농지처분명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(전, 2,549㎡, 개발제한구역, 이하 ‘이 사건 농지’라고 한다)를 2004년 취득한 소유자로서 피청구인의 2011년 농지이용실태조사 결과 이 사건 농지를 농업경영에 사용하지 않고 공장용도로 사용하고 있음을 확인하여 2012. 2. 20. 「농지법」제55조에 따른 청문절차를 거쳐 2012. 5. 7. 「농지법」제10조에 따라 처분의무기간(2012. 5. 7. ~ 2013. 5. 6.)내에 농지처분의무통지(이하‘이 사건 통지’라고 한다)를 하였고, 2013. 9. 30. 이 사건 농지에 대해 처분의무이행 조사결과 전체면적 중 일부만 경작하고 가건물과 철구조물(이하 ‘이 사건 구조물’이라고 한다)이 있어 이 사건 농지를 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 않는다는 이유로 2014. 1. 17. 청구인에게 이 사건 농지의 처분명령을 하였으나 위 처분의 송달이 원활하지 못하여 2014. 7. 25. 청구인에게 동일한 내용의 이 사건 농지에 대한 처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 2004. 6. 7. 이 사건 농지를 구입하여 기계중고설비를 수리해서 판매하는 재활용사업을 하였으나 2012. 5. 7. 이 사건 통지를 받을 때 처분의무기간 내에 농지를 처분하지 아니하고 자기의 농업경영에 이용할 경우 3년간 처분의무가 유예됨을 고지 받아 ○○에 조합원 및 농지원부도 등록하여 2013년부터 2년간에 걸쳐 농사를 짓고 있었는데 아무런 사전 예고도 없이 2014. 7. 7. 피청구인으로부터 2014. 7. 16.까지 대상농지를 처분하라는 이 사건 처분을 받았다. 2012. 5. 7. 이 사건 통지 당시 이 사건 농지를 농업경영에 사용하지 않는다는 것이 사유가 되었고 이 사건 구조물이 문제가 될 것이라고는 전혀 언급된 적이 없다. 상식적으로 농지처분명령 통보 전 위반사항이 있을 때에는 관할청에서 청구인에게 문제점을 통보하여 위반내용을 인지하도록 할 의무가 있는데도 불구하고 2년 동안 아무런 지적이 없었고 이 사건 구조물은 2004년 이 사건 농지를 취득할 당시부터 있었던 것으로 2010년경 위 구조물의 위법사항에 대해 이미 ○○지방검찰청으로부터 기소유예처분을 받았으며 문제가 된다면 지금이라도 철거할 수 있다. 이 사건 구조물은 이 사건 농지 총면적 2,549㎡의 극히 일부인 64㎡(토지 전체면적의 2.5%)만 차지하는 것으로서 농기계 보관용 창고로 이용하고 있는 실정으로 청구인은 이것이 문제가 될 것이라고 생각하지 않았고 토지를 처분하려고 해도 경기가 좋지 않아 문의하는 사람도 없는 실정이다. 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 일방적이고 허술하며 합리성을 결여한 것으로 취소되어야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 「농지법」 제10조에제1항에 따르면 소유자는 소유 농지를 자연재해.농지개량 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 않거나 이용하지 않는다고 시장.군수 등이 인정할 경우에는 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 해당농지를 처분해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에 따르면 시장.군수 등은 제10조에 따른 처분의무기간 내에 처분 대상 농지를 처분하지 아니할 경우 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 청구인은 2013년부터 이 사건 농지에서 경작하고 있었고 처분명령 전 위반사항이 있으면 사전통지를 해주었어야 한다고 주장하지만 2011년 농지이용실태조사 시 농업경영에 이용하지 않고 공장으로 사용하여 「농지법」제10조에 따라 2012년 처분대상농지로 결정.통지되었고 처분의무기간인 2013. 5. 6.까지 처분의무를 이행하거나 자신의 농업경영에 이용해야 함이 이미 청문과정 등을 거쳐 통지된 사항이다. 2) 청구인은 이 사건 구조물은 농기계 보관용 창고로 사용하고 있고 이 사건 농지의 구입 당시에도 존치된 것으로 2010년 ○○지방검찰청으로부터 기소유예판결을 받았으며 전체면적 중 극히 일부에 불과하다고 주장하지만, 「농지법」제2조에 따르면 농지란 전.답.과수원 그 밖의 법적 지목에도 불구하고 농작물 경작 또는 다년생 식물 재배지로 이용되는 토지를 말하고 토지의 개량시설과 농축산물 생산시설로 대통령령으로 정하는 것은 농지로 인정될 수 있으나, 같은 법 시행령 제2조제3항 및 같은 법 시행규칙 제3조의2에 따르면 농축산물 생산시설로서 농막은 농업생산에 직접 필요한 시설로서 농기구.농약.비료 등 농업용 기자재 또는 종자의 보관, 농작업자의 휴식 및 간이취사 등의 용도로 사용되는 주거목적이 아닌 연면적의 합계가 20㎡이하인 것만 인정되므로 이 사건 구조물은 농지의 범위에 포함되지 않는다. 