고 창고 등의 부지로 사용해와 토양이 농사짓기에 부적합하고 오염되어 농지로 경영하기도 곤란하거니와 처분도 용이치 아니하여 한국농촌공사에 농지매수청구를 문의하였다. 한국농촌공사에 의한 농지매수가격은 공시지가 또는 공시지가 보다 실거래가가 낮은 경우 실거래가로 산정되어 청구인의 경제적 손실이 발생할 것임이 자명한 일이지만 손해를 감수하고서라도 이 사건 토지를 처분하는 것 외에는 달리 방법이 없어 문의를 한 것이다. 그러나 한국농촌공사에서는 매수가 곤란하다는 입장을 전해왔으며 현재까지 청구인은 농지처분 명령을 이행하고자 하여도 이행할 수 없는 상황에 처해있다. 농지처분명령 이행강제금 부과 보류 요청에 대한 ○○시 시민호민관의 처리사례를 보면, 농지처분명령을 받았으나 해당 토지의 수용이 예정되어 있어 처분을 할 수 없는 상황에서는 농지로서의 기능을 회복시키고 농업생산성 향상을 위하여 농업경영에 이용되도록 강제하는 추가적인 행정처분을 하는 것은 부당하다고 한 바 있다. 아울러 농지법이 적용되는 토지였다면 산업단지 개발사업 승인이 불가능했어야 하며 그럼에도 불구하고 산업단지 개발사업 승인이 되었다는 것은 산업단지 개발사업이 승인 고시됨에 따라 농지전용허가가 의제된 것으로 볼 것이며 승인, 고시와 함께 당초 이 사건 토지의 농지처분의무 통지는 묵시적으로 철회된 것으로 보아야 한다고 밝히며 시정을 권고하였다. 이와 같은 논리로 살펴보면, 농지법이 적용되어 농업경영에 이용할 의무가 있었으나 공공주택지구 지구단위계획구역으로 지정 고시됨으로써 농지전용허가가 의제된 것으로 볼 것이며 농지전용허가의제에 따라 비닐하우스를 설치하고 임대차계약을 체결하였다면 행정기관의 허가의제를 기초로 하여 이루어진 행위에 대하여 이와 모순되는 후행처분을 하는 것은 부당하다 할 것이다. 또한 행정청이 침익적 행정행위를 함에 있어서는 그 피해가 최소한으로 이루어질 수 있도록 최소침해의 원칙을 준수하여야 함에도 불구하고, 행정 편의에 따라 이 사건 처분을 내렸다고 하겠다. 이미 지구단위계획구역으로 지정되어 도시지역으로의 개발을 고려하여 이용을 해온 사정을 고려하지 아니 하였으며 새로이 농지법이 적용되는 토지라 하여 농업인의 경영 안정과 농업 생산성 향상을 도모한다는 목적에 부합하도록 토지사용이 가능한지 여부를 살피지 아니 하였다. 이와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 최소한의 피해가 예상되는 범위에서 처분을 내려야 함에도 불구하고 일률적으로 농지처분명령을 하였다. 나아가 행정청의 시정명령 처분 및 시정명령 불이행에 따른 이행강제금 처분에 대하여 비례원칙 위반 등 재량권 일탈·남용의 위법이 있는지를 판단할 때에는, 행정청이 다양한 공익과 사익의 요소들을 고려하였는지, 나아가 행정청의 규제 여부 결정 및 규제 수단 선택에 있어서 규제를 통해 달성하려는 공익 증진의 실현 가능성과 규제에 따라 수반될 상대방 등의 불이익이 정당하고 객관적으로 비교·형량되었는지 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 또한 이 사건 토지 지역은 청구인을 비롯한 상당수의 농지불법전용한 사례가 많이 있었는데, 피청구인은 그 동안 위반자들에게 위반자들이 스스로 시정할 수 있는 관리감독 및 원상회복명령 등을 하지 않고 있다가 이 사건 지역이 특별관리지역으로 지정되면서 농지처분명령 및 이행강제금을 부과하는 것은 피청구인의 관리 소홀은 고려하지 않고 전적으로 청구인에게만 이 사건 처분을 한 것은 과도한 제재로 과잉금지의 원칙 및 최소침해의 원칙에 반한다 할 것이다. 따라서 이 사건의 경우 청구인의 여러 사정에 비추어볼 때 이 사건 처분으로 인해 청구인은 막대한 불이익을 입는 반면 어떠한 정상 참작 및 제반사정에 대한 고려 없이 자행되는 침익적 처분의 남발은 진정한 공익적 목표 달성을 되려 형해화시키거나 몰각할 위험이 있는바, 결국 청구인에 대한 피청구인의 처분은 재량권을 일탈·남용하여 매우 위법하고 부당하다 할 것이다. 또한, 피청구인은 무조건 농지법 위반으로 이 사건 농지처분명령을 할 것이 아니라 이 사건의 토지가 처분 가능한 농지인지를 판단하기 위하여 이 사건 토지의 개별적 요인 및 특성을 고려하여 이 사건 처분명령을 하는 것이 최소침해의 원칙 및 과잉금지의 원칙에 반하지 않는 다 할 것이다. 즉, 농지처분 명령을 함에는 우선 농지로써 가치가 있는지 따져봐야 하고 농지법 및 관련 지침상 처분 가능 농지인지도 살펴보아야 한다. 이 사건 토지는 청구인이 소유한 이래 임차하여 임차인이 각종 폐기물을 쌓아 놓고 있는데, 위 폐기물들은 토지를 오염시킬 수 있는 폐기물로 추후 농지로 회복될 가능성이 없고 이러한 토지는 사실상 창고 등으로 밖에 사용할 수 없어 농지로 매매가 불가능하다. 즉, 농지로 사용하기 위해서는 작물이 자랄 수 있는 토양과 지질이 좋아야 하고 오염되지 않아야 한다. 이 사건 토지는 오랫동안 각종 자재 및 폐기물들로 오염되었을 가능성이 높고 형질변경을 하면서 농사를 지을 수 없는 자갈 등이 많이 있어 사실상 농지로서 사용이 불가능한 농지로 처분이 불가능하다. 설사 다시 원상복구 한다고 하더라도 토양 오염 및 인근 상황을 고려하면 도저히 농지로써 제 역할을 할 수 없는 정도이다. 또한, 「농지법」 제11조(처분명령과 매수 청구)제1항에는 “시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 동법 제2항에서는 “농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 나아가, 농지은행의 농지지원사업 업무지침 1. 농지매매용 농지매입에 의하면, ‘농지매입대상자’는 경자유전의 실현과 전업농육성을 위하여 1) 비농업인 및 비농업법인 2) 전업·이농하고자 소유 농지 전부를 매도 또는 임대하려는 농업인 3) 고령 또는 질병 등으로 은퇴하고자 소유 농지 전부를 매도 또는 임대하려는 농업인 순위에 따라 매입하도록 규정하고 있다. 또한 ‘나. 매입대상농지’는 1) 농업진흥지역 안의 논 2) 농업진흥지역안의 밭이라고 규정하고 있다. 위 농지법 및 농지지원사업 업무지침에 기초하여 보면 이 사건 토지는 공법상 도시지역, 자연녹지지역, 특별관리지역, 과밀억제권역 하천구역으로 농업진흥지역이 아닌바, 사실상 농지은행에서는 이 사건 토지는 매입할 수 있는 농지가 아닌 것이다. 또한, 농지지원사업 업무지침 라. 매입제외농지의 내용을 살펴보면 이 사건 토지는 매입제외농지로 사실상 처분이 불가능한 농지이다. 