농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지, OOO-OO번지의 (이하 ‘이 사건 농지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 청구인이 이 사건 농지를 「농지법」시행일 이후 취득하여 타용도(주차장)로 사용하여, 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하였다는 이유로 2016. 10. 20.에「농지법」제11조제1항을 따라 농지처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인이 이 사건 처분에 대해 사전통지를 하였을 때 청구인은 이 사건 농지가 1989. 6. 10.자 매매계약에 의하여 취득한 OO동 OOO-O에서 분할된 농지이므로 농지처분명령 대상이 아니라는 의견을 제출한 바 있다. 피청구인은 농지의 취득시점은 부동산등기부등본에 표시된 등기신청 접수일로서, 청구인이 1996. 10. 8. 공유물분할을 원인으로 하여 등기신청 접수일인 1996. 11. 15.자로 이 사건 농지를 취득한 것이므로 이 사건 농지가 농지처분명령의 대상이 된다는 것이다. 2) 청구인은 1989. 6. 10. 청구외 OOO으로부터 OO시 OO구 OO동 OOO에 관한 공유지분 3421분의 3256을 매수하였고(1989. 7. 18.자 접수), 위 OO동 OOO 토지는 1996. 10. 11.자로 지목이 변경됨과 동시에 OOO-O, OOO-O으로 각 분할되었다. 이후 OOO-O토지가 2009. 4. 14.자로 OO동 OOO-O내지 OOO-O로 각 분할되었고, OO동 OOO-O 토지가 OOO-OO로 분할되었는바, 결국 이 사건 농지는 청구인이 1989. 6. 10.자로 취득한 OO동 OOO 토지에서 순차적으로 분할되었을 뿐「농지법」시행일인 1996. 1. 1. 이후에 취득한 토지가 아니다. 또한 청구인은 OO동 OOO토지를 취득할 당시 단순히 공유지분을 취득한 것이 아니라, 위치와 면적을 특정하여 매수하면서 공유지분에 상응하는 특정부분을 배타적으로 소유할 의사로 매수하는 이른바 ‘구분소유적 공유’로서 공유지분을 취득하였다. 당시 다른 공유자였던 OOO은 이미 1979. 10. 30. 자 매매로 인하여 3421분의 165 공유지분을 취득하여 그 위에 건물까지 신축한 상황이었다. 다른 공유자인 청구외 OOO과 이에 따른 공유물 분할을 하려고 하였으나 위 토지의 지목이‘답’이었기 때문에 공유물분할이 불가하였다가, 청구외 OOO이 새로운 건물의 사용승인을 받은 1996. 9. 20. 이후에 지목이‘답’에서‘대지’변경돼 그 때서야 공유물 분할이 가능해져 1996. 10. 11. 이후가 되어서야 공유물 분할을 하게 된 것이다. 따라서 청구인과 청구외 OOO 사이의 1996. 10. 24. 공유물분할은, 공유물분할이 가능해진 시점에 이르러 종전 구분소유적 공유관계를 확인하기 위해 명목으로 이루어진 행위에 불과할 뿐 새로이 소유권을 취득하기 위한 법률행위라고 보기 어렵다. 대법원 역시 공유분할에 대하여 ‘공유물에 대하여 관념적으로 그 지분에 상당하는 비율에 따라 제한적으로 행사되던 권리 즉 지분권 분할로 인하여 취득하는 특정 부분에 집중시켜 그 특정 부분에만 존속시키는 것으로 그 소유형태가 변경된 것 뿐이라고 판시하였다. (대법원 1998. 3. 10. 선고 98두229판결 참조) 결국 청구인이 이 사건 농지를 취득한 시점은 1989. 6. 10.자 매매를 원인으로 하는 부동산등기부등본에 표시된 등기신청 접수일인 1989. 7. 18. 이라고 보아야 할 것이다. 4) 「농지법」제10조 및 제11조 등의 경과규정인 부칙(2007. 4. 11.)제4조제1항에서는「농지법」시행일 1996. 1. 1. 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 같은 법 제10조 및 제11조의 농지를 농업경영에 이용하지 아니하더라도 처분의무를 부과하지 아니하고, 나아가 농지처분 명령의 대상이 되는 농지에서 제외하고 있다. 