또한, ○○지방검찰청으로부터 기소유예 처분을 받은 것은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 위반사항으로 「농지법」에 따른 이 사건 처분과는 무관하다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없어 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 3. "농업법인"이란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다. 가. 삭제 <2009.5.27.> 나. 삭제 <2009.5.27.> 4. "농업경영"이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 5. "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 6. "위탁경영"이란 농지 소유자가 타인에게 일정한 보수를 지급하기로 약정하고 농작업의 전부 또는 일부를 위탁하여 행하는 농업경영을 말한다. 7. "농지의 전용"이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다. 제10조(농업경영에 이용하지 아니하는 농지 등의 처분) ① 농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 처분하여야 한다. <개정 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장이 인정한 경우 2. 농지를 소유하고 있는 농업회사법인이 제2조제3호의 요건에 맞지 아니하게 된 후 3개월이 지난 경우 3. 제6조제2항제2호에 따라 농지를 취득한 자가 그 농지를 해당 목적사업에 이용하지 아니 하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 4. 제6조제2항제3호에 따라 농지를 취득한 자가 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 그 농지를 주말·체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 5. 제6조제2항제7호에 따라 농지를 취득한 자가 취득한 날부터 2년 이내에 그 목적사업에 착수하지 아니한 경우 5의2. 제6조제2항제10호마목에 따른 농림축산식품부장관과의 협의를 마치지 아니하고 농지를 소유한 경우 5의3. 제6조제2항제10호바목에 따라 소유한 농지를 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하지 아니한 경우 6. 제7조에 따른 농지 소유 상한을 초과하여 농지를 소유한 것이 판명된 경우 7. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제8조제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 소유한 것이 판명된 경우 8. 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 제8조제2항에 따른 농업경영계획서 내용을 이행하지 아니하였다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 제11조(처분명령과 매수 청구) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다)·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다. ② 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ③한국농어촌공사는 제2항에 따른 매수 청구를 받으면 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 공시지가(해당 토지의 공시지가가 없으면 같은 법 제9조에 따라 산정한 개별 토지 가격을 말한다. 이하 같다)를 기준으로 해당 농지를 매수할 수 있다. 이 경우 인근 지역의 실제 거래 가격이 공시지가보다 낮으면 실제 거래 가격을 기준으로 매수할 수 있다. <개정 2008.12.29.> ④ 한국농어촌공사가 제3항에 따라 농지를 매수하는 데에 필요한 자금은 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제35조제1항에 따른 농지관리기금에서 융자한다. <개정 2008.12.29.> 제12조(처분명령의 유예) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)·군수 또는 구청장은 제10조제1항에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 처분의무 기간이 지난 날부터 3년간 제11조제1항에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있다. <개정 2008.12.29.> 1. 해당 농지를 자기의 농업경영에 이용하는 경우 2. 한국농어촌공사나 그 밖에 대통령령으로 정하는 자와 해당 농지의 매도위탁계약을 체결한 경우 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항에 따라 처분명령을 유예 받은 농지 소유자가 처분명령 유예 기간에 제1항 각 호의 어느 하나에도 해당하지 아니하게 되면 지체 없이 그 유예한 처분명령을 하여야 한다. ③ 농지 소유자가 처분명령을 유예 받은 후 제2항에 따른 처분명령을 받지 아니하고 그 유예 기간이 지난 경우에는 제10조제1항에 따른 처분의무에 대하여 처분명령이 유예된 농지의 그 처분의무만 없어진 것으로 본다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1.