농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2004. 1. 16. ○○시 ○○동 ○○○-○○(답, 1,255㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지를 농업경영을 목적으로 취득한 자이고, 피청구인은 2013. 1. 16. 이 사건 토지의 농지이용실태를 조사한 결과 휴경으로 농업경영계획을 이행하지 않음을 확인하였고, 이에 청문 등의 절차를 거쳐 2013. 4. 3. 청구인에게 농지처분의무 통지를 하였다. 피청구인은 2014. 4. 16. 이 사건 토지의 농지이용실태를 재조사 한 결과 휴경하고 있음을 확인하고, 2014. 5. 23. 청구인에게「농지법」제11조제1항에 따라 농지처분명령 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 오래전부터 뇌경색, 뇌졸중, 간경화, 당뇨, 고혈압 등으로 입원치료를 받고 현재도 계속 약을 복용하고 있으며, 2012. 12. 12. 장애 4급을 받았고, 2013. 12. 및 2014. 4.에 심장병으로 2회에 걸쳐 수술을 받아서 조금만 움직이면 숨이 차 힘든 일은 못하고 있다. 지금도 위 병명으로 인해 ○○○대학교 ○○병원(신경과, 순환기내과, 소화기내과, 내분비내과, 비뇨기과)에서 정기적으로 약물치료를 받고 있어 2013년도에는 농사를 지을 수가 없어 1년간 농지를 방치하였다. 2) 2004년부터 ○○시 ○○동 ○○○-○를 임차한 청구외 김○○은 청구인이 2013년경 농사를 짓지 못하자 이 사건 토지를 성토하여 콘크리트를 타설한 후 주차장부지로 이용하였으며, 2014. 4월경 피청구인으로부터 원상복구 명령을 받아 원상복구 후 농사를 지었으나 피청구인은 이 사건 토지를 사진촬영 후 전체농지의 1/3에만 농사를 지었다고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」위반으로 고발하여 ○○지방검찰청으로부터 벌금 2,000,000원의 약식명령을 고지 받았으나 이에 불복하여 정식재판을 거쳐 무죄가 확정되었다. 3) 피청구인이 2013년도 처분의무농지라고 통지하였으나 당시 청구인은 재판중이었기에 피청구인의 통지가 중단되는 줄 알았고 항소심에서도 무죄판결이 확정되어 모든 행위가 소멸되는 줄 알았기에 통지에 대한 답변이나 이의를 제기하지 아니 하였다. 4) 이후 피청구인은 2014. 5. 23. 청구인에게 농지처분명령 통지를 고지하였고, 이에 청구인이 위 형사재판 판결문과 그동안 병원 의무기록과 확인서를 제출하면서 농사를 지을 수 없는 사유를 고지하였으나 피청구인은 이미 고지를 하였기에 통지가 나가기 전에 신고를 하였어야 하며, 질병도 3개월 이상 입원한 확인서가 있어야 한다며 청구인의 이의를 묵살하였는데 실로 3개월 이상 입원한 사람이면 중병으로 생존가능성이 희박한 사람이다. 5) 청구인은 이미 이 사건 토지에 대해 원상복구를 하고 질병으로 인해 농사를 지을 수 없는 처지라 이 사건 토지에 대해 타인에게 위탁하려 해도 또 딴 짓을 할까 두려워 현재 사람을 사서 농사를 짓고 있다. 6) 비록 청구인이 농지를 취득하고도 제대로 이를 활용하지 못한 점은 인정하지만 질병으로 직접 농사를 지을 수가 없어 「농지법 시행령」제9조 3항 라.에 해당되어 이 사건 처분은 지나치므로 취소되어야 한다. 7) 이 사건 토지는 이미 원상복구하여 작물이 자라고 있고 원상복구명령 당시에 이 사건 토지의 1/3에 작물이 심어져 있고 이 사실을 담당공무원이 와서 사진까지 찍었다. 청구인은 이 사건 토지를 취득하고 자경을 하려 하였으나 급작스레 심장, 뇌경색, 간경화, 당뇨, 혈압, 전립선 등의 질병이 찾아와 수시로 응급실에 실려가고 하여 지금은 점점 질병이 악화되어 사람을 사서 대리경작을 하고 있다. 8) 청구인이 피청구인으로부터 통보서를 받고 질병에 대한 사유를 제출하지 못하여 이 사건에 이른 점은 죄송하나 전문의도 힘든 노동이나 무리한 운동은 질병을 더 악화시킬 수 있다며 안정을 요하고 있다. 비록 청구인이 자경은 할 수 없으나 원상복구 및 경작으로 농지로서의 면모를 갖추고 있으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 뇌경색 등 질병으로 자경이 불가능하여 「농지법 시행령」제9조에 따라 이 사건 처분을 취소를 주장하나, 「농지법 시행령」제9조 제1항은 「농지법」제10조 제1항에 다른 농지처분의무를 통지하기에 앞서 질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유로 자기의 농업경영에 이용하지 못한 경우 농지처분의무를 면제할 수 있다는 법령조항이다. 청문, 의견청취 등 적법한 절차를 거쳐 농지처분의무가 부과된 농지는 「농지법」제12조 제1항에 따라 처분의무기간에 성실경작하거나 한국농어촌공사 등에 농지를 매도위탁계약을 체결한 경우에 한하여 농지처분명령을 면제받을 수 있다. 따라서 청구인의 질병을 사유로 이 사건 토지에 대한 처분명령을 취소할 수 있는 법적인 근거는 없다. 2) 피청구인은 청구인을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제133조 제1항 위반으로 고발하였으나 청구인 소유인 인접토지(○○시 ○○동 ○○○-○)의 임차인이 청구인의 승낙 없이 이 사건 토지를 불법전용한 사실이 인정되어 무죄가 선고되었다. 