또한 위 경과규정에서 ‘농지를 소유하고 있는 자’라 함은 「농지법」시행일 당시 어떠한 소유형태로든 농지를 소유하고 있는 자를 의미하는 것으로써, 단독소유이든 구분 소유적 공유이든「농지법」시행일 당시에 이미 농지를 취득한 모든 자가 포함된다 할 것이고 추후 ‘구분소유적 공유에서 단독소유’등으로 소유형태가 변경되었다고 하더라도 그 변경으로 인하여 새로운 소유권을 취득하는 것이 아니므로, 소유형태의 변경과 무관하게「농지법」시행일 이전부터‘농지를 소유하고 있는 자’로 보는 것이 위 경과규정의 취지에 부합하는 해석이라 할 것이다. 5) 피청구인은 청구인이 2014년도에 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않았다고 하나, 청구인은 2014. 3경부터 2014. 10경까지 이 사건 농지에 고구마, 상추, 치커리, 콩 등을 경작하였다. 다만 피청구인이 실태조사를 했던 2014. 11. 30.경은 휴지기였기 때문에 2014. 11. 10.경부터 잠시 주차장으로 사용하고 있던 기간으로 마침 그 시기에 실태조사가 이루어진 것에 불과하다. 〈보충서면〉 6) 청구인이 OO시 OO구 OO동 OOO을 1989. 6. 10.자로 매매계약 체결 당시 위치와 면적을 특정하여 매수하면서 공유지분에 상응하는 특정부분을 배타적으로 소유하는 ‘구분소유적 공유’로서의 공유지분을 취득하였는데, 위 토지가 개발제한구역이었고 그 지목이 건물을 신축할 수 없는‘답’이었음에도 불구하고, 당시 다른 공유자였던 청구외 OOO이 지목 변경 시점(1996. 10. 11.) 이전인 1995. 11. 29.경에 건축허가를 받아 착공을 하고, 1996. 9. 20. 사용승인을 받을 수 있었던 것은 당시 그 토지 위에 구건물이 있었기 때문에 신축이 가능하였던 것인바, 이러한 사정은 1989. 7. 19.경 이미 구분소유적 공유로서 배타적인 소유권을 취득하였다는 점의 반증이 되는 것이고, 나아가 1996. 10. 24. 공유물분할은 종전 구분소유적 공유관계를 확인한 것으로 새롭게 소유권을 취득한 시점으로 보기 어렵다. 7) 피청구인은 2016년 이 사건 농지 재확인 당시 농지의 일부(OOO-O)에서만 농작물을 재배하고, 나머지 농지(OOO-OO)는 여전히 주차장으로 사용하고 있었으므로 이 사건 처분이 적법하다고 하나, 청구인은 2016. 8. 3. 농지이용실태조사를 나왔던 담당 조사관을 직접 찾아가 이 사건 농지 중 OO동 OOO-OO은 도로예정지로 분할될 예정지여서 농작물을 재배하지 않은 것이라고 상세히 설명하였고, 이에 위 조사관도 다음에 방문할 당시 반드시 분할이 되어있어야 할 것이라고 하였는데, 청구인 말대로 위 같은 날 OO동 OOO-OO은 OO동 OOO-O로부터 분할됨에 따라 담당 주무관이 재차 방문할 당시 OO동 OOO-O 농지에만 배추 모종 500여 포기가 심어져 있었고, 도로예정지로 분할된 OO동 OOO-OO에는 작물을 심지 않은 상황이었다. 담당 조사관은 이 사건 농지가 분할되어 OOO-O 농지에만 작물이 재배되고 있는 상황을 확인하고 특별한 요청이나 문제제기를 하지 않다가, 이제야 마치 청구인이 농업경영에 이용하지 않은 것처럼 주장하고 있으나 이는 사실이 아니다. 살펴본 바와 같이 피청구인은 처분의 근거가 된 법률의 규정을 자의적으로 해석하여 청구인이 「농지법」시행일 이후에 이 사건 농지를 취득한 것으로 보고, 이 사건 농지를 농업경영에 이용하였음에도 이를 오인하여 농업경영에 이용하지 않았다 판단하여 이 사건 처분을 하였음으로 이는 사실오인 및 자의적인 법률 해석에 기인한 것으로 위법한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 「농지법」제10조제1항에 따라 농지처분의무 통지는 「농지법」시행일인 1996. 1. 1.자 이후 소유권이 이전된 농지에만 적용할 수 있다. 