그럼 농지지원사업 업무지침의 내용을 하나하나 살펴보며 이 사건 토지가 농지매입제외 농지임을 설명하겠다. 첫째 ‘2) 1,983㎡ 미만의 농지’는 매입제외농지로 규정하고 있는데, 이 사건 토지 중 청구인의 ○○○동 ○○○-4 지번 토지는 1,627㎡ 로 매입제외농지에 해당한다. 둘째, ‘4) 각종 개별법에 의한 개발계획구역 및 예정지내의 농지 등 「별표 3 농지매매, 임대용 농지임차·임차농지임대 교환·분할사업 제외농지」에 해당하는 농지(라. 자연재해 등으로 형질이 변경되어 농작물 경작에 부적합한 농지)’라고 기재되어 있고, ‘5) 토양환경보전법 제5조에 따라 토양오염도 측정결과 오염토양으로 판명된 농지로서 복구되지 않은 농지’라고 규정하고 있는데, 아직 농지 토양오염도를 측정하지 않았지만 이 사건 토지는 오랜 기간 동안 창고 및 폐기물을 적치하여 상당량의 오염물질이 토양을 오염시켰을 가능성이 농후하고, 이 사건 토지는 공부상 ‘답’으로 되어 있으나 아래 사진에서 보는 바와 같이 사실상 현황은 형질 변경된 지 오래되어 농작물 경작에 부적합한 농지이다. 이상 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지는 사실상 ‘매입제외농지’라 볼 수밖에 없고 이 사건 토지에는 오랜 기간 폐기물 자재들이 쌓여 있어 농지로써 가치가 없어 타인에게 이러한 농지를 매매하기란 불가능하다고 볼 수밖에 없고 결국 청구인이 한국농어촌공사의 농지은행에 농지 매수청구를 한다고 하더라도 이 사건 토지는 매입제외농지라 볼 수밖에 없어 매수청구가 불가능하다. 즉, 이 사건 토지는 처분하고 싶어도 처분할 수 없는 농지인 것이다. 그렇다면, 피청구인이 이 사건 토지에 대한 농지처분명령을 함에 있어서 막연히 불법형질변경 등으로 농지처분 명령을 하기보다는 농지법령 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 토지가 처분가능한 농지인지 우선적으로 고려하여 처분명령을 하는 것이 최소침해의 원칙에 부합한다 할 것이고, 처분이 불가능한 농지에 대해 처분을 하지 않았다는 이유로 이행강제금을 부과하는 것은 너무나 가혹한 처분이 아닐 수 없는 것이다. 또한, 이 사건 농지의 경우 공부상 지목만 농지일 뿐 수년 간 창고 및 공장 용지로 사용되었고, 도시화가 진행되고 있는 지역으로서 농지로 원상회복하여야 할 필요성이 없으며, 이 사건 농지 및 창고 등 시설은 농지법상 농지전용허가 제한사유에 해당하지 않고, 특히 이 사건 창고 등 시설은 특성상 철거하는 것은 사실상 불가능하고 철거하는 경우 과도한 비용이 발생한다. 피청구인의 이 사건 처분은 형식적·기계적으로 이루어져 처분 당사자의 사익을 과도하게 침해하고 불필요한 사회경제적 손실을 야기하여 문제가 되고 이 사건 처분을 통하여 보호하여야 할 공익에 비하여 사익이 과도하게 침해되는 행정처분으로 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 다) 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법한 처분임 우리 대법원은 “행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여 ①행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고. ②행정청의 견해표명이 적당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며 ③그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때 에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결). 청구인은 행정청의 지구단위계획구역 지정을 믿고 이 사건 토지를 사용 수익하였다. 지구단위계획이란 도시관리계획의 일종으로 도시를 체계적이고 효율적으로 개발하고 관리하기 위하여 특정의 필지에 특정 조건을 의무로 부과하여 개발시키는 행정행위로서 최소한 도시지역으로 개발을 예정하거나 도시지역으로의 개발을 계획하는 것으로 지정된 곳이다. 따라서 개인이 신뢰할 만한 공적인 견해표명이 있었음이 명백하며 지구단위계획구역으로 지정될 것이라는 풍문에 따라 행위를 한 것이 아니라 지정이 된 이후에 이를 믿고 이 사건 토지를 사용 수익하였으므로 신뢰를 함에 있어 청구인의 귀책사유가 있다고 보기 어렵다. 행정청은 선행 행위에 모순되는 지구단위계획 구역의 지정을 해제하였고 이로 인하여 청구인의 이익이 침해되었음은 물론 불측의 손해를 입게 되었다. 더욱이 이 사건 토지를 농업에 이용하기 위하여 농지로 회복하려면 추가적인 재산 피해가 불가피한 실정에서 농업 경영에 이용하지 아니하였다는 이유로 농지 처분명령을 내리는 것은 심히 부당한 처분이다. 라) 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하고 명백하여 무효임 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조). 한편, 「농지법」 제42조(원상회복 등) 제1항에 의하면, 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 1. 제34조제1항에 따른 농지전용 허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용선고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우라고 규정하고 있다. 위와 같은 법리에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 우선적으로 농지불법전용에 대해 원상회복명령을 하여야 하고 원상회복명령 전에도 원상회복 명령에 대한 사전처분을 하는 것이 행정절차법 및 농지법에 부합하는 적법한 절차라 할 것이다. 즉, 농지처분명령은 마지막 수단이어야 한다. 불법 전용한 농지에 대하여 우선적으로 원상회복을 위한 조치를 취하고 복구명령을 이행하지 아니한 경우에 한해 복구의 이행을 적극적으로 촉구한다는 차원에서 농지처분명령(의무통지)을 부과하는 것이 농지소유자의 권리를 최대한 보호하면서 농지법상의 취지를 달성하는 합리적 방법이라 할 것이다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전에 원상회복명령 사전처분을 하여 청구인의 의견제출 및 소명의 기회를 거쳐 원상회복명령을 하고 그럼에도 청구인이 원상회복명령을 이행하지 않으면 농지처분명령을 내려야 하나, 이러한 절차적 과정을 무시하고 이 사건 처분을 하였다. 