그러나 「농지법」제10조 내지 제12조는 농지소유자의 농지이용에 관한 위반을 시정하는데 그치는 것이 아니라 농지를 취득하여 자기의 농업경영에 이용하여야할 의무를 위반하여 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분하도록 하기위한 법률조항이다. 3) 이는 헌법 제121조 및 제122조를 근거로 소유자로 하여금 농지를 계속하여 농업경영에 이용하도록 함과 동시에 비자경농의 농지소유를 제한하는 것이며 이를 위반한 농지소유자격이 없는 자에 대하여는 농지처분의무를 부과하고 불이행시 처분명령, 이행강제금 부과 등을 처분을 하는 것이다. 따라서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 원상회복명령 위반사건 관련 재판결과를 적용하여 이 사건 처분을 취소할 하등의 이유가 없다. 4) 만일 청구인의 주장에 따라 이 사건 처분을 취소할 경우 농지처분명령을 통지받고 농지를 처분한 농지소유자나 처분의무기간 및 처분명령 유예기간 동안 계속해서 성실경작하여 처분명령이 소멸된 농지소유자와의 형평성에 어긋난다. 또한 법을 위반하지 않고 소유농지를 성실히 농업경영에 이용하고 있는 선량한 농민들에게 법을 준수하지 않을 경우 행정처분을 받게 된다는 법에 대한 신뢰와 행정의 실효성 확보차원에서 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. 제9조(농지의 위탁경영) 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 소유 농지를 위탁경영할 수 없다. 4. 질병, 취학, 선거에 따른 공직 취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 자경할 수 없는 경우 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 8. 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. ③ 한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 제23조(농지의 임대차 또는 사용대차) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 농지를 임대하거나 사용대(使用貸)할 수 없다. <개정 2008.12.29., 2009.5.27.> 3. 질병, 징집, 취학, 선거에 따른 공직취임, 그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유로 인하여 일시적으로 농업경영에 종사하지 아니하게 된 자가 소유하고 있는 농지를 임대하거나 사용대하는 경우 제55조(청문) 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려면 청문을 하여야 한다. 1. 제10조제2항에 따른 농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분의무 발생의 통지 【농지법 시행령】 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ① 법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 ②법 제10조제1항제8호에서 "대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 2. 법 제9조에 따라 위탁경영하는 경우 제24조(농지의 임대차 또는 사용대차) ① 법 제23조제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 부득이한 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 부상으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 2012년도 농지이용실태조사 결과 보고, 청문 참석알림, 청문조서, 의견제출서, 농지의 처분의무 통지, 2013. 처분의무농지 이용실태조사 결과제출, 이 사건 처분서, 이의신청서, 이의신청에 대한 답변, 「농지법 시행령」제9조 관련 질의회신, ○○지법 판결(2013고정709, 2013노4396) 등 기타자료의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2004. 1. 16. ○○시 ○○동 ○○○-○○(답, 1,255㎡) 토지를 농업경영을 목적으로 취득한 자로서, 피청구인은 2013. 1. 16. 농지이용실태조사에서 농지인 이 사건 토지를 주차장으로 이용하여 경작하지 않음을 확인하고, 2013. 3. 13. 청문을 실시하여 청구인으로부터 원상복구 예정임과 농업경영에 이용했다는 의견을 제출 받았다. 나) 이에 피청구인은 2013. 4. 3. 청구인에게 농지처분의무(기간 : 2013. 4. 3. ~ 2014. 4. 2.)를 통지하였고, 2014. 4. 16. 처분의무농지에 대한 이행실태조사로 이 사건 토지를 경작하지 않음과 농업경영계획 불이행을 확인하고, 2014. 5. 23. 청구인에게 이 사건 토지에 대하여 농지처분명령(기간 : 2014. 5. 22. ~ 2014. 11. 21.) 통지를 하였다. 다) 청구인은 2014. 