~5. 생략 ② 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2011.4.14., 2013.3.23.> 1.~2. 생략 제35조(농지전용신고) ① 농지를 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설의 부지로 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 자치구구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2009.5.27., 2012.1.17.> 1. 농업인 주택, 어업인 주택, 농축산업용 시설(제2조제1호나목에 따른 개량시설과 농축산물 생산시설은 제외한다), 농수산물 유통·가공 시설 2. 어린이놀이터·마을회관 등 농업인의 공동생활 편의 시설 3. 농수산 관련 연구 시설과 양어장·양식장 등 어업용 시설 ② 제1항에 따른 신고 대상 시설의 범위와 규모, 농업진흥지역에서의 설치 제한, 설치자의 범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다 제42조(원상회복 등) ① 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> 1. 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 2. 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 하지 아니하고 농지를 전용한 경우 3. 제39조에 따라 허가가 취소된 경우 4. 농지전용신고를 한 자가 제39조에 따른 조치명령을 위반한 경우 ② 농림축산식품부장관, 시장·군수 또는 자치구구청장은 제1항에 따른 원상회복명령을 위반하여 원상회복을 하지 아니하면 대집행(代執行)으로 원상회복을 할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.> ③ 제2항에 따른 대집행의 절차에 관하여는 「행정대집행법」을 적용한다. 【농지법 시행령】 제2조(농지의 범위) ① 「농지법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제1호가목 본문에 따른 다년생식물 재배지는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 식물의 재배지로 한다. <개정 2009.11.26.> 1. 목초·종묘·인삼·약초·잔디 및 조림용 묘목 2. 과수·뽕나무·유실수 그 밖의 생육기간이 2년 이상인 식물 3. 조경 또는 관상용 수목과 그 묘목(조경목적으로 식재한 것을 제외한다) ② 법 제2조제1호가목 단서에서 "「초지법」에 따라 조성된 토지 등 대통령령으로 정하는 토지"란 다음 각 호의 토지를 말한다. <개정 2009.12.14.> 1. 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지목이 전·답, 과수원이 아닌 토지로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호에 따른 다년생식물 재배지로 계속하여 이용되는 기간이 3년 미만인 토지 2. 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」에 따른 지목이 임야인 토지(제1호에 해당하는 토지를 제외한다)로서 그 형질을 변경하지 아니하고 제1항제2호 또는 제3호에 따른 다년생식물의 재배에 이용되는 토지 3. 「초지법」에 따라 조성된 초지 ③ 법 제2조제1호나목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. <개정 2008.2.29., 2009.11.26., 2012.7.10., 2013.3.23., 2013.12.30.> 1. 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 유지(溜池), 양·배수시설, 수로, 농로, 제방 나. 그 밖에 농지의 보전이나 이용에 필요한 시설로서 농림축산식품부령으로 정하는 시설 2. 법 제2조제1호가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 농작물 경작지 또는 제1항 각 호의 다년생식물의 재배지에 설치한 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설 가. 고정식온실·버섯재배사 및 비닐하우스와 그 부속시설 나. 축사·곤충사육사와 농림축산식품부령으로 정하는 그 부속시설 다. 간이퇴비장 라. 농막·간이저온저장고 및 간이액비저장조 중 농림축산식품부령으로 정하는 시설 【농지법 시행규칙】 제3조의2(농막 등의 범위) 영 제2조제3항제2호라목 및 영 제29조제1항제7호에서 "농림축산식품부령으로 정하는 시설"이란 각각 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 농막: 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확 농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설(연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 2. 