또한, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 농지처분명령 전 사전처분도 거치지 않았다. 이와 같이 행정절차법상의 행정처분의 사전통지절차는 행정절차법 목적인 공정성, 투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것이고, 의견제출의 기회부여를 통하여 혹시 있을지 모르는 권리이익에 대한 위법 부당한 침해를 미연에 방지하고 행정청으로 하여금 자기시정의 기회를 갖도록 하는 데 그 취지가 있다 할 것이다. 위와 같은 행정절차법의 목적과 사전통지 및 의견제출의 기회부여 절차를 두게 된 취지에 비추어 보면, 사전통지 및 의견제출의 기회부여절차는 엄격하게 지켜져야 할 것이므로 그 예외사유가 되는 행정절차법 제21조제4항제3호의 ‘당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하다거나 명백히 불필요하다고 인정될만한 상당한 이유’도 엄격하게 해석하여야 한다. 따라서 청구인이 불법 전용한 농지에 대해 관계법 절차에 따라 원상복구 이행의무가 있다 할 것인바, 원상복구명령 사전통지와 원상복구명령을 거쳐 이 사건 처분을 하여야 하나 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 처분에 대한 사전 통지 등 적법한 절차를 거치지 않았고, 처분 시에도 처분의 근거와 이유제시 및 행정 쟁송의 방법이나 절차에 관하여도 전혀 언급하지 아니하였는바, 이는 명백한 절차적 위법에 해당되어 실체적 내용은 더 이상 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 【보충서면】 3) 피청구인 답변에 대하여 가) 농지처분명령은 소유권자의 권리를 과도하게 침해하는 처분으로 부당한 처분임 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 「농지법 시행령」 제45조제2항에 따라 농지보전부담금을 한국토지주택공사가 납부하지 아니하여 농지전용허가의 효력이 발생하지 않았고 농지전용허가의 효력이 발생하지 아니한 상태에 공공주택지구가 해제되었기 때문에 지정 및 해제와 관계없이 농지법의 적용을 받는 농지이므로 농지처분명령이 소유권자의 권리를 과도하게 침해하는 것이 아니라고 주장하고 있다. 또한 청구인이 이 사건 토지를 농지로서 농업경영에 이용하여야 할 것이며 무단 형질 변경을 하여 사용한 것이지 토지이용을 합리화하고 그 기능 증진을 위한 행위가 아니라 주장하고 있다. 청구인은 이 사건 토지가 농업경영에 적당치 아니하다는 사정을 주장한 바 있다. 농업경영에 적당치 아니한 토지에 철강자재 및 폐지를 적치해 두었으나 이는 무단 형질변경이라 볼 것이 아니다. 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령」 제2조의10제2항에 보면 “취득할 토지에 대한 평가는 지적공부상의 지목에 불구하고 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황에 따라 평가되어야 하며, 일시적인 이용상황은 이를 고려하지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 또한 판례에서는 “원심이 적법하게 확정한 사실관계 및 기록에 의하니, 이 사건 토지는 도시계획구역 안에 위치한 임야이었는데 원고가 그 식당건물을 신축한 후 관할구청의 허가를 받지 아니한 채 무단으로 그 중 상당 부분을 평탄화하고 작은 자갈을 깔았으며 이 사건 수용재결 당시 이 부분은 식당 손님들이 주차할 수 있는 공간으로 이용하고 나머지 부분은 종전대로 감나무 등이 식재되어 있는 상태이었던 사실을 알 수 있는바, 이러한 무단형질변경의 경위와 방법, 관할구청의 원상회복명령이 있을 경우 쉽사리 원상회복이 가능한 점 등에 비추어 위와 같은 이용상황은 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령 제2조의10제2항이 정한 바의 일시적인 이용상황에 불과하다.”라고 밝힌 바 있다. 위와 같은 우리 법의 태도로 볼 때 청구인이 이 사건 토지에 철강자재 및 페지를 적치한 것은 농업경영에 이용할 수 없는 사정이 있는 토지의 일시적인 이용이라 할 것이지 무단 형질 변경이라 볼 수 없다. 이 사건 토지는 앞서 언급한 바와 같이 농업 경영에 이용하기 적당하지 아니함에도 불구하고 공부상 지목이 ‘답’이어서 소유권자의 권리행사가 불가능한 지경이다. 이것만으로도 청구인에게는 과도한 권리제한이라 할 것이며 일시적인 이용마저 불법 형질변경이라 하는 것은 부당하다. 더욱이 피청구인은 이 사건 토지는 농지법의 적용을 받는 농지이며 판례에 따라 볼 때 이 사건 토지는 농지의 성격을 일시적으로 상실하여 그 원상회복이 비교적 용이한 상태에 있는 토지를 농지의 성격을 일시적으로 상실한 것이라고 답변서 다. 3)에서 스스로 밝히고 있다. 답변서 나. 3)에서는 불법으로 형질변경한 것이라고 하면서 뒤이어 원상회복이 비교적 용이한 상태이므로 농지로의 회복이 용이하다고 상반되는 주장을 하고 있는 것이다. 나) 현실적으로 농지처분을 이행하기 어려운 사정이 있음 피청구인은 이 사건 토지가 농지법의 적용을 받는 농지이며 판례에 따라 볼 때 이 사건 토지는 농지의 성격을 일시적으로 상실하여 그 원상회복이 비교적 용이한 상태에 있는 토지로 농지의 성격을 일시적으로 상실한 것이므로 이행하기 어렵다는 청구인의 주장이 타당하지 아니하다고 주장하고 있다. 피청구인의 주장대로 이 사건 토지에 철강자재 및 폐지를 적치한 것이 원상회복이 용이하다고는 하지만 적치한 철강자재 및 폐지를 제거한다고 하여 이 사건 토지가 농업 경영에 적합한 토지로 변모하는 것은 아니다. 청구인은 이 사건 토지를 취득하기 이전부터 이 사건 토지뿐 아니라 인근 토지 대부분이 농업경영에 적합하지 아니하여 농업경영에 이용되지 못하였다. 농업경영에 적합한 토양이라 함은 채광통풍이 좋고 배수양호하고 양수분의 공급력이 좋은 사양토 또는 양토를 말한다. 하지만 이 사건 토지 주변에는 KM산업기계, 가설자재 등의 업체가 둘러싸고 있어 어느 누가 보아도 농업경영에 적합한 토지라 하기 어렵다. 이와 같이 청구인은 이 사건 토지를 농업경영에 이용하기 어려워 농지처분명령을 이행하고자 인근 부동산에 매도의뢰를 하였다. 매도의뢰를 하고 수개월이 지나도록 매수문의를 하는 사람조차 없어 처분을 하지 못하는 것이 현실이다. 