7. 24. 2회의 심장수술, 장애 4급 등으로 선처를 구하는 이의신청을 하였으나 2014. 7. 28. 피청구인으로부터 「농지법」제11조에 따라 처분대상이며, 처분기간 내에 반드시 이 사건 토지를 처분하여야 한다는 답변을 받았다. 라) 피청구인은 2012. 6. 11. 청구인을 이 사건 토지에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」위반하여 공업사 작업시설 설치 및 주차장부지로 임대함을 이유로 ○○동부경찰서에 고발하였으나, 청구인은 2013. 9. 5. ○○지방법원에서 임차인이 청구인의 승낙 없이 개발행위를 행한 것으로 보아 무죄판결을 받았고, 2013. 12. 12. 검사의 항소에 의한 2심에서도 항소 기각되었다. 마) 청구인은 장애 4급의 장애인으로서, ○○○대학교 ○○병원(순환기내과)에서 2차례(2013. 8. 22. ~ 2013. 8. 24., 2014. 1. 20. ~ 2014. 1. 23.) 입원하였으며, 2014. 9. 2. 당뇨와 간경화로 진료중이며 무리한 운동은 질병의 악화를 초래할 수 있음과, 2014. 9. 3. 양측 경동맥이 모두 막혀 약물치료 중으로 과도한 육체노동 등의 경우 뇌졸중 발생위험이 있다는 진단을 받았다. 또한 ○○○대학교 ○○병원(신경과)에서 2004. 9. 10. ~ 2004. 9. 15. 입원한 바 있다. 바) 청구인은 2003. 12. 18. 이 사건 토지와 접한 청구외 ○○시 ○○동 ○○○-○(답, 657㎡) 소유권을 취득하고, 2004. 7월부터 자동차공업사에 임대하고, 2004. 12. 16. 지목을 잡종지로 변경하였다. 사) 피청구인은 이 사건 토지의 영농여부에 대하여 2차례 출장으로 확인하였으나, 주차장 및 건설폐자재 등 야적장(2014. 3. 3.)과, 주차장 및 일부 경작(상추)(2014. 5. 13.)으로 사용 중이었다. 2) 「농지법」제6조에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하고, 같은 법 제10조 및 제11조에 따르면 농지소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 시장·군수·구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 같은 법 제12조에 따르면 시장·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우, 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 처분의무 기간이 지난날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 같은 법 시행령 제9조에 따르면 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유로서 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우로 규정하고 있다. 3) 청구인은 질병으로 농사를 지을 수 없어 휴경하였으므로 농지처분의무가 면제되며, 국토계획법 위반으로 벌금이 부과되었으나 무죄로 확정되었고, 주차장 부지로 쓰이던 이 사건 토지를 원상복구하여 사람을 사서 경작하고 있어 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 살피건대, 청구인은 농지인 이 사건 토지를 취득하였으나 이를 자기의 농업경영에 이용하지 아니하고 휴경하였고 더구나 청구인 소유의 인접토지인 ○○시 ○○동 ○○○-○를 임차한 자동차공업사의 주차장으로 활용되어 자기의 농업경영에 이용할 의무를 위반한 사실이 확인되며, 질병 또는 부상 등으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우 일시적으로 농지의 임대 및 사용대가 허용됨에도 이를 하지 않았다. 또한 피청구인의 청문과정에서 질병 등에 대한 의견이 제출된바 없고 처분의무 통지 후 이의제기를 하면 피청구인의 재조사를 거쳐 타당성이 인정되는 경우 이 사건 토지의 처분의무 부과가 취소될 수 있으나 청구인은 이에 대한 이의제기를 하지 않았으며, 피청구인의 농지처분명령 이후에 심장수술 등을 이유로 선처를 바라는 의견을 제출하였으나 이미 처분의무가 확정되어 피청구인이 처분의무 및 처분명령을 취소할 근거가 없다. 그리고 청구인이 피청구인의 고발로 인하여 ○○지방법원에서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」위반으로 무죄판결(2013고정709, 2013노4396)을 받았는데 이는 청구인의 임차인인 자동차공업사가 이 사건 토지를 주차장 등으로 이용한 불법행위에 대한 것으로 청구인의 승인 또는 묵인하였음을 인정할 수 없음을 이유로 한 것으로 「농지법」에서 농지소유자의 자기의 농업경영에 이용할 의무를 위반한 이 사건에 이 판례를 적용할 수 없다. 따라서 청구인은 이 사건 토지를 자기의 농업경영에 이용하지 않아 「농지법」 등 관련법령을 위반한 사실이 명백하고, 매도위탁계약 체결 등 처분명령 유예사유가 있다고 볼 수 없으며, 이 사건 토지의 처분의무 확정 이후 질병 등의 사유로 처분의무 면제를 주장하는 것은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.