또한 「농림축산식품부 예규 제32호 농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령」에 따르면 농지의 취득시점은 ① 취득원인이 상속·유증(수증자가 상속인인 경우에 한정한다)인 경우에는 민법상 상속·유증의 효력이 발생하는 피상속인의 사망일 ②상속이나 유증 외의 원인으로 취득하는 경우에는 등기부에 표시된 등기신청 접수일 이라고 규정하고 있는바, 이 사건 농지는 소유권 이전일자가 1996. 11. 15.로 「농지법」적용 대상이다. 2) 피청구인이 2014년도 농지이용실태조사 시 OO동 OOO-O번지는 주차장으로 이용하고 있었으며, 이에 「농지법」제10조제1항제1호에 해당하여 농지처분의무 통지를 하였다. 2016년 재확인 시에는 OO동 OOO-O번지를 분할하여 분할된 OOO-O번지에는 농작물을 재배하였고, 새로운 지번 OO동 OOO-OO번지는 주차장으로 사용하고 있었다. 농지처분의무를 통지하였던 OO동 OOO-O번지 994㎡가, OO동 OOO-O번지 697㎡, OO동 OOO-OO번지 297㎡로 분할되었기에 일부만 원상복구를 한 것으로 판단하여 이 사건 농지 994㎡에 대하여 이 사건 처분을 한 것이다. 3) 「농지법」제36조제1항 따라 농지를 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상시설이 아닌 간이 농수축산업용 시설(제2조제1호 나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다)과 농수산물의 간이 처리 시설을 설치하는 경우 또는 주목적사업(해당 농지에서 허용되는 사업만 해당한다)를 위하여 현장 사무소나 부대시설, 그 밖에 이에 준하는 시설을 설치하거나 물건을 적치하거나 매설하는 경우 등의 용도로 일시 사용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 일정 기간 사용한 후 농지로 복구한다는 조건으로 허가권자의 허가를 받아야 한다. 청구인은 이 사건 농지를 주차장을 사용하기 위해서는 「농지법」제36조에 따른 타용도 일시사용허가를 받아야 하나, 이를 신청한 적이 없으며, 이는 명백히 「농지법」제10조제1항에 해당하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 청구인의 청구를 기각하여 주길 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. 제11조(처분명령과 매수 청구) ①시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 부 칙 <법률 제8352호, 2007.4.11.> 제4조 (기존 농지소유자에 관한 경과조치) ①법률 제4817호 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 제6조제1항ㆍ제10조ㆍ제11조ㆍ제23조 및 제62조는 당해 농지 소유에 관하여 이를 적용하지 아니하되, 종전의 「농어촌발전 특별조치법」 제43조의3제2항에 따라 농지를 처분하여야 하는 자가 처분하지 아니한 처분대상 농지에 대한 처분기한 및 협의매수 등에 관하여는 종전의 「농어촌발전 특별조치법」 제43조의3에 따른다. 【농지법 시행령】 제9조(농지처분의무가 면제되는 정당한 사유) ①법 제10조제1항제1호 및 제4호에서 "자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유"란 각각 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.12.30., 2016.1.19.> 1. 법 제23조제1항에 따라 소유농지를 임대 또는 사용대하는 경우 2. 법 제26조에 따라 임대인의 지위를 승계한 양수인이 그 임대차 잔여기간 동안 계속하여 임대하는 경우 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 자연재해 등으로 인하여 영농이 불가능하게 되어 휴경(休耕)하는 경우 나. 