그럼에도 불구하고 이같은 현실을 고려하지 아니하고 농지법상 농지에 해당되므로 농지처분명령을 이행하라는 취지의 법문과 판례만을 나열하는 것은 지극히 행정편의적인 조치이며 공무원의 직무를 태만히 하는 것이라 하겠다. 다) 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분임. 「농지법」 제42조(원상회복 등)제1항에 의하면, 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우라고 규정하고 있다. 「행정절차법」 제21조제1항, 제4항, 제22조제1항 내지 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 다른 법령 등에서 필요적으로 청문을 실시하거나 공청회를 개최하도록 규정하고 있지 아니한 경우에도 당사자 등에 의견제출의 기회를 주어야 하되, 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하거나 의견제출의 기회를 주지 아니하였다면 사전통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 아니하여도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99두5870 판결 등 참조). 위와 같은 법리에 비추어 보면, 피청구인이 이 사건 처분을 하기 전에 우선적으로 농지불법전용에 대해 원상회복명령을 하여야 하고 원상회복명령 전에도 원상회복명령에 대한 사전처분을 하는 것이 행정절차법 및 농지법에 부합하는 적법한 절차라 할 것이다. 즉, 농지처분명령은 마지막 수단이어야 한다. 불법 전용한 농지에 대하여 우선적으로 원상회복을 위한 조치를 취하고 복구명령을 이행하지 아니한 경우에 한해 복구의 이행을 적극적으로 촉구한다는 차원에서 농지처분명령(의무통지)을 부과하는 것이 농지소유자의 권리를 최대한 보호하면서 농지법상의 취지를 달성하는 합리적 방법이라 할 것이다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전에 원상회복명령 사전처분을 하여 청구인의 의견제출 및 소명의 기회를 거쳐 원상회복명령을 하고 그럼에도 청구인이 원상회복명령을 이행하지 않으면 농지처분명령을 내려야 하나, 이러한 절차적 과정을 무시하고 이 사건 처분을 하였다. 또한 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 농지처분명령 전 사전처분도 거치지 않았다. 피청구인은 관계법 절차에 따라 원상복구 이행의무가 있다 할 것인바, 원상복구명령 사전통지와 원상복구명령을 거쳐 이 사건 처분을 하여야 하나 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 처분에 대한 사전 통지 등 적법한 절차를 거치지 않았고, 처분 시에도 처분의 근거와 이유제시 및 행정쟁송의 방법이나 절차에 관하여도 전혀 언급하지 아니하였는바, 이는 명백한 절차적 위법에 해당되어 실체적 내용은 더 이상 살펴볼 필요 없이 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 4) 결론 이 사건 처분은 소유권자의 권리를 심하게 해하는 점, 원상회복명령 등 적법한 절차적 과정을 거치지 않은 위법 사항이 있는 점, 농지처분명령을 이행하기 어려운 사정이 있음에도 불구하고 이를 고려하지 아니하고 행정편의에 따라 이루어진 처분이라 하겠다. 이상으로 볼 때 이 사건 처분은 최소침해의 원칙과 과잉금지의 원칙에 반하는 처분이라 할 것이며 청구인이 입게 되는 손해와 비교하여 볼 때 그 재량의 범위를 심히 일탈하여 부당한 처분일 뿐만 아니라 청구인의 신뢰에 반하는 위법 부당한 처분인바 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 2015. 4. 13. 매매를 등기원인으로 이 사건 토지를 취득하였다. 2015년 농지이용실태조사 결과 청구인은 이 사건 토지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하고 철강자재 및 폐지(고물상) 야적장으로 이용 중인 사실이 확인되었다. 피청구인은 이 사건 토지를 처분대상농지로 결정하기에 앞서 2016. 4. 20. 청구인에게 “농지법 위반에 따른 처분사전통지(청문실시 통지)”를 하였고 2016. 5. 11. 청구 외 박○화(경비원)가 수령하였다. 청구인에 대해 2016. 5. 27. 청문을 실시하였으며 청구인은 이 사건 토지를 “철강자재 및 폐지적치 용도로 사용 중이다.”라고 하였다. 청문실시 후 피청구인은 2016. 7. 4. 이 사건 토지를 처분대상농지로 확정하고 처분의무기간 1년(2016. 7. 5~2017. 7. 4.)내에 이 사건 토지를 처분 또는 자기의 농업경영에 이용하는 경우 3년, 한국농어촌공사에 매도위탁계약을 체결하는 경우 계약기간동안 처분명령이 유예됨을 청구인에게 농지처분의무 통지하였고, 2017. 7. 6. 청구인이 수령하였다. 한편 피청구인은 농지처분의무 통지 시 2016. 8. 11.까지 농지복구 확약서를 제출할 경우 농지처분의무 기간을 2017. 8. 11.~2018. 8. 10.로 변경하여 준다는 사실을 알렸고 2016. 8. 8. 청구인은 농지복구 확약서를 제출하였다. 피청구인은 농지복구 확약서를 제출한 청구인에게 2016. 8. 19. 처분의무기간 1년(2017. 8. 22.~2018. 8. 21.)내에 이 사건 토지를 처분 또는 자기의 농업경영에 이용하는 경우 3년, 한국농어촌공사에 매도위탁계약을 체결하는 경우 계약기간동안 처분명령이 유예됨을 청구인에게 농지처분의무 재통지하였고, 2016. 8. 23. 청구 외 박○○(경비원)가 수령하였다. 처분의무기간이 지난 후 피청구인이 2018. 12. 20. 이 사건 토지에 대하여 농업경영 여부를 조사한바, 청구인은 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 않고 철강자재 야적장으로 계속 사용하고 있어 피청구인은 2019. 1. 31. 처분명령을 결정하고 6개월(2019. 2. 1.~2019. 7. 31.) 내 농지를 처분하도록 농지처분명령을 통지였으며, 2019. 2. 11. 청구 외 이○○(청구인의 배우자)가 수령하였다. 한편 2017년부터 3년 이내 취득농지는 농지이용실태조사 시 전수조사로 강화되어 피청구인의 농지취즉자격증명 발급 담당자는 생명농업기술센터-38094(2017.9.20.)호로 안내하여 주었으며, 또한 피청구인의 농지이용실태담당자는 생명농업기술센터-6578(2018.2.20.)