간이저온저장고: 연면적 33제곱미터 이하일 것 3. 간이액비저장조: 저장 용량이 200톤 이하일 것 [본조신설 2014.4.3.] 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 농지처분의무통지서, 농지처분 명령서, 2011년. 2013년 당시 이 사건 농지 현장조사 사진, 이 사건 처분이후 3차례의 이의신청 및 그에 따른 회신서, 개발제한구역 위법행위조사서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 농지를 2004년 취득한 소유자로서 피청구인의 2011년 농지이용실태조사 결과 이 사건 농지를 농업경영에 사용하지 않고 공장용도로 사용하고 있음을 확인하여 2012. 2. 20. 「농지법」제55조에 따른 청문절차를 거쳐 2012. 5. 7. 「농지법」제10조에 따라 처분의무기간(2012. 5. 7. ~ 2013. 5. 6.)내에 농지처분의무통지인 이 사건 통지를 하였다. 나) 2013. 9. 30. 피청구인이 이 사건 농지에 대해 처분의무이행 조사결과 전체면적 중 일부만 경작하고 이 사건 구조물이 있어 이 사건 농지를 정당한 사유 없이 농업경영에 이용하지 않는다는 이유로 2014. 1. 17. 청구인에게 이 사건 농지의 처분명령을 하였고, 위 처분의 송달이 원활하지 못하여 2014. 7. 25. 청구인에게 동일한 내용의 이 사건 농지의 처분명령인 이 사건 처분을 하였다. 다) 이 사건 구조물은 2010. 4. 19. 피청구인의 개발제한구역위법행위 조사결과 적발되었고, 2011년경 한 차례 이행강제금이 부과되었으나 이후 시정명령이행여부가 점검되지 않았으며 현재까지 남아 있다. 라) 청구인과 피청구인간의 이의신청 및 그에 대한 회신에서 피청구인은 이 사건 처분의 사유는 이 사건 농지 중 일부만 경작하고 농작물을 경작하지 않은 이 사건 구조물이 있기 때문이라고 회신하였고, 청구인은 지금이라도 이 사건 구조물의 철거 의사가 있다고 하였으나 피청구인은 「농지법」제11조에 따른 처분명령이 행해진 이상 처분명령을 이행한 이후에 별도의 농지전용허가를 얻어야 한다고 회신하였다. 2) 농지법 제2조, 같은 법 시행령 제2조제3항 및 같은 법 시행규칙 제3조의2에 따르면 농지란 전.답.과수원 그 밖의 법적 지목을 불문하고 실제 농작물 경작지 또는 다년생 식물 재배지로 이용되는 토지 및 위 토지의 개량시설과 해당 토지위에 설치하는 농축산물 생산시설이고 농축산물 생산시설의 경우 ‘농막’이 포함되고 농막의 경우 농작업에 직접 필요한 농자재 및 농기계 보관, 수확농산물 간이 처리 또는 농작업 중 일시 휴식을 위하여 설치하는 시설로서 주거목적이 아니고 연면적 20㎡ 이하 인 경우라고 규정하고 있다. 「농지법」제10조에 따르면 농지소유자는 자연재해.농지개량.질병 등 대통령령으로 정하는 사유 없이 자신의 농업경영에 이용하지 아니하거나 아니하게 되었다고 시장.군수 등이 인정할 경우 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 해당농지를 처분하여야 하고, 같은 법 제11조에 따르면 시장.군수 등은 제10조에 따른 처분의무 기간에 농지를 처분하지 않은 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며, 같은 법 제12조에 따르면 시장.군수 등은 제10조에 따른 처분의무대상자가 처분의무기간에 해당농지를 농업경영에 이용하는 경우에는 3년간 법 제11조에 따른 처분명령을 직권으로 유예할 수 있고 그 유예기간이 지난 경우에는 유예된 농지의 처분의무가 없어진 것으로 본다고 규정하고 있다. 「농지법」 제34조에 따르면 농지를 전용하고자 하는 경우에는 시장.군수 등의 허가를 받아야 하고, 같은 법 제35조에 따르면 제1항 각 호의 사유에 해당하는 경우에는 시장.군수 등에게 농지전용 신고를 해야 하며 법 제2조제1호 나목에서 규정한 농업관련 시설의 경우 그 신고대상에 제외하도록 규정하고 있고, 같은 법 제42조에 따르면 시장.군수 등은 농지전용 허가 또는 신고를 하지 않고 농지를 전용한 행위를 한 자에게는 그 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고 이에 응하지 않을 경우 대집행으로 원상회복을 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 통지 이후 이 사건 농지에 농사를 지었고 이 사건 구조물이 차지하는 부분은 극히 일부이며 구조물의 위법성에 대한 사전통지도 없이 이 사건 처분을 하는 것은 위법.부당하다고 주장하고 있고, 이에 대해 피청구인은 이 사건 통지 당시 청문 과정을 통해 청구인에게 법 제11조에 따른 처분명령에 대해 충분히 고지하였고 이 사건 구조물은 농지전용허가 및 신고대상으로 「농지법」상 농지에 해당하지 않아 청구인의 주장은 이유 없다고 주장한다. 4) 이 사건 청구와 관련된 청구인의 주장에 대해서 살펴본다. 