농지개량 또는 영농준비를 위하여 휴경하는 경우 다. 「병역법」에 따라 징집 또는 소집되어 휴경하는 경우 라. 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 마. 선거에 따른 공직취임으로 휴경하는 경우 바. 제24조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 휴경하는 경우 사. 농산물의 생산조정 또는 출하조절을 위하여 휴경하는 경우 아. 연작으로 인한 피해가 예상되는 작목의 경작이나 재배 전후에 피해예방을 위하여 필요한 기간 동안 휴경하는 경우 자. 「가축전염병예방법」 제19조에 따라 가축사육시설이 폐쇄되거나 가축의 사육이 제한되어 해당 축사에서 가축을 사육하지 못하게 된 경우 차. 「곤충산업의 육성 및 지원에 관한 법률」 제10조제2항에 따라 곤충의 사육 및 유통이 제한되거나 폐기 명령을 받은 경우 카. 소유농지가 「자연공원법」 제18조제1항제1호에 따른 공원자연보존지구로 지정된 경우 【농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령】 Ⅱ. 농지이용실태 등 조사 1. 조사대상 가. 농 지 ○ 농지법 시행일(‘96.1.1) 이후 취득한 농지 중 다음에 해당하는 농지를 제외한 농지 ※ 농지의 취득 시점 ① 취득원인이 상속·유증(수증자가 상속인인 경우에 한정한다)인 경우에는 민법상 상속·유증의 효력이 발생하는 피상속인의 사망일 ② 상속이나 유증 외의 원인으로 취득하는 경우에는 등기부에 표시된 등기신청 접수일 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서, 등기부증명서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가) 폐쇄등기부 증명서에 따르면 OO시 OO구 OO동 OOO(대지, 165평방미터)에 관한 OOO의 공유지분 3421분의 3256을 1989. 6. 10. 청구인이 매수하여 1989. 7. 18.에 등기접수 하였고, OO시 OO구 OO동 OOO 지분의 공유지분 3421분의 165를 청구외 OOO이 1979. 10. 30. 매수하여 1989. 11. 17. 등기접수 하였다. 나) OO시 OO구 OO리 OOO-2(구 OOO) 의 OOO의 건축물은 1975. 7. 9. 추인허가가 있었으며, OO시 OO구 OO동 OOO, OOO-1 번지에는 청구외 OOO 소유의 건물이 1996. 9. 20. 사용검사를 받았다. 다) 토지대장에 따르면 OO시 OO구 OO동 OOO번지에서 1996. 10. 11. OOO-2, OOO-O번지로 분할되었고, OO동 OOO-O번지에서 2009. 4. 14. OOO-O번지가 분할되었고, OOO-O번지에서 2016. 8. 3. OOO-OO번지가 분할되었다. 라) 폐쇄등기부 증명서에 따르면 OO동 OOO-O은 공유물분할을 원인으로 청구인이 소유권 이전등기를 마쳤고, 등기접수일은 1996. 10. 24.이다. 마) 등기사항전부증명서에 따르면 OO동 OOO-O, OOO-OO는 1996. 10. 24. 공유물분할을 원인으로 하여 청구인이 소유권 이전등기를 마쳤고, 등기접수일은 1996. 11. 15. 이다. 바) 피청구인은 청구인이 OO시 OO구 OO동 OOO-O(697㎡)과 OO동 OOO-OO(297㎡) 토지를 「농지법」시행일 이후 취득하여 타용도(주차장)로 사용하여, 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하였다는 이유로 2016. 10. 20.에「농지법」제11조제1항을 따라 농지처분명령을 하였다. 사) 2015. 2. 24. OO시 OO구 OO동 OOO-O번지(994㎡) 피청구인이 현장 확인 결과 주차장으로 이용되고 있었고, 2016. 8. 4. 피청구인이 다시 동 번지를 현장 확인하였을 때도 일부 채소를 재배하고 있으나 주차장으로 이용하고 있음이 확인되었다. 