호, 생명농업기술센터-19574(2018.5.18.)호로 자기의 농업경영에 이용하도록 농사철이전 안내를 추가적으로 하였다. 2) 처분의 적법·타당 가) 청구인에 대한 농지처분명령은 농지법에 따른 적법한 절차에 따라 처리하였다. 「농지법」 제6조에 따라 1996. 1. 1.부터 소유한 농지는 자기의 농업경영에 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 농지처분업무는 「농지법」 제10조, 제11조 및 제62조에 따라 소유 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 자에 대하여 처분의무 통지, 처분명령, 이행강제금의 부과·징수에 관한 업무를 처리한다. 소유농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않고 철강자재 및 폐지야적장으로 사용한 청구인에 대하여 피청구인은 농지법에서 정한 정당한 절차에 따라 적법하게 처리하였다. 나) 농지처분명령은 소유권자의 권리를 과도하게 침해하는 처분으로 부당한 처분이라는 주장에 대하여 □□○○ 보금자리주택지구 사업은 「농지법」 제34조제2항 및 같은 법 시행령 제34조제1항에 따라 타 법률(보금자리 주택건설 등에 관한 특별법)에 의한 농지전용허가 의제로 2010. 12. 10. 승인된 사업이다. 한편 동 사업은 2015. 4. 30.자로 □□○○ 공공주택지구를 해제하고 특별관리지역으로 지정 고시되었다. 농지전용허가 절차가 종료되고 전용목적사업이 완료되는 시점은 「농지법 시행령」 제59조제2항 관련 전용목적사업이 완료된 날(준공검사필증을 교부한 날, 건축물대장에 등재한 날, 그밖에 농지의 전용목적이 완료된 날)이다. 「농지법」 제38조제1항에 따라 농지를 전용하려는 자는 농지보전부담금을 납부하여야 하며, 같은 법 시행령 제45조제2항에 따라 농지보전부담금 납부를 조건으로 인가 등을 하여주게 되는데 한국토지주택공사는 이를 납부하지 않아 결국 농지전용허가의 효력이 발생될 수 없었으며, 이 상태로 2015. 4. 30. 최종 지구지정이 해제되었다. 따라서 이 사건 농지는 지정 및 해제와 관계없이 농지법의 규제를 적용 받는 농지이다. 또한 2010년 지구지정되어 농지의 형질변경 행위가 가능했다라고 가정하여 볼 때도 형질변경의 주체는 허가 받은 자인 한국토지주택공사이어야 하는 것이지 허가 받지 않은 자가 무단 형질 변경하는 것은 불가한 것이며, 청구인이 허가 없이 철강자재 및 폐지야적장으로 사용한 것은 토지이용을 합리화하고 그 기능 증진을 위한 행위가 아닌 단지 위법한 행위일 뿐이다. □□○○ 보금자리주택지구사업은 농지전용허가 의제 절차까지만 진행된 사업으로 청구인은 이 사건 농지가 수용되기 전까지는 농지로 이용하여야 하므로, 피청구인이 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않아도 된다는 공적인 견해표명을 하였다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 토지를 취득 후 자기의 농업경영에 이용하여야 하였으나 철강자재 및 폐지야적장으로 임대를 준 청구인에게 농지처분명령은 농지법에 따른 정당한 처분이다. 참고로 지목이 대 이외인 토지, 가령 임야나 전·답인 토지가 도로, 학교, 녹지 등 도시계획시설로 지정된 경우 토지소유자는 도시계획시설 결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용 시까지 그 토지를 종래의 용도대로 이용되어야 하는 것과 마찬가지이다(헌법재판소 2009. 7. 30. 2007헌바110결정). 다) 농지처분을 이행하기 어려운 사정이 있다는 주장에 대하여 (1) 이 사건의 토지가 농지임을 말하기 이전 농지법 관련 몇 가지 내용에 대해 먼저 정리하고 답변하고자 하니 양해하여 주기 바란다. 【농지법 관련 정리】 「농지법」에 관하여 1996년 1월 1일부터 시행된 「농지법」은 농지개혁법(1949년), 농지개혁사업정리에 관한 특별조치법(1968년), 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1972년), 농지임대차관리법(1986년), 지력증진법(1969년) 5개의 법을 재정비하여 농림수산부에서 만든 법률이다. 농지의 정의에 관하여 ? 1996년 이전 농지관련 법률의 “농지”정의·「농지개혁법」에서의 농지는 전, 답, 과수원, 잡종 기타 법적지목 여하에 불구하고 실제경작에 사용하는 토지현장에 의한다.·「농지의보전및이용에관한법률」에서의 농지는 그 법적지목 여하에 불구하고 실제의 토지현장이 농경지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 개량시설의 부지를 말한다.·「농지임대차관리법」에서의 농지는 전·답 또는 과수원 기타 그 법적지목 여하에 불구하고 사실상 농작물의 경작에 이용되고 있는 토지를 말한다.·「지력증진법」에서 농지는 전·답·과수원·잡종지 기타 법적 지목 여하에 불구하고 실제경작에 사용하는 토지를 말한다. ? 1996년 1월 1일부터 시행된 농지법의 “농지” 정의·1996년 1월 농림수산부에서 발행한 「농지법 해설 및 문답집」 32쪽의 “다”를 보면 농지는 지목이 전·답 또는 과수원으로 되어 있는 토지와 기타 그 법적 지목 여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농작물의 경작 또는 다년성식물 재배지로 이용되는 토지라고 말하고 있다. 다만 지적법에 의한 지목이 전·답·과수원이 아닌 토지로서 농작물의 경작이나 인삼·약초·과수 등 다년성식물의 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지는 농지로 보지 않는다고 하였다. 1996년 1월 농림수산부에서 발행한 「농지보전 및 이용업무 편람」 57쪽의 나. 세부적용기준 (1)지목이 전·답·과수원인 토지를 보면 지목상 농지인 토지는 현재 농작물을 경작하지 않거나 다년성식물 재배지로 이용하고 있지 않더라도 농지로 본다고 하였다. 아울러 58쪽 (2)사실상 농지를 보면 지목여하에 불구하고 현재 농작물을 경작하고 있거나 다년성 식물을 재배하고 있는 토지, 고정식온실·버섯재배사·비닐하우스 및 그 부속시설, 농막·간이퇴비장 부지로 이용되고 있는 토지는 모두 농지(3년 미만 경작지는 제외)라고 하여 지목상 농지(전·답·과수원)와 사실상 농지를 구분하였다.