첫째, 청구인은 이 사건 통지 이후 이 사건 처분 전에 이 사건 구조물로 인하여 농지처분 명령이 이루질 수 있다는 점을 사전에 통지해야 한다고 주장하지만, 「농지법」제10조에 의한 농지처분의무통지와 같은 법 제11조에 의한 농지처분명령은 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행해지는 것으로서 서로 결합하여 청구인에게 농지처분의무를 부과하는 법률효과를 발생시키므로(대법원 2003. 11. 14. 2001두8742판결 참조), 법 제10조에 따른 농지처분의무를 통지할 당시 피청구인은 같은 법 제55조에 따른 청문절차를 통해 처분 내용의 사전통지와 당사자 의견을 청취하였고 위 처분의무통지와 법 제11조에 따른 농지처분명령은 처분사유로서 동일한 사실관계와 동일한 처분내용을 그 바탕으로 하는 것이므로 이 사건 통지 당시 이 사건 농지를 농업경영에 이용하지 않았던 사실이 이 사건 처분을 할 때까지 모두 해소되지 않았다면 「농지법」 제11조에 의한 처분명령의 요건과 절차는 충분히 갖추어졌다고 봄이 상당하여 농지처분명령 이전에 별도의 사전통지가 반드시 필요적으로 이행되어야 한다고는 볼 수 없다. 둘째, 청구인은 이 사건 구조물이 농지처분명령의 사유가 될지 몰랐고 이 사건 농지에서 차지하는 면적이 지극히 일부인데도 이 사건 처분을 하는 것은 위법하다고 주장하지만, 이 사건 구조물은 「농지법」 제10조에 따른 이 사건 통지를 할 당시 그 사유인 농업경영에 이용하지 않는다는 내용에 이미 포함된 것으로 볼 수 있고 이 사건 구조물이 「농지법」 제2조에 따른 농지에 해당되는지 알지 못했다는 것은 이 사건 농지의 소유자인 청구인이 「농지법」의 규정에 적합한 농업경영이 이루어지도록 관련 법령을 숙지하여 이 사건 농지를 적절히 관리해 나가야 할 의무를 이행함에 과실이 있다고 볼 것으로 단순히 법규를 알지 못했다는 것은 그에 대한 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다. 나아가, 한 필지의 농지가 일부만 경작에 이용되지 않고 있다 할지라도 필지의 일부에 대해서만 소유권을 이전하는 것은 사실상 불가능하므로 농지처분명령은 한 필지 전체에 대해서 이루어질 수밖에 없어 경작에 이용되지 않는 부분이 일부분이라고 하더라도 「농지법」 제11조에 따른 처분명령이 불가능하다고 할 수 없고, 위 조항에 따른 농지처분명령은 ‘농지의 소유자’에 대해서 행해지는 것이고 같은 법 제42조에 따른 원상회복명령은 ‘불법전용 행위를 한 자’에게 행해지는 것으로서 그 처분 대상이 다르고 「농지법」상 불법농지전용에 대한 원상회복명령이 선행되어야 반드시 농지처분명령을 할 수 있는 것은 아니므로 경자유전의 원칙을 달성하고 부재지주로 인한 농지이용의 비효율성을 제거하며 식량의 기초인 농지를 보존하려는 「농지법」상의 취지를 고려하면, 피청구인의 이 사건 처분이 합리적인 이유 없이 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다고는 할 수 없다. 5) 다만, 청구인이 이 사건 통지 후 이 사건 농지를 공장용도로 사용하며 적치해 놓았던 물건을 모두 이전하였고 이 사건 구조물이 차지하는 부분 외 이 사건 농지 대부분의 면적을 경작에 사용하고 있으며 이 사건 처분 후 이의신청 과정에서도 이 사건 구조물이 문제가 된다면 지금이라도 철거할 수 있다는 의사를 보이고 있고 이 사건 구조물은 현재 농지외의 목적으로 특별히 사용하는 바 없이 단지 방치되고 있는 것으로 보여 청구인이 농업경영에의 의지가 있다고 보이는 상황이므로 이 사건 처분 전 이 사건 구조물 부분에 대한 사전통지가 법규상 의무는 아니라 할지라도 피청구인이 행정지도를 통하여 청구인에게 이 사건 구조물의 철거 및 해당 토지 부분을 농업에 사용하도록 유도하였을 경우 청구인이 이에 응하였을 가능성이 매우 높다고 보인다. 또한, 이 사건 구조물을 설치한 자가 명확하지 않아 「농지법」 제42조에 따른 원상복구명령을 행하기가 어려울 수 있다 하더라도 이 사건 농지는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」상 개발제한구역에 해당하여 위 법 제30조에 따른 위법행위에 대한 시정명령은 행위자뿐만 아니라 소유자.관리자.점유자에게도 할 수 있다는 점을 살펴보면, 피청구인이 행정지도나 시정명령을 등을 통해 이 사건 구조물 부분에 대해 위법행위를 해소할 수 있는 나름대로의 수단을 보유하고 있어 이를 먼저 시도하고 청구인이 이에 응하여 위법상태가 제거된다면 이와 같은 과정을 통해 이 사건 농지 전체를 처분하지 않고 농업에 이용할 기회를 주는 것이 이 사건 농지에 대한 청구인의 재산권과 「농지법」상 농지의 적절한 이용과 보전이라는 행정목적을 조화롭게 달성할 수 있는 합리적인 방법이라 할 것이므로, 이 사건 농지와 같은 사정이 있는 경우 위와 같은 과정을 거치지 않고 「농지법」제10조에 따른 농지처분의무기간 경과 후 곧바로 「농지법」제11조에 따른 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다고 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.