2) 「농지법」제10조제1항제1호, 같은 조 제2항에 따르면 농지 소유자는 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우에는 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 시장·군수 또는 구청장은 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다.「농지법」제11조제1항에 따르면 시장·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. 다만 같은 법 부칙 제4조에 의해 농지법 시행일인 1996년 1월 1일 당시 농지를 소유하고 있는 자에 대하여는 제6조제1항ㆍ제10조ㆍ제11조ㆍ제23조 및 제62조는 당해 농지 소유에 관하여 이를 적용하지 아니한다. 「농림축산식품부 예규 제32호 농업경영에 이용되지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령」에서는 농지의 취득 시점을 취득원인이 상속·유증 (수증자가 상속인인 경우에 한정한다)인 경우에는 민법상 상속·유증의 효력이 발생하는 피상속인의 사망일, 상속이나 유증 외의 원인으로 취득하는 경우에는 등기부에 표시된 등기신청 접수일로 규정하고 있다. 3) 청구인은 OO동 OOO번지를 1989. 7. 18.부터 구분소유적 공유관계로 소유하였고, 이 사건 토지의 등기 접수일 (2016.11.15.)은 이러한 구분소유적 공유관계를 확인한 것에 불과하여, 청구인은 「농지법」 시행일 이전부터 토지를 소유한 자로 농지처분명령 대상에 해당되지 아니한다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 1989. 6. 10. OO시 OO구 OO동 OOO의 지분을 매수하여 1989. 7. 18. 등기접수를 하였다. 당시 다른 공유자였던 청구외 OOO은 이미 1979. 10. 30.자 매매로 나머지 지분을 매수하여 건물을 건축하여 사용하고 있었다. 청구인과 청구외 OOO은 위치와 면적을 특정하여 매수하면서 공유지분에 상응하는 특정 부분을 배타적으로 소유할 의사로 위 지분을 취득하였다. 그러나 위 토지의 지목이 ‘답’이었기 때문에 공유물분할을 하지 못하고 있다가, 1996. 9. 20. 이후에 지목이‘대지’로 변경되면서 공유물분할이 비로소 가능하게 되었다. 이후 위 OO동 OOO은 순차적으로 분할되어 이 사건 처분 대상인 농지가 되었다. 이와 같은 사실관계에 비추어 보면 청구인의 공유관계는 이른바‘구분소유적 공유’로 보여지고, 이러한 법률관계는 실질적으로는 공유물에 대하여 관념적으로 그 지분에 상당하는 비율에 따라 제한적으로 행사되던 권리, 즉 지분권 분할로 인하여 취득하는 특정 부분에 집중시켜 그 특정 부분에만 존속시키는 것으로 소유형태가 변경된 것 뿐이고 처분이라고 볼 수 없다(대법원 2003. 11. 14. 선고 2002두6422 판결). 따라서 공유물분할이 1996. 1. 1. 이후에 이루어졌다고 하더라도, 그에 따라 실질적으로 소유관계가 변동된 것이라고 볼 수 없으므로, 청구인은 최초로 지분을 취득하여 등기를 접수한 1989. 7. 18. 이 사건 농지를 소유하게 되었다고 할 수 있다. 가사 청구인의 공유관계를 ‘구분소유적 공유’로 볼 수 없다고 하더라도 청구인이 1989. 7. 18. 당시 토지의 지분을 취득한 점은 앞서 본 바와 같고, 「농지법」부칙 제4조 및 「농업경영에 이용하지 않는 농지 등의 처분관련 업무처리요령」의 규정 등을 종합하면 농지의 ‘취득’의 범주에 ‘농지 지분의 취득’을 배제하여야 할 사정도 찾아보기 어렵다는 점 및 청구인이 최초 OO동 OOO 토지를 취득할 당시 지분 상당수를 취득하였던 점을 고려한다면 청구인의 토지 취득은 농지법 시행일인 1996. 1. 1. 이전에 있었다고 봄이 합리적이라 할 것이다. 결국, 이 사건 처분은 농지소유관계를 오인한 위법이 있고, 청구인의 청구는 이유 있다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.