(참고자료 2)·1996년 1월 1일 시행된 농지법에서 위와 같이 정의한 이유는 종전 농지 관련 법률의 정의는 ①관련법률의 목적에 따라 농지의 정의가 각각 상이하게 규정되어 있어 법적용 시 혼란이 있었고 ②지목에 의하여 농지를 정의할 경우 지목은 전·답·과수원이 아니지만 사실상 농작물 경작에 이용되는 많은 토지가 농지에서 제외되는 문제 ③「농지보전및이용에관한법률」이 제정된 1973. 1. 1. 이전에 형질 변경된 토지 중 지목은 전·답·과수원이나 사실상 대지 잡종지화된 토지까지 농지에 포함되는 문제 등 지목과 실제토지의 이용현상이 일치하지 않는 경우가 많기 때문에 어떤 단일 기준으로 농지를 정의하기 어려운 문제점이 있어 농지법에서 이를 해결하고자 위와 같이 농지를 정의하였다.·즉 1996. 1. 1.시행된 농지법에서 법적지목이 전·답·과수원은 당연 농지이고 기타 지목의 토지는 3년 이상 계속하여 농작물을 경작 하거나 다년생 식물재배지일 경우 농지인 것이다. 한편 지목이 전·답·과수원인 토지 중 1973년 1월 1일 이전 농지로 이용되지 않은 토지는 「농지법 해설 및 문답집」, 「농지업무편람」에 농지가 아님을 밝혀두었는데 이는「농지의보전 및 이용에 관한 법률」이 1973.1.1.시행되었기 때문이다. 농지의 전용에 관하여 ?농지법 시행 이전 농지를 다른 용도로 사용하고자 할 경우에는 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」제3조 및 같은 법 시행령 제12조에 따라 농지전용허가를 받거나 영농시설용지로 전용하여 사용할 경우 용도증명서를 발급 받도록 하였다. ?농지법 시행 이후 농지를 다른 용도로 사용하고자 할 경우에는 「농지법」 제34조에 따라 농지전용허가를 받거나 같은 법 제35조에 따라 농지전용신고를 하도록 하고 있다. ?즉 농지법 시행 이전·이후 모두 농지를 다른 용도로 사용하고자 할 경우 관련 법률의 농지전용허가 절차를 거쳐야만 다른 용도로의 사용이 가능하였다.·1996년 이전 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」에서는 지목여하에 불구하고 실제의 토지현상이 농경지 또는 다년성식물재배지로 이용되는 토지와 그 개량시설의 부지가 모두 농지였으므로 농지전용허가 시 실제현상으로 농지의 유무를 판단했어야 했지만·1996년 농지법 시행 이후에는 법적 지목이 전·답·과수원은 당연 농지이므로 실제 현상이 농지인지 유무를 떠나 당연히 농지전용허가를 받아야 하는 것이고 이에 더해 법적 지목여하에 관계없이 3년 이상 농작물 및 다년성 식물재배지는 그 실제 현상을 확인하여 농지인지 아닌지를 판단하여 농지전용허가 대상유무를 판단하여야 하는 것이다. (2) 대법원 2007도6703 전원합의체 판결에 대해 이야기하겠다. 대법원 2007도6703 전원합의체 판결 요지에는 농지의 전용이 이루어지는 태양은 첫째 외형상으로뿐만 아니라 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태로 만드는 경우가 있고 둘째 외부적 형상의 변경을 수반하지 않거나 수반하더라도 사회통념상 원상회복이 어려운 정도에 이르지 않은 상태에서 그 농지를 다른 목적으로 사용하는 경우가 있을 수 있다고 하고 있다. 위와 같이 대법원 2007도6703판결은 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 및 「농지개혁법」의 농지 정의를 터 잡아 판결한 것으로 1996. 1. 1.부터 시행된 농지법의 농지의 정의를 터 잡아 판결한 것이 아님을 알 수 있다. (3) 이 사건 토지는 법적 지목이 “답” 이므로 1996. 1. 1.부터 시행된 농지법의 농지에 해당한다. 1996. 1. 1. 이전 농지관련법률 중 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」상의 농지의 정의를 근거로 이 사건 토지가 농지인지 아닌지를 판단할 경우, 이 사건 토지는 2015년부터 철강 및 폐지 야적장으로 사용 중인 것이 확인되는데 대법원의 여러 판례들은 농지의 성격을 일시적으로 상실하여 그 원상회복이 비교적 용이한 상태에 있는 토지는 구 농지법상 농지에 해당한다고 하고 있다. 나아가 1996. 1. 1.부터 시행된 농지법상의 농지의 정의를 근거로 이 사건 토지가 농지인지 아닌지를 판단하더라도 청구인은 농지의 성격을 일시 상실한 이 사건 토지를 2015. 4. 13. 취득하였으므로 취득 당시 지목이 “답”인 이 사건 토지는 농지법상의 당연 농지이다. 위와 같이 농지법 시행 이전 또는 이후 어떤 법을 적용하여도 이 사건 토지는 농지에 해당하며 청구인은 1996. 1. 1. 농지법이 시행된 이후 이 사건 농지를 취득하였으므로 농지법을 적용하여 판단하여야 함으로 이 사건 농지는 “답”이므로 현황을 살펴볼 것 없는 당연 농지이다. (4) 농지법 위반에 대한 벌칙 적용 및 농지이용실태조사 대상 정리를 참고하여 주기 바란다. <농지법 위반에 대한 벌칙 적용 및 농지이용실태조사 대상 정리> ○ 1번: 농지아님 ○ 2번: 1996년 이전부터 농지를 소유하고 있었으므로 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 벌칙적용 ※「농지법」 부칙 제14조(벌칙에 관한 경과조치) 이법 시행전의 행위에 대하여 벌칙규정을 적용할 때에는 종전의 규정을 따른다. ○ 3번: 1996년 이전부터 불법 중이었고 소유권변동은 1996년 이후 이므로 농지법 고발·농지이용실태조사 대상 ○ 4번: 1996년 이후 불법이고 소유권 변동되었으으로 농지법 고발·농지 이용실태조사 대상 (5) 이 사건 토지의 2014년, 2015. 3. 항공사진을 보면 농지로 이용되고 있음을 확인할 수 있으며 2015. 10.부터 철강자재 및 폐지야적장을 확인할 수 있다. 청구인은 “공공주택지구 지구단위계획구역으로 지정되기 이전부터 농업경영에 적합한 토지가 아니었다.”라고 주장하나 이는 거짓 주장이다. (6) 농지매수청구는 「농지법」 제11조제2항과 관련 농지법 시행규칙 [별지 8] 서식인 농지매수청구서에 처분명령서 사본과 토지등기사항증명서를 첨부하여 한국농어촌공사에 제출하면 된다. 한국농어촌공사는 「농지법」 제11조에 따른 처분명령을 받은 농지를 맞춤형 농지지원사업 업무지침 제3장 4.에 따라 매수청구업무를 처리한다. 다만 소유권 이외의 권리나 처분의 제한이 있는 농지는 계약체결 전까지 말소하여야 하며 농작물을 경작할 수 있는 상태로 되어있어야 한다. 따라서 청구인이 농지처분명령을 통지 받은 후 이 사건 토지를 복구하고 소유권 이외의 권리 등을 정리하였다면 한국농어촌공사에서는 이 사건 토지를 「농지법」 제11조제3항에서 정한 바에 따라 공시지가로 매입하고자 청구인과 협의하였을 것이다. (7) ○○시 호민관은 “◎◎산업단지”와 관련하여 농지처분명령을 받았으나 해당 토지의 수용이 예정되어 있을 경우 추가적인 이행강제금부과는 부당하다 하였고, 피청구인은 이를 받아들여 “◎◎산업단지”내 농지처분명령 통보필지에 대하여 농지이행강제금은 부과를 유보하였다. 농림축산식품부의 농업경영에 이용하지 않는 농지등의 처분관련 업무처리 요령에 “해당농지가 처분의무를 부과 받은 농지소유자의 의사에 관계없이 도로 등 공공시설로 수용된 경우 농지처분의무 또는 명령이 부과되어 그 기간이 경과되지 않은 경우에는 해당 처분을 철회”한다고 되어 있다. 농지처분의무기간이 지난 후 소유농지를 자기의 농업경영에 이용하는 자는 「농지법」 제12조제1항에 따라 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 농지처분명령을 유예하여 주게 되어 있으며, 자기의 농업경영에 이용하지 않은 자는 「농지법」 제11조제1항에 따라 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 되어 있다. 앞서 언급한 바와 같이 이 사건 토지는 지구지정 유무를 떠나 전용목적사업이 완료되기전 까지는 농지법의 규율을 받았다. 이 사건 토지가 지구지정 되어있다(또는 지구지정이 새롭게 되었다)하여 농지처분업무에서 제외하거나 진행을 멈춘다면 헌법의 경자유전 원칙을 실현하기 위한 농지법의 법조항은 무력화 될 것이다. 따라서 농지이용실태조사 업무의 농지처분명령까지는 행정처분이 절차대로 이루어져야 한다. 다만 농지 이행강제금부과는 사업이 순조롭게 진행될 경우 최종 수용되어 농지처분의 목적에 따른 그 실익(농지로 사용할 자가 매입)이 없음으로 그 경과를 보며 결정하여야 할 사항이며, 사업이 해제될 경우 그 실익(농지로 사용할 자가 매입)이 있음으로 절차는 다시 진행되어야 한다. □□○○ 보금자리주택사업은 2015. 4. 30. 해제되었다. 따라서 피청구인은 이 사건 토지 대하여 2015. 9.~11. 조사를 실시하고 그 결과에 따라 절차를 진행한 것으로 농지법에 따른 적법·타당한 절차를 진행한 것이다. (8) 피청구인은 위와 같은 사항을 고려하여 농지법의 목적에 부합되도록 절차를 진행하였다. (9) 농지이용실태조사는 농림축산식품부의 공문에 따라 매년 9월부터 11월까지 1996. 1. 1.부터 취득한 관내농지를 조사를 하여 그 결과에 따라 처분을 진행하는 업무로 청구인 주장대로 청구인에게만 이 사건 처분을 한 것이 아니며 특별관리지역 내 2015년 적발자 46명에 대하여도 같은 절차대로 진행하였다. 라) 신뢰보호의 원칙 위반이라는 주장에 대하여 앞서 언급한 바와 같이 □□○○ 보금자리주택지구사업은 농지전용허가 의제 절차까지만 진행된 사업으로, 청구인은 이 사건 토지가 수용되기 전까지는 농지로 이용하여야 하므로, 피청구인이 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않아도 된다는 공적인 견해표명을 하였다고 할 수 없다. 청구인은 이 사건 토지가 지구단위계획구역으로 지정되었다 하더라도 수용되기 전까지 농지로 사용하였어야만 하나 철강야적장 및 폐지야적장으로 사용하였다. 아울러 농지처분의무기간 내 자기의 농업경영에 이용할 수 있었음에도 계속하여 철강자재 야적장으로 사용하였다. 따라서 청구인이 주장하는 귀책사유가 없다는 주장은 이유 없으므로 피청구인이 농지처분명령 통보한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다. 마) 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하고 명백하여 무효라는 주장에 대하여 청구인은, 이 사건 농지에 대하여 농지처분명령하기 전 「농지법」 제42조에 따른 원상회복명령을 한 후 농지처분명령을 내려야 하므로 절차적 하자가 있다고 주장하나 농지이용실태는 법조항을 달리하는 별개의 업무로 청구인의 주장은 아무 이유 없다. 3) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 자기의 농업경영에 이용할 수 있는 기간을 실제 2년 이상을 주었음에도 청구인은 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 않고 건설자재 야적장으로 계속 사용하였다. 따라서 피청구인이 청구인에게 처분한 농지처분명령은 농지법에 따른 적법·타당한 행정처분이므로 “청구인의 청구를 기각한다.”라는 재결을 구한다. 【보충서면】 4) 청구인의 주장의 부당성 가) 농지처분명령은 소유권자의 권리를 과도하게 침해하는 처분으로 부당하다는 주장에 대하여 청구인은 2015. 4. 13. 매매를 등기원인으로 이 사건 토지를 취득하였다. 이 사건 토지의 2014., 2015. 3. 항공사진을 보면 농지로 이용되고 있음을 확인할 수 있으며 2015. 10.부터 철강자재 및 폐지야적장을 확인할 수 있다. 2015년 농지이용실태조사 결과 청구인은 이 사건 토지를 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하고 철강자재 및 폐지(고물상) 야적장으로 이용 중인 사실이 확인되었다. 따라서 이 사건 농지를 자기의 농업경영에 이용하여야 할 청구인에게 농지처분 명령한 것은 적법한 처분이다. 나) 현실적으로 농지처분을 이행하기 어려운 사정이 있다는 주장에 대하여 대법원 2007.5.31. 선고 2006두8235, 판결에서 “농지법 소정의 농지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있다고 하더라도 그 토지가 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경되거나 전용된 것이어서 어차피 복구되어야 할 상태이고 그 형태와 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 농지로 회복하는 것이 불가능한 상태가 아니라 농지로서의 성격을 일시적으로 상실한 데 불과한 경우라면 그 변경 상태가 일시적인 것에 불과하다고 보아야 할 것이다”라고 하고 있다. 이 사건 토지는 농지법상 농지이므로 다른 용도로 사용하고자 할 경우 「농지법」 제34조에 따라 농지전용허가를 받아야 함에도 청구인은 허가 받지 않고 다른 용도로 사용하였음으로 청구인의 행위는 농지불법행위에 지나지 않고 적법한 절차에 의하지 아니한 채 형질변경된 상태이므로 어차피 복구되어야 할 농지이다. 아울러 이 사건 농지를 포함한 주변 농지가 불법으로 비닐하우스 및 야적장으로 많이 사용되고 있지만 그 상태가 일시적인 것들 이므로 이 사건 농지는 회복하는 것이 불가능한 상태에 있는 농지가 아닌 농지의 성격을 일시적으로 상실한 농지법상 농지이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026473"></img> 피청구인은 청구인에게 이 사건 농지를 복구하여 자기의 농업경영에 이용토록 2년간의 시간을 주었다. 청구인은 철강자재 및 폐지 등을 치우고 농업경영에 적합한 토양으로 바꾸어 농업경영하였으면 청구인은 농지처분명령유예되어 이 사건 농지를 처분하지 않아도 되었을 것이다. 농지매수청구는 「농지법」 제11조제2항과 관련 농지법 시행규칙 별지 제8호 서식인 농지매수청구서에 처분명령서 사본과 토지등기사항증명서를 첨부하여 한국농어촌공사에 제출하면 된다. 한국농어촌공사는 「농지법」 제11조에 따른 처분명령을 받은 농지를 맞춤형 농지지원사업 업무지침 제3장 4.에 따라 매수청구업무를 처리한다. 다만 소유권 이외의 권리나 처분의 제한이 있는 농지는 계약체결 전까지 말소하여야 하며 농작물을 경작할 수 있는 상태로 되어있어야 한다. 따라서 청구인이 농지처분명령을 통지 받은 후 이 사건 토지를 복구하고 소유권 이외의 권리 등을 정리하였다면 한국농어촌공사에서는 이 사건 토지를 「농지법」 제11조제3항에서 정한 바에 따라 공시지가로 매입하고자 청구인과 협의하였을 것이다. 다) 이 사건 처분은 절차적 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분이라는 주장에 대하여 청구인은 이사건 농지에 대하여 농지처분명령하기 전 「농지법」 제42조에 따른 원상회복명령을 한 후 농지처분명령을 내려야 하므로 절차적 하자가 있다고 주장하나 농지이용실태는 법조항을 달리하는 별개의 업무로 청구인의 주장은 아무 이유 없다. 5) 결론 청구인은 청구서에서 주장했던 사항에 대하여 별다른 내용 없이 반복주장을 하고 있으므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007. 12. 21., 2009. 4. 1., 2009. 5. 27.> 1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전ㆍ답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 제6조(농지 소유 제한) ①농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ①농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009. 5. 27., 2013. 3. 23.> 1. 소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ②농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> ③한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제8조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008. 12. 29., 2016. 1. 19.> ④한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. <개정 2008. 12. 29.> 제12조(처분명령의 유예) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008. 12. 29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2009. 5. 27., 2011. 4. 14., 2013. 3. 23.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역ㆍ상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역ㆍ상업지역ㆍ공업지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 제38조(농지보전부담금) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 농지의 보전ㆍ관리 및 조성을 위한 부담금(이하 “농지보전부담금”이라 한다)을 농지관리기금을 운용ㆍ관리하는 자에게 내야 한다. <개정 2009. 5. 27.> 1. 제34조제1항에 따라 농지전용허가를 받는 자 2. 제34조제2항제1호에 따라 농지전용협의를 거친 지역 예정지 또는 시설 예정지에 있는 농지(같은 호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 포함한다)를 전용하려는 자 2의2. 제34조제2항제1호의2에 따라 농지전용에 관한 협의를 거친 구역 예정지에 있는 농지를 전용하려는 자 3. 제34조제2항제2호에 따라 농지전용협의를 거친 농지를 전용하려는 자 4. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거친 농지를 전용하려는 자 5. 제35조나 제43조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하려는 자 제42조(원상회복 등) ①농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2017. 10. 31.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고 또는 제36조의2에 따른 농지의 타용도 일시사용신고를 하지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 【농지법 시행령】 제34조(농지의 전용에 관한 협의 등) ①주무부장관 또는 지방자치단체의 장이 법 제34조제2항에 따라 농지의 전용에 관하여 협의(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다)하려는 경우에는 농지전용협의요청서에 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농림축산식품부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> 제45조(전용허가 등과 농지보전부담금의 납부) ①농림축산식품부장관이나 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 법 제34조ㆍ법 제35조 및 법 제43조에 따라